流域協(xié)同治理的法律模式及其優(yōu)化

楊 成

(中南財經政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

流域保護與治理始終是生態(tài)文明建設的重要議題之一。近年來,《長江保護法》《黃河保護法》等一系列流域保護與治理法律的出臺,體現(xiàn)了立法者對生態(tài)文明思想的把握與貫徹,宣示了中國對于流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的重視與考量,表達了中國對于發(fā)展與保護關系、人類與自然關系命題的時代回應。

流域在客觀上作為空間地理區(qū)劃內水、大氣、土壤、生物等各種環(huán)境要素的集合,其邊界具有模糊性,各種環(huán)境要素之間具有交織性。流域在主觀上受到國家法律的強制分割,形成不同的行政區(qū)劃,接受不同行政機關的管轄,其治理邊界具有清晰性、明確性。隨著社會、經濟發(fā)展,各行政區(qū)間聯(lián)系的日益加深,單一行政區(qū)治理弊端顯現(xiàn),協(xié)同治理模式漸漸登上“舞臺”。本文以流域協(xié)同治理為出發(fā)點,考察現(xiàn)行流域協(xié)同治理的幾種法律模式。在分析現(xiàn)有治理模式存在的缺陷的基礎上,嘗試將幾種模式進行“一體化”塑造,希冀流域協(xié)同治理能力進一步提升,流域生態(tài)環(huán)境得到切實保護。

1 流域協(xié)同治理的法律模式

“治理”并非一個時新的詞匯,加上“流域”“協(xié)同”之類的修飾語也并未從根本上改變其治理的核心本質,只是限定了其使用方式或領域?！爸卫怼币辉~的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權力維持秩序,目的論視角之下的“協(xié)同”又涉及權利義務的分配以及公共利益的實現(xiàn)過程。[1]因此,流域協(xié)同治理不應當被局限于行政機關行使權力,而應當涉及權利分配、權力分配以及公共利益保護的全過程。具體而言,現(xiàn)行流域協(xié)同治理包含協(xié)同立法、協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法三種模式。

1.1 流域協(xié)同立法模式

協(xié)同立法是流域協(xié)同治理的重要環(huán)節(jié),它不僅僅是近些年實務界關注的重點,同樣是理論界熱衷探討的話題。陳誠認為,根據地方立法主體的差異以及立法主導(推動)機關的不同,區(qū)域協(xié)同立法也進而可以被分為地方人大間的協(xié)同立法和地方政府間的協(xié)同立法。他同時強調,地方人大間的協(xié)同立法才是理論界所聚焦的協(xié)同立法。[2]本文贊同這一觀點,就流域協(xié)同立法而言,采取行政命令或者協(xié)議開展的政府間協(xié)同“立法”在客觀上促進了不同政府間的合作,并不能嚴格歸類于地方協(xié)同立法。如山東與河南之間關于黃河流域治理的對賭協(xié)議,以及兩地政府共同簽訂的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》并非協(xié)同立法。[3]

程慶棟將理論界對于區(qū)域協(xié)同立法的研究分為兩類:第一類主要針對協(xié)同立法的理論模式、實踐樣態(tài)、制度障礙、協(xié)調機制等普遍性問題進行研究;第二類則針對理論界對具體區(qū)域、具體領域中的具體問題進行研究。[4]事實上,流域協(xié)同立法既包含了協(xié)同立法中可能出現(xiàn)的普遍問題,又可能存在具體性的問題。首先,流域協(xié)同立法本質上仍屬于協(xié)同立法的一部分,只不過立法領域被限定為流域,所以其必然存在共性。其次,流域協(xié)同立法決定了其核心內容必須針對流域保護與治理,因此與一般的城建協(xié)同立法、經濟協(xié)同立法又存在較大差別。最后,不同流域又具有各自的獨特性,有的流域偏重于開發(fā),有的流域偏重于保護,這就導致立法內容也各有側重。

流域協(xié)同立法的具體樣態(tài)又可以分為兩種類型:第一種為確定流域協(xié)同立法區(qū)域,在進行充分的磋商與交流后,由區(qū)域內行政區(qū)各自進行立法,如上海市、江蘇省、浙江省共同商定,分別出臺的《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》(2020);湖北省恩施州、湖南省湘西州各自出臺的《關于酉水河流域環(huán)境保護的條例》(2015、2016)。第二種為流域內各行政區(qū)共同出臺一部統(tǒng)一的地方性規(guī)范性文件,如云南省、貴州省、四川省共同出臺的《關于加強赤水河流域共同保護的決定》(2021);南京都市圈中馬鞍山市、南京市、鎮(zhèn)江市聯(lián)合出臺的《關于加強長江江豚保護的決定》(2022)。這兩種協(xié)同立法模式并無本質上的高下之分,各自出臺規(guī)范性文件能夠在保證協(xié)同性的基礎上一定程度考慮本地之特殊性,而聯(lián)合出臺規(guī)范性文件則是更高層次上的聯(lián)合。

1.2 流域協(xié)同司法模式

隨著環(huán)境問題的日益突出,環(huán)境司法及環(huán)境法庭的專門化逐步得到更大程度的關注。流域協(xié)同司法,或言之流域協(xié)作司法,有學者將其定義為流域范圍之內的司法機關之間或行政機關之間就開展環(huán)境法律運用活動而建立的協(xié)同合作機制。[5]這一概念上的流域協(xié)同司法實際上仍然是在現(xiàn)行行政區(qū)劃的視角上展開的,其中的協(xié)同不僅僅包括以具體案件為核心的傳統(tǒng)委托送達、調查取證、協(xié)助執(zhí)行的傳統(tǒng)司法協(xié)作,也包括在調研成果、指導性文件、業(yè)務資料、司法統(tǒng)計數(shù)據等多種司法工作以及司法數(shù)據的協(xié)作共通。如2018年,滬蘇浙皖四地檢察機關簽訂《關于建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制的意見》,該意見提出要建立日常工作聯(lián)絡、信息資源共享、研討交流、案件辦理以及新聞宣傳等5項司法協(xié)作機制,進而構建起協(xié)作打擊環(huán)境犯罪平臺。[6]又如2021年在最高人民法院的指導下,長江流域11省市和青海省高級人民法院簽訂《環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》,嘗試構建常態(tài)化司法協(xié)作機制。具體協(xié)作內容包括流域內各地方法院之間立案、審判、執(zhí)行等方面的工作協(xié)調對接,具體工作方法包括訴訟事項跨區(qū)域遠程辦理、跨層級聯(lián)動辦理。[7]

流域協(xié)同司法的另一特殊模式是超越行政區(qū)的司法模式,即存在一個法院能夠事實上總領一流域內生態(tài)環(huán)境司法(主要是審判)工作從而打破既往的行政區(qū)劃限制。于文軒將我國現(xiàn)行環(huán)境法庭進行系統(tǒng)分類,認為可以將我國環(huán)境法庭分為四種形式,即環(huán)境保護審判庭、環(huán)境保護合議庭、環(huán)境保護巡回法庭和基層環(huán)境保護派出法庭。[8]其中,環(huán)境保護巡回法庭由于其機動性、非常駐性特征,一定程度上突破了一般基層法庭的屬地性。但巡回法庭自身的機動性同樣決定了其難以作為一種流域內的常設機構,仍然難以構建起超越行政區(qū)劃的協(xié)同司法模式。

十八屆三中全會以來,新一輪司法改革開始考察跨行政區(qū)劃法院設置等系列方案?？缧姓^(qū)劃法院是更具特色的“協(xié)同司法”,這豐富了流域協(xié)同司法的潛在實現(xiàn)路徑。翟國強從《憲法》視角進行考察,不僅為設立跨區(qū)人民法院找尋到一條合憲進路(即《憲法》委托立法者設立),更對跨區(qū)設立人民法院的具體構造提出設想,具體包括普通地方人民法院模式以及專門人民法院模式。[9]顯然,專門法院模式可能更適合流域協(xié)同司法活動的開展,原因在于:其一,我國具備相當數(shù)量的專門法院,包括軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、林區(qū)法院等,可見專門領域采取專門管轄已有先例可循,這在無形之中減少了創(chuàng)設跨行政區(qū)法院的技術難度;其二,由于社會的發(fā)展進步,鐵路法院的職能發(fā)揮已不再突出,將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院,從而審理跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源保護案件等易受地方因素影響的案件有利于構建一種新型的、具有中國特色的訴訟格局。[10]

1.3 流域協(xié)同執(zhí)法模式

協(xié)同執(zhí)法模式是流域協(xié)同治理中應用最為廣泛、啟動時間最早的模式之一。協(xié)同執(zhí)法又稱共同執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法,不僅僅在流域治理領域得以廣泛開展,凡行政權力行使場所,均可能成為協(xié)同執(zhí)法之潛在應用場域。如有相關報道:山東出入境黃島邊檢站針對青島部分近海海域情況復雜多變、岸基監(jiān)控難以覆蓋等現(xiàn)實因素,協(xié)同其他涉海單位組織“聯(lián)合執(zhí)法編隊”,在青島相關海域展開海上聯(lián)合執(zhí)法行動。[11]又如:自2021年8月山東省開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法以來,青島市交通運輸局作為膠東半島一體化城市群跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法牽頭單位,組織膠東5市交通運輸部門在全省率先啟動了跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作,開展了5次跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動。[12]上述兩例報道不僅僅說明聯(lián)合執(zhí)法應用之廣泛,同樣說明協(xié)同執(zhí)法本身包含著兩個層次的協(xié)同:第一個層次為同一行政區(qū)內不同行政機關之間的協(xié)同,第二個層次則強調跨行政區(qū)背景下不同行政機關的協(xié)同。

近年來,河長制、林長制、田長制等類似于“家庭聯(lián)產承包責任制”的政府治理制度的創(chuàng)新,一定程度上打破了行政區(qū)內各部門間“九龍治水”格局,最終發(fā)揮了“壓實地方政府責任,打破部門條塊分割,上下協(xié)同工作,系統(tǒng)統(tǒng)籌推進”的作用。[13]可以說,行政區(qū)內的流域治理責任最終事實上歸于行政首長,第一個層次的協(xié)同執(zhí)法目標已經初步得以實現(xiàn),進而逐步淡出理論界的主要研究范疇。因此,現(xiàn)階段所強調的流域協(xié)同執(zhí)法應當屬于第二層次的協(xié)同執(zhí)法,即跨行政區(qū)的行政機關之間的協(xié)同。如2021年5月,湖北、湖南、重慶、安徽、江西五省(市)在武漢市舉行主題為長江“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議簽約活動。五省(市)簽署了《長江流域重點水域“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》,并對聯(lián)合執(zhí)法的相關機制進行了磋商。[14]又如:2023年4月重慶市生態(tài)環(huán)境局、四川省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合開展了2023年川渝跨界流域水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動,在為期一周的聯(lián)合執(zhí)法期內,重慶市、四川省分別設立4個現(xiàn)場檢查組,開展跨區(qū)域交叉執(zhí)法現(xiàn)場檢查。[15]由于各行政區(qū)之間并非“命令控制”型的上下級關系,而是事實上的平等關系,這一層次的協(xié)同往往對各方提出較高的要求。

2 流域協(xié)同治理模式的問題分析

2.1 “單一適用”的治理思路

流域協(xié)同立法模式、司法模式、執(zhí)法模式豐富了我國流域治理的實踐經驗,取得不錯的成效。但仍需要認識到,現(xiàn)行的三種協(xié)同治理模式并非同步在流域內適用,而是單一、分別適用。例如,山東與河南同屬黃河流域,二省曾先后開展多次流域協(xié)同司法活動,[16]但二省之間的協(xié)同立法卻在緊密的磋商之中未能出臺,不能為協(xié)同司法提供裁判指導,協(xié)同執(zhí)法也并未與協(xié)同司法進行前后銜接。這說明,不同地區(qū)可能選擇適用協(xié)同立法模式、司法模式、執(zhí)法模式之一開展治理活動。更進一步來看,“單一適用”的治理思路下,三種治理模式亦表現(xiàn)出不同的具體問題。

2.2 “單一適用”思路下的具體問題

2.2.1 立法狹窄化問題

立法的狹窄化首先表現(xiàn)于立法主體的數(shù)量較少。從普遍的立法狀況來看,在享有地方立法權的各市級行政區(qū)中,縱然已有部分地市出臺地方性立法文件,并表達出希望進行流域治理協(xié)同立法的愿望,但仍然存在諸多尚未就該問題作出立法規(guī)制的行政區(qū)。這損害了流域治理的協(xié)同性,造成了立法的狹窄化。以嘉陵江流域的保護與治理為例,目前四川省與重慶市已經聯(lián)合開展了協(xié)同立法工作,然而嘉陵江流域還包括其上游地區(qū)的陜西省與甘肅省,目前的協(xié)同治理立法將這兩個重要的治理主體排除在外。或者說,這兩個重要的治理主體并未考慮到流域的整體性,放棄了與下游地區(qū)的立法合作。

立法的狹窄化其次表現(xiàn)在立法范疇較小。流域協(xié)同立法應當需要綜合考慮水、土地、生物、自然保護區(qū)、城市、鄉(xiāng)村等多種環(huán)境要素,各種環(huán)境要素構成流域生態(tài)這一整體性環(huán)境。因此,地方協(xié)同治理的立法范疇不應當僅僅出臺一部綜合性協(xié)同治理法規(guī),更應當針對具體的環(huán)境要素開展立法協(xié)作。也就是說,流域治理的協(xié)同立法并不僅僅是各立法機關磋商出一部簡單的、原則性的綜合性規(guī)范性文件,而應當針對流域內迫切需要保護的環(huán)境要素進行積極立法。

2.2.2 同案不同判問題

同案同判是司法公平公正的核心,其不僅僅能夠反映司法裁判的性質,更能夠反映司法權的深層運作邏輯。[17]在赤水河流域的協(xié)同司法治理中,昭通市、畢節(jié)市、遵義市、瀘州市四家中級法院共同簽署的《關于建立赤水河全流域環(huán)境資源審判跨省域司法協(xié)作機制的意見》就強調“適用人民法院統(tǒng)一裁判標準,防止同案不同判”。[18]然而,以純粹的流域協(xié)同司法模式實現(xiàn)同案同判的目標仍然任重而道遠。

一方面,統(tǒng)一的裁判標準是流域協(xié)同司法發(fā)揮作用的前提與基礎。目前,對于流域協(xié)同司法模式來說,其面臨著協(xié)作法制基礎匱乏的情況。李華琪、曹奕陽指出,我國的環(huán)境司法協(xié)作目前缺乏頂層設計的法律或司法解釋等依據,主要是以“備忘錄”“框架協(xié)議”等規(guī)范性文件呈現(xiàn)。他們強調現(xiàn)行的多部“司法協(xié)議”類規(guī)范性文件帶有明顯的政策性,最終缺乏必要的約束力。[19]而由全國人大出臺的《長江保護法》等綜合性法律又面臨著較為原則、司法的具體可操作性不強等問題,在協(xié)同司法的裁判中的適用率不高。[20]另一方面,就構建跨行政區(qū)劃法院審理流域內環(huán)境資源案件并最終實現(xiàn)“同案同判”這一構想,仍然存在跨行政區(qū)劃法院管轄的地域范圍劃定標準不明的問題。[21]需要以科學研究為標準對“流域”的地理概念與“管轄”的法理概念進行重新結合,并最終由立法文本來確定。

2.2.3 執(zhí)法無依據問題

流域協(xié)同執(zhí)法主要面臨著執(zhí)法無依據的問題,即現(xiàn)有的法律不能為流域協(xié)同執(zhí)法提供法理支撐,這容易導致聯(lián)合執(zhí)法陷入“合法性”困境。流域協(xié)同執(zhí)法的法理正當性主要來源于兩方面:一是《行政處罰法》及單行法上的職務協(xié)助條款以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機制條款,二是協(xié)同地區(qū)自行簽署的合作協(xié)議。

然而,《行政處罰法》及單行法上的職務協(xié)助條款以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機制條款并不當然構成常態(tài)化區(qū)域合作制度,且上述法律要求不應以聯(lián)合執(zhí)法組織之名義對相對人作出處罰決定。[22]同時,這些法律對于愈發(fā)擴大的流域協(xié)同執(zhí)法顯然是不足的。如,駱家林就指出跨行政區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實質在于行政機關對行政管轄權進行了協(xié)調,在性質上屬行政管轄權的委托,存在合法性不足的問題。[23]

此外,作為流域協(xié)同執(zhí)法主要效力來源的區(qū)域間合作協(xié)議也往往面臨著法律效力低下的困境,即“聯(lián)合執(zhí)法行動”中所開展的聯(lián)席會議制度、聯(lián)合調查及證據互認制度、協(xié)助執(zhí)行制度雖然能在行動期內取得不錯的效果,但它們本質上是臨時創(chuàng)設的行動方案,在聯(lián)合執(zhí)法行動期過后相應制度往往便被束之高閣,很難產生長久穩(wěn)定的執(zhí)法效果。

3 流域協(xié)同治理的模式優(yōu)化

3.1 “一體化”治理思路之提倡

近年來,“一體化”呼聲愈發(fā)強烈,“一體化”由一種經濟管理學術語逐步橫向發(fā)展,在各個領域都得以適用。在法學視域下,“檢察一體化”“司法一體化”“訴訟一體化”等名詞屢見不鮮。[24]從廣義上來看,流域協(xié)同治理本身甚至屬于一種特殊的“一體化”。在“單一適用”的治理思路下,現(xiàn)行流域協(xié)同治理模式的三種路徑——流域協(xié)同治理執(zhí)法模式、流域協(xié)同治理司法模式、流域協(xié)同治理立法模式均在實踐過程中暴露出問題,影響著協(xié)同治理的實際效果。這些暴露出的問題表明“單一適用”的治理思路迫切需要得到改變。因而,本文提倡以一種全新的“一體化適用”治理思路,優(yōu)化現(xiàn)行的流域協(xié)同治理路徑。具體而言,通過一次磋商,將三種協(xié)同治理模式同步運用到同一流域的治理中,從而相互彌合單一治理模式存在的缺陷。

3.2 “一體化”治理思路下的治理模式優(yōu)化

3.2.1 立法范圍的科學劃定

劃定流域協(xié)同立法的立法范圍需要以自然科學為基礎。包括流域協(xié)同立法在內的所有環(huán)境法律制度都需要以流域生態(tài)環(huán)境為科學基礎。[25]概言之:以水系經過的行政區(qū)為立法協(xié)同區(qū),以影響水系的環(huán)境要素為關注點。這一點可以從我國區(qū)域性環(huán)境立法中得到啟示,如《長江保護法》《黃河保護法》均明顯具有堅實的生態(tài)科學基礎,將流域內行政區(qū)、多種環(huán)境要素都納入立法適用范圍。

協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法的聯(lián)合適用能夠充分發(fā)揮“反哺”作用,幫助協(xié)同立法確定立法主體。亦言之,常態(tài)化開展協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法的地區(qū)具備協(xié)同立法的必要性。正如上文所提到的河南、山東兩地,它們針對黃河流域已開展多次協(xié)同司法活動,這就充分表明在這些地區(qū)開展協(xié)同立法是必要且緊迫的。同樣地,在協(xié)同執(zhí)法高頻開展的地區(qū)進行協(xié)同立法也是必要的。這樣,協(xié)同立法的地區(qū)就能夠被最終確定。

此外,協(xié)同司法、協(xié)同立法能夠幫助協(xié)同立法確定立法范疇。流域上、中、下游的生態(tài)環(huán)境可能有所差別,而法律的篇章結構是存在限度的,一部涵蓋所有行政區(qū)的協(xié)同立法可能會因為過于強調治理的共性而忽略了治理的特殊性。通過觀察、比較協(xié)同司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的高頻案件,協(xié)同立法可較為準確地進行相應內容的設置。同時,協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法在實踐中的創(chuàng)新,包括新技術、新設備、新方案的創(chuàng)設與應用,立法機關可選擇性將其固定為常態(tài)化制度,進而充實立法文本。

3.2.2 同案同判的目標實現(xiàn)

協(xié)同執(zhí)法的開展能夠在一定程度上保證協(xié)同司法準確定位“同案”。法院的協(xié)同偏向于被動、居間,即當流域治理過程中的案件進入法庭之后,法院方能依法開展裁判活動。相較于進程緩慢的立法保護與程序繁復的司法保護,流域協(xié)同執(zhí)法模式顯得更便捷、更高效。同時,不同行政區(qū)政府對于環(huán)境執(zhí)法信息的共享,對于環(huán)境執(zhí)法中產生的問題進行及時溝通,也能夠有效避免“囚徒困境”“逐底競爭”甚至“以鄰為壑”的現(xiàn)象,這些執(zhí)法信息能夠幫助司法機關準確定位“同案”。

協(xié)同立法的開展能夠直接推動協(xié)同司法達成“同判”的目標。我國的訴訟法及相關司法解釋(如環(huán)境民事訴訟方面的司法解釋)對生態(tài)環(huán)境類案件的證據、案件事實的互認進行了相應規(guī)定,為部分案件裁判的協(xié)同提供了初步可能。一體化視域下同案同判目標的實現(xiàn)以不同法院、相同法律為基礎,即流域內不同的法院都應當以流域協(xié)同立法為基礎進行司法裁判,力爭實現(xiàn)同類案件判決的一致性;一體化視域下同案同判目標的實現(xiàn)以同一法院、同一法律為追求,即在具備現(xiàn)實基礎的情況下,流域專門法院應當?shù)靡越?以流域協(xié)同立法為基礎,總領流域內案件的裁判活動,達到事實上的“同案同判”。

3.2.3 執(zhí)法有據的法理重構

協(xié)同立法為協(xié)同執(zhí)法提供有效的法律依據。在法律效力上,地方協(xié)同立法具備較高的法律效力,其根本上超越了“合作協(xié)議”“政府約定”“行動方案”等執(zhí)法依據。在法律價值上,流域協(xié)同立法從根本上肯定了“協(xié)同”的重要價值,以流域生態(tài)為整體,從根本上超越了行政區(qū)劃的破碎格局。在法律效果上,由于立法所具備的較高的穩(wěn)定性,其相較于協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法,能夠產生更加持久、有效,以及更加廣泛的協(xié)同治理實效。[26]最終,協(xié)同立法為協(xié)同執(zhí)法提供了常態(tài)、穩(wěn)定、牢固的法律基礎。

協(xié)同司法對協(xié)同執(zhí)法進行有效監(jiān)督,避免“法無授權”而損害公民權益。流域協(xié)同司法作為一體化協(xié)同治理模式的重要監(jiān)督環(huán)節(jié),力求保障流域各方主體的公平正義。流域檢察機關針對流域內部污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進行檢察監(jiān)督,不僅僅包括打擊流域違法犯罪行為上的協(xié)同,還包括對行政機關環(huán)境監(jiān)管不作為、亂作為的監(jiān)督。根據2021年印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》,檢察機關同樣需要與執(zhí)法機關進行密切合作,行政執(zhí)法和刑事司法的銜接仍需要進一步加強。[27]檢察機關事實上肩負著監(jiān)督與合作的雙重職能,這能夠倒逼協(xié)同執(zhí)法機關審慎用權,嚴格依據上位法之規(guī)定,避免其隨意作出行政處罰行為而損害相對人合法權益。

4 結語

需要強調的是,本文所倡導的“一體化”流域治理模式,并非要對“一體化”這一名詞進行全新的概念或內涵界定,而是重申流域協(xié)同治理的法律模式不應當單一開展,“立法模式”“執(zhí)法模式”“司法模式”可以也應當在流域協(xié)同治理中聯(lián)合適用,這種聯(lián)合適用是存在內在邏輯與實踐必要的。在這一基礎上,“一體化”只是一個能夠較為清楚表述三種模式聯(lián)合適用的描述性詞匯,主要用于強調三種模式整合的必要性,可以被同義詞替換。

流域一體化協(xié)同治理模式對治理者提出了更高層次的要求,也必然面臨著更加嚴峻的問題。從宏觀角度來看,一體化協(xié)同治理模式是多元主體的利益整合過程,其相較于單一的立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同或司法協(xié)同而言,其權力博弈、地域博弈的范圍更廣、程度更深,從“以鄰為壑”到“睦鄰友好”再到“腹背相親”是一個漫長的過程。從微觀角度來看,一體化協(xié)同治理模式雖然一定程度上彌補了“各自協(xié)同”所帶來的問題,但在諸多細節(jié)上仍需要磨合,如協(xié)同立法對協(xié)同執(zhí)法的具體內容規(guī)定、協(xié)同立法之于協(xié)同司法的“可裁判性”等問題事實上難以通過純粹的理論分析得以廓清,需要在實踐的發(fā)展中探尋答案。