國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展與旅游開(kāi)發(fā)實(shí)踐探索

蔣麗波

(黑龍江建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院 建設(shè)工程管理系,黑龍江 哈爾濱 150025)

生態(tài)興則文明興。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就,與此同時(shí),國(guó)家也日益重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十八大以來(lái),為滿足自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要,我國(guó)也開(kāi)始走上國(guó)家公園探索之路。2021年我國(guó)首批五個(gè)國(guó)家公園正式建立,中國(guó)迎來(lái)了國(guó)家公園發(fā)展的新時(shí)代。如今,推進(jìn)國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展已成為社會(huì)共同關(guān)注的課題,而與旅游活動(dòng)的結(jié)合則是學(xué)界頗具爭(zhēng)議的話題。

1 國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與特征

1.1 國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段,全民更加關(guān)注綠色、低碳、可持續(xù)的發(fā)展方式。國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展是指在嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系,在國(guó)家公園范圍內(nèi)的各地區(qū)加快推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展,積極開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)、生態(tài)旅游、自然教育等,使國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究、自然教育、游憩旅游和社區(qū)發(fā)展五大功能圓滿實(shí)現(xiàn),更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,讓國(guó)家公園成為新時(shí)代堅(jiān)持綠色發(fā)展的生動(dòng)范例。

1.2 國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展的特征

1.2.1 生態(tài)保護(hù)功能持續(xù)增強(qiáng)

國(guó)家公園的首要功能是生態(tài)保護(hù)功能。中國(guó)實(shí)行國(guó)家公園體制,目的就是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,保護(hù)生物多樣性,保護(hù)生態(tài)安全屏障,為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

1.2.2 生態(tài)服務(wù)功能日益完善

國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程所生產(chǎn)的物質(zhì)及其所維持的良好生活環(huán)境對(duì)人類的服務(wù)性能,簡(jiǎn)而言之,人類從國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)獲得的惠澤包括服務(wù)、功能、產(chǎn)品三個(gè)方面。

1.2.3 生態(tài)居民幸福指數(shù)提升

中國(guó)首批設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園,總面積加起來(lái)大約有23.285萬(wàn)平方千米,數(shù)以萬(wàn)計(jì)的原住居民生活其中。引導(dǎo)原住居民建立與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相一致的綠色發(fā)展方式和生活方式,通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、充分就業(yè)、產(chǎn)銷綠色食品等惠民措施,保障原住居民的切身利益,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一。

1.2.4 生態(tài)訪客獲得感提升

國(guó)家公園是以國(guó)家利益為主導(dǎo),堅(jiān)持全民公益性,實(shí)行全民共享。開(kāi)展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。鼓勵(lì)公眾參與,調(diào)動(dòng)全民積極性,激發(fā)自然環(huán)境保護(hù)意識(shí),增強(qiáng)民族自豪感,培養(yǎng)愛(ài)國(guó)主義情懷。

2 國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展與旅游開(kāi)發(fā)的矛盾

國(guó)家公園保護(hù)與旅游業(yè)開(kāi)發(fā)二者相伴相生,如何平衡生態(tài)保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)二者關(guān)系一直是國(guó)內(nèi)外各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2.1 對(duì)旅游活動(dòng)認(rèn)知尚未厘清

國(guó)家公園一般都擁有良好的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),生物物種及自然文化遺產(chǎn)豐富,各國(guó)政府對(duì)國(guó)家公園都是以保護(hù)為先。而不適當(dāng)、無(wú)規(guī)劃地開(kāi)展旅游活動(dòng),會(huì)使大量游人涌入園區(qū),勢(shì)必會(huì)對(duì)園區(qū)內(nèi)的植被、水體、動(dòng)物、土壤等生態(tài)環(huán)境和資源造成一定破壞,使生態(tài)環(huán)境惡化。

正是由于對(duì)旅游活動(dòng)認(rèn)知尚未厘清,使得大多數(shù)國(guó)家公園的相關(guān)文件中“旅游”二字被刻意刪減,大家紛紛談“旅”色變,認(rèn)為發(fā)展旅游成為國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展的絆腳石。

2.2 國(guó)家公園嚴(yán)格保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

旅游業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)之一,2023年國(guó)內(nèi)旅游總?cè)舜?3.84億,國(guó)內(nèi)旅游收入2.30萬(wàn)億元,比上年增加1.12萬(wàn)億元,增長(zhǎng)95.9%。旅游業(yè)發(fā)展促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展,提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì),是一項(xiàng)惠及民生的大工程。以武夷山國(guó)家公園為例,武夷山作為我國(guó)首批國(guó)家公園,迷人的自然風(fēng)光吸引了世界各地的游客。2022年,武夷山旅游總收入高達(dá)118.68億元。若將國(guó)家公園的所有區(qū)域統(tǒng)一納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù),完全禁止開(kāi)發(fā),則必然會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 國(guó)家公園與旅游開(kāi)發(fā)的體制機(jī)制尚未理順

我國(guó)國(guó)家公園地域?qū)拸V遼闊,一所國(guó)家公園往往涉及多個(gè)行政區(qū)域,各個(gè)區(qū)域保護(hù)地極易出現(xiàn)執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展旅游活動(dòng)也同樣存在類似情況,一些保護(hù)地的政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益,盲目過(guò)度開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目,在園區(qū)內(nèi)大興土木,嚴(yán)重破壞了園區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境,而相關(guān)部門監(jiān)管、處罰力度不夠,對(duì)國(guó)家公園的良性健康發(fā)展極具威脅。

3 國(guó)家公園適度開(kāi)展旅游的必要性

3.1 有助于加強(qiáng)國(guó)家公園的保護(hù)

國(guó)家公園占地面積遼闊,珍稀動(dòng)植物物種遍布其中。國(guó)家為了更好地保護(hù)園內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng),每年需投入大量資金。如東北虎豹國(guó)家公園(黑龍江東寧區(qū)域)為夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施,投資1.195億元,建設(shè)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、野生動(dòng)物視頻監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、確標(biāo)立界和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、人虎沖突預(yù)警防范系統(tǒng),而東北虎繁育野化放歸項(xiàng)目估算投資則高達(dá)3.23億元。這些龐大的經(jīng)濟(jì)開(kāi)支若全部依靠國(guó)家財(cái)政撥款,無(wú)疑會(huì)使國(guó)家財(cái)政面臨較大壓力。若在國(guó)家公園適度開(kāi)展生態(tài)旅游,利用門票或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán),則可以增加園區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入,緩解政府財(cái)政壓力,使國(guó)家公園獲得高質(zhì)量建設(shè)。

3.2 有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園綜合功能

國(guó)家公園作為華夏國(guó)土的精華,擁有最典型的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀,在承擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)的同時(shí),依然兼具科研、教育、游憩等綜合功能。國(guó)家公園作為最好的自然課堂,可以為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然的學(xué)習(xí)認(rèn)知、游憩休息的場(chǎng)所,為發(fā)揮國(guó)家公園的綜合功能,應(yīng)建立國(guó)家公園人與自然和諧共生的長(zhǎng)效機(jī)制。[1]

3.3 有助于深度踐行“兩山”理論

“兩山”理論是黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持不懈探索生態(tài)文明建設(shè)的理論升華與實(shí)踐結(jié)晶,有效打通了生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化的天塹。國(guó)家公園擁有著秀美的自然風(fēng)景、獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)、清新自然的環(huán)境質(zhì)量,這些是最為寶貴的“綠水青山”。適度發(fā)展生態(tài)旅游,帶動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展,促進(jìn)國(guó)家公園及其周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展,是“兩山”理論在國(guó)家公園的完美詮釋與實(shí)踐。

4 國(guó)家公園開(kāi)展旅游活動(dòng)的思考

多年來(lái)國(guó)家公園發(fā)展旅游業(yè)受到大多數(shù)學(xué)者和政府官員的抵觸,主要原因在于沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)國(guó)家公園與旅游活動(dòng)的關(guān)系,認(rèn)為兩者背道而馳、互相矛盾。2017年出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出:“嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控,除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外,禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)?！弊源藝?guó)家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系得到了理順。[2]

國(guó)家公園與普通旅游景區(qū)和單純供游覽休閑的公園不同,加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保護(hù),推動(dòng)園區(qū)綠色發(fā)展是我國(guó)建立國(guó)家公園最主要的目標(biāo),也是高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家公園旅游的前提和保障。為更好地處理國(guó)家公園保護(hù)與旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)系,應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

4.1 加強(qiáng)國(guó)家公園旅游項(xiàng)目監(jiān)管、審批制度

4.1.1 嚴(yán)格審批生態(tài)旅游建設(shè)項(xiàng)目

國(guó)家公園內(nèi)擬開(kāi)展的所有旅游建設(shè)項(xiàng)目,必須經(jīng)過(guò)科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審批。國(guó)家公園管理局和地方環(huán)保部門應(yīng)切實(shí)肩負(fù)起園區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),對(duì)國(guó)家公園周邊小鎮(zhèn)、入口社區(qū)及其園區(qū)內(nèi)部擬開(kāi)展的旅游建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

2022年,熱帶雨林國(guó)家公園為打造環(huán)熱帶雨林國(guó)家公園旅游公路及入口社區(qū)文旅品牌,推動(dòng)全域生態(tài)旅游發(fā)展,開(kāi)展了環(huán)熱帶雨林國(guó)家公園旅游公路建設(shè)項(xiàng)目,前期對(duì)項(xiàng)目做了嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià),并將評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)社會(huì)公眾公示,主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督,使生態(tài)旅游建設(shè)項(xiàng)目更好地服務(wù)于國(guó)家公園發(fā)展。

4.1.2 建立生態(tài)旅游環(huán)境監(jiān)測(cè)體系

在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展生態(tài)旅游必須建立嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系,對(duì)在園區(qū)開(kāi)展的旅游項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理,將人員巡護(hù)等傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)方式與遙感、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技結(jié)合,對(duì)園區(qū)的陸域生態(tài)、水域生態(tài)、自然景觀、動(dòng)植物、水文水質(zhì)、環(huán)境衛(wèi)生、廢棄物處理、噪聲污染等環(huán)境指標(biāo)定期監(jiān)測(cè),以此來(lái)評(píng)估發(fā)展旅游對(duì)國(guó)家公園的影響,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)加以處理干預(yù)。

普達(dá)措國(guó)家公園開(kāi)展生態(tài)旅游時(shí),建立了完善的生態(tài)環(huán)境承載力測(cè)算系統(tǒng)。為更好處理生態(tài)訪客及居民污水問(wèn)題,公園在周邊兩處社區(qū)建設(shè)了日污水處理能力為600 m3的工廠。經(jīng)過(guò)測(cè)算,園區(qū)居民的日用水量為60 L/人日,而工廠每日最多可處理20 000 游客產(chǎn)生的污水,日承載力遠(yuǎn)超出資源空間承載力。

武夷山國(guó)家公園也設(shè)立了旅游環(huán)境監(jiān)測(cè)中心。中心會(huì)隨時(shí)監(jiān)控訪客流量,當(dāng)人數(shù)達(dá)到公園承載量峰值后,系統(tǒng)就會(huì)發(fā)出紅色預(yù)警,園區(qū)工作人員及時(shí)采取分流措施,確保景區(qū)內(nèi)旅游活動(dòng)順利運(yùn)行,盡量減少旅游業(yè)對(duì)環(huán)境的影響。

4.2 科學(xué)劃分國(guó)家公園區(qū)域,兼顧公益性與經(jīng)濟(jì)性

多年來(lái),國(guó)家公園發(fā)展旅游業(yè)舉步維艱,備受困擾,究其原因,是很多地方政府尚未解決思想認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐過(guò)程中的公園的全民公益性與地方經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。它山之石可以攻玉。我們可以借鑒國(guó)際上普遍采用的作法,即對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行功能分區(qū),將國(guó)家公園劃分為多個(gè)不同的區(qū)域進(jìn)行管理。

可以將國(guó)家公園珍稀野生物種集中或典型地形地貌區(qū)域劃設(shè)為嚴(yán)格保護(hù)區(qū),在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)不可以開(kāi)展任何形式的旅游活動(dòng);在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)外圍劃出一定緩沖區(qū)域,設(shè)為生態(tài)保育區(qū),開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù),此區(qū)域亦不能開(kāi)展旅游活動(dòng);在生態(tài)保育區(qū)之外大部分地區(qū)可以設(shè)為科普旅游區(qū),提供自然科普教育、生態(tài)文明教育,各區(qū)實(shí)施差別化的管理措施,有效發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能。

4.3 開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng),理順園區(qū)旅游管理體制

世界范圍內(nèi)大多數(shù)國(guó)家公園開(kāi)展旅游活動(dòng)都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。我國(guó)《建立國(guó)家公園體制總體方案》中也明確提到,應(yīng)“研究建立國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)配套法規(guī)”。國(guó)家公園適度實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)許可制度,充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、企業(yè)、居民參與到園區(qū)建設(shè)中來(lái),由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。

國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)管理制度實(shí)行嚴(yán)格的旅游資源管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離制度,園區(qū)內(nèi)所有營(yíng)利性旅游服務(wù)項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)的招標(biāo)投標(biāo)程序,特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用以及門票收入大部分歸國(guó)家公園管理局使用和管理,主要用于國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、動(dòng)植物資源養(yǎng)護(hù),少部分收入歸社區(qū)企業(yè)和居民。

目前,我國(guó)很多國(guó)家公園都在積極探索實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。例如:三江源國(guó)家公園管理局共批準(zhǔn)了5個(gè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng),通過(guò)“企業(yè)+社區(qū)+當(dāng)?shù)卣钡哪Ｊ?依托當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開(kāi)展旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。其中三江源昂賽鄉(xiāng)雪豹觀察特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展4年來(lái),已為昂賽鄉(xiāng)社區(qū)帶來(lái)173.72萬(wàn)元的總收益。東北虎豹國(guó)家公園入口社區(qū)琿春市敬信鎮(zhèn)、板石鎮(zhèn)和哈達(dá)門鄉(xiāng)利用得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì),開(kāi)展體驗(yàn)原生態(tài)的自然風(fēng)光、少數(shù)民族民俗風(fēng)情等特色旅游活動(dòng),[3]精心打造九鄉(xiāng)百村精品民俗游,帶動(dòng)國(guó)家公園周邊區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)事業(yè)方興未艾,前景廣闊。創(chuàng)新國(guó)家公園旅游發(fā)展業(yè)態(tài),將會(huì)助力于國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展。2022年國(guó)家林草局公布的《國(guó)家公園空間布局方案》已經(jīng)遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)。將來(lái)會(huì)有更多的國(guó)家公園遍及華夏大地,同時(shí)也將會(huì)有更多游客行走在國(guó)家公園中,融入自然、暢享自然,與自然共同執(zhí)筆,攜手繪制生動(dòng)的“中國(guó)畫(huà)卷”。