四川赤水河流域生態(tài)屏障安全法治保障研究

聶亞平

(中共瀘州市委黨校,四川 瀘州 646000)

2021年,中共中央、國務院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》,專章提出要“共筑長江上游重要生態(tài)屏障”,要求堅持共抓大保護,不搞大開發(fā),把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置。赤水河作為長江上游一級支流,其流域生態(tài)屏障安全直接關系到長江上游生態(tài)屏障安全的構建;同時,赤水河位于“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和新一輪西部大開發(fā)等國家發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域。因此,從法治保障角度對赤水河流域生態(tài)屏障安全進行研究,不僅有利于長江上游生態(tài)屏障安全的構建、生物多樣性的保持,更有利于“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和新一輪西部大開發(fā)等國家發(fā)展戰(zhàn)略順利推進。

1 四川赤水河流域概況介紹

《四川省赤水河流域保護條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱赤水河流域,是指四川省瀘州市合江縣、敘永縣、古藺縣行政區(qū)域內(nèi)赤水河干流及其支流形成的集水區(qū)域?！睏l例明確了四川赤水河流域具體范圍。

赤水河為長江右岸的一級支流,屬于長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū),是紅軍長征“四渡赤水”發(fā)生地,孕育了茅臺、郎酒等享譽中外的美酒,是一條名副其實的生態(tài)河、英雄河、美景河、美酒河。赤水河發(fā)源于云南省昭通市,流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市,在瀘州市合江縣城匯入長江,全長約436.5千米,流域總面積約2.04萬平方千米。

赤水河瀘州段長229千米,流經(jīng)瀘州市敘永縣、古藺縣、合江縣,多年平均流量284立方米/秒,境內(nèi)流域面積6 101平方千米,占流域總面積的30%,占瀘州市國土面積的50%。赤水河流經(jīng)川、黔共界段長約184千米。2011年以來,赤水河干流瀘州段醒覺溪國考斷面水質長期穩(wěn)定達到II類。2022年清池、兩匯水國考斷面水質為Ⅱ類,古藺河太平渡國考斷面水質為Ⅲ類。赤水河流域瀘州段主要支流有19條,其中流域面積大于50平方千米,小于500平方千米的河流有15條;流域面積大于500平方千米的河流有4條,分別為倒流水、古藺河、大同河、習水河。

2 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全法治保障現(xiàn)狀

對四川赤水河流域生態(tài)屏障安全的法治保障現(xiàn)狀的分析主要從“立法”、行政、司法三方面展開,具體內(nèi)容包含協(xié)作情況和地方情況。

2.1 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全相關“立法”情況

2.1.1 協(xié)作“立法”情況

四川、云南、貴州三省開啟全國首次地方共同“立法”。2021年5月28日,四川、貴州、云南三省人大常委會分別審議通過《關于加強赤水河流域共同保護的決定》和各自省份赤水河流域保護條例。同年7月1日,《關于加強赤水河流域共同保護的決定》以及三省分別通過的《云南省赤水河流域保護條例》《貴州省赤水河流域保護條例》《四川省赤水河流域保護條例》均已同步施行。同時三省均建立起市、縣、鄉(xiāng)三級協(xié)作機制。市級層面:2020年,瀘州市與遵義市簽訂《關于赤水河流域退捕禁漁監(jiān)管工作機制合作協(xié)議》,協(xié)同開展赤水河流域禁漁監(jiān)督管理。與畢節(jié)市、遵義市簽訂《跨界河流(段)聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》,建立了河湖長聯(lián)合巡查督察、跨省界河環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處理等六方面工作機制?？h級層面:2019年,古藺縣與仁懷市簽訂《赤水河跨界河流段監(jiān)督管理合作協(xié)議》,合江縣與赤水市簽訂《合江縣赤水市河長制跨界合作協(xié)議書》。2020年,古藺縣與習水縣簽訂《赤水河跨界河流段監(jiān)督管理合作協(xié)議》,建立了信息共享、協(xié)調管理、聯(lián)合巡查等工作機制。鄉(xiāng)級層面:2021年7月,四川省瀘州市水潦彝族鄉(xiāng)、云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣坡頭鎮(zhèn)和貴州省畢節(jié)市團結彝族苗族鄉(xiāng)、林口鎮(zhèn)共同簽訂《云貴川三省赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同保護跨區(qū)域協(xié)作協(xié)議》,建立了聯(lián)席會議、共享信息等工作機制。

2.1.2 地方“立法”情況

地方“立法”方面,瀘州市在全國地級市中率先編制《長江沱江沿岸生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展規(guī)劃》,制定出臺《關于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展建設長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展先行區(qū)的意見》,組織編制《瀘州市重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》,創(chuàng)新構建流域生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展指標體系。推進重點產(chǎn)業(yè)、園區(qū)規(guī)劃環(huán)評,嚴格項目準入,赤水河流域內(nèi)不予新建化工等重污染企業(yè),赤水河干流上無水電站。意圖通過一系列規(guī)范性文件筑牢赤水河流域生態(tài)安全屏障。

2.2 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全行政執(zhí)法情況

2.2.1 執(zhí)法協(xié)作情況

建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制,著力強化流域聯(lián)防聯(lián)控。四川省瀘州市與云南省昭通市、貴州省遵義市簽訂《赤水河流域環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)議》,就跨省重點污染源交叉執(zhí)法檢查、跨區(qū)域環(huán)境違法行為聯(lián)合查處、重特大環(huán)境突發(fā)事件聯(lián)合處置等進行明確、細化。2013年以來,先后開展8輪環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法行動,聯(lián)合檢查企事業(yè)單位120余家,重點對兩市轄區(qū)內(nèi)白酒、煤礦、城鎮(zhèn)污水處理廠、城市生活垃圾填埋場等重點涉水排污單位開展聯(lián)合執(zhí)法檢查,采用問題交辦、跟蹤督促、整改回頭看等方式,推動一大批重點單位的生態(tài)環(huán)境問題得到有效解決。2019年以來,赤水河流域三縣共辦理環(huán)境違法案件181件,處罰金額1 705萬元,移送司法機關案件16件。

2.2.2 地方執(zhí)法情況

執(zhí)法方面,瀘州市通過制定《瀘州市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施細則》《環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動合作工作機制》,完善案件移送、資源共享、信息發(fā)布和聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。深入開展雙隨機抽查和汛期環(huán)境安全執(zhí)法檢查、“利劍斬污行動”等專項行動,采用法律手段,嚴厲打擊赤水河流域無證排污、超標排污、私設暗管排污等環(huán)境違法行為。2019年以來,赤水河流域共立案查處酒類企業(yè)環(huán)境違法行為9起,處罰金額304萬余元,其中限產(chǎn)停產(chǎn)2家,查封扣押1家,形成有力震懾。瀘州市累計出動巡查人員6 400余人次,車輛、船舶1 000余臺次,查獲赤水河流域非法捕撈案件4起,給予行政處罰2起、刑事立案2起;巡查發(fā)現(xiàn)“三無船舶”23艘、竹筏14個、輪胎筏3個,并對其全部進行銷毀處理。狠抓流域工業(yè)污染防治,治理重點工業(yè)企業(yè)20余家,關停小造紙廠、釀酒作坊150余家。開展流域入河排污口整治試點及整改,制定《瀘州市赤水河流域入河排污口整治試點工作方案》,分類實施綜合整治工作。排查532平方千米入河排污口144個,確定問題入河排污口13個并完成整改,同時完成73個赤水河流域入河排污口存量問題整改。2018年以來共查處赤水河流域環(huán)境違法案件690件,2020年以來查處非法捕撈案件27件。

2.3 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全司法保護情況

2.3.1 司法協(xié)作情況

檢察系統(tǒng)協(xié)作上,2018年6月,四川省古藺縣檢察院與貴州省習水縣檢察院會簽了《關于開展赤水河流域保護生態(tài)環(huán)境檢察工作協(xié)作意見》。同年10月,四川省合江縣檢察院與貴州省赤水市檢察院會簽了《赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護檢察工作協(xié)作機制(試行)》,初步建立了赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作機制。瀘州市檢察院與貴州省遵義市檢察院會簽了《關于開展赤水河流域司法保護協(xié)作機制》,整合古藺、合江、敘永、習水、赤水、仁懷兩省六院辦案力量,構建案件線索互移、調查取證協(xié)作、鑒定專家共享、信息資源互通機制,實現(xiàn)赤水河區(qū)域協(xié)同保護全覆蓋。2020年4月,四川省敘永縣檢察院與貴州省畢節(jié)市七星關區(qū)檢察院會簽了《開展赤水河流域保護生態(tài)環(huán)境檢察工作的協(xié)作機制》,后又與云南省威信縣檢察院會簽了《開展赤水河流域保護生態(tài)環(huán)境檢察工作的協(xié)作機制》,建立了較為完善的檢察協(xié)作機制。法院系統(tǒng)協(xié)作上,2019年6月,古藺縣人民法院與仁懷市人民法院聯(lián)合簽發(fā)《赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護審判工作協(xié)作意見(試行)》。2020年8月,遵義、畢節(jié)、瀘州以及昭通四市中級人民法院會簽了《關于建立赤水河全流域環(huán)境資源審判跨省域司法協(xié)作機制的意見》,建立了赤水河流域環(huán)境資源審判協(xié)作工作會議制度,探索建立統(tǒng)一的“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執(zhí)行機制。2021年3月,合江縣人民法院和貴州省赤水市人民法院會簽了《關于建立赤水河流域環(huán)境資源審判跨區(qū)域司法協(xié)作協(xié)議》。同年6月,合江縣、古藺縣、仁懷市、赤水市、習水市、鎮(zhèn)雄縣人民法院共同簽署《長江上游醬香型白酒產(chǎn)業(yè)帶特殊生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護協(xié)作意見》,建立“系統(tǒng)保護、協(xié)調高效”“共建共享、依法協(xié)作”的司法機制。

2.3.2 地方司法情況

地方司法保護方面,嚴格實施赤水河流域全面禁漁,大力推進行政執(zhí)法與刑事司法和公益訴訟銜接,嚴厲打擊查處非法捕撈水產(chǎn)品等違法犯罪行為,逐步構建“打擊犯罪+司法監(jiān)督+生態(tài)修復”的辦案模式,構筑起赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護的檢察司法屏障。刑事檢察方面,2019年至今共審查起訴涉赤水河流域非法捕撈、加工、收購、銷售、利用非法漁獲物為主的破壞環(huán)境資源類刑事案件52件92人,提起訴訟17件33人。公益訴訟檢察方面,2019年至今共辦理涉赤水河流域保護行政公益訴訟12件,發(fā)出檢察建議12件;辦理刑事附帶民事公益訴訟案件39件,提起刑事附帶民事公益訴訟9件。

3 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全存在的問題

3.1 全域共治機制尚不完善,流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護不協(xié)調

近年來,川黔滇三省雖然加大了赤水河流域治理合作,但“分段治河”和“多龍治水”的問題仍未從根本上得到解決。究其根源,是因為赤水河流域仍缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。盡管三省各自出臺的條例中均明確了編寫規(guī)劃的任務,但規(guī)劃的具體類型、數(shù)量及編制部門等均不相同。當前,《“十四五”赤水河流域(云南段)保護治理和高質量發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》),即云南省赤水河流域發(fā)展規(guī)劃已于2022年發(fā)布實施?！顿F州省赤水河流域保護綜合規(guī)劃(征求意見稿)》在2023年1月已進入意見征求階段。而四川未在省級層面出臺赤水河流域保護相關規(guī)劃,瀘州市雖然在全國地級市中率先編制完成《長江沱江沿岸生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展規(guī)劃》《關于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展建設長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展先行區(qū)的意見》《瀘州市重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》,但規(guī)劃內(nèi)容與貴州出臺的征求意見稿也有較大區(qū)別。三省規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性,這對于赤水河流域保護的整體性而言是不可利的。

此外,赤水河流域社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護不協(xié)調。經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的問題是流域各縣市必須考慮的問題。面對流域保護和經(jīng)濟發(fā)展兩個目標,流域大多數(shù)縣級政府在前些年往往將經(jīng)濟發(fā)展擺在優(yōu)先地位,導致前期因發(fā)展經(jīng)濟而忽視了赤水河生態(tài)屏障建設。[1]當前,盡管中央及地方皆要求大力進行赤水河生態(tài)屏障建設,但四川赤水河流域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構不合理、支柱產(chǎn)業(yè)單薄、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大、新興產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模等問題突出。加之瀘州境內(nèi)的合江、敘永、古藺三縣之前長期都是國家級貧困縣,人均GDP遠低于全國平均水平,民眾發(fā)展經(jīng)濟的愿望十分迫切?？傊?流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護不協(xié)調,急需在經(jīng)濟發(fā)展與赤水河流域生態(tài)屏障建設之間尋找一個合適的平衡點。

3.2 礦山開采遺留問題及石漠化問題嚴重,執(zhí)法工作難度大

“十三五”以來,四川省上下都集中力量推動赤水河生態(tài)環(huán)境保護,但是目前赤水河瀘州段仍然面臨大量的突出的環(huán)境問題。2021年5月,四川省生態(tài)環(huán)境廳對赤水河流域古藺、敘永、合江三縣開展集中專項排查,共排查381個點位,其中255個點位存在環(huán)境問題,表現(xiàn)尤為突出的就是礦山開發(fā)遺留問題。礦山開采粗放,保護修復進度緩慢,開采中的礦山均未落實修復要求,斷崖式開采現(xiàn)象較普遍,關閉的場礦大部分未開展修復治理,與復墾要求差距較大。2012年,瀘州市工礦廢棄地總面積1 450.25公頃,2016年增長為2 369公頃,集中分布于古藺和敘永地區(qū)。截至2023年5月,瀘州市累計完成工礦廢棄地項目22個,面積1 213.33公頃,尚有1 155.67公頃廢棄地未復墾。石漠化之害主要表現(xiàn)為植被破壞嚴重、水資源短缺加劇、水土流失嚴重等。[2]瀘州市是四川典型的巖溶地區(qū)。據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,瀘州市石漠化面積達1 538平方千米,占全市幅員面積的12.56%,高于全省1.6%和全國1.3%的平均水平;敘永縣、古藺縣地處四川盆地南緣向云貴高原的過渡地帶,局部地區(qū)石漠化嚴重,石漠化面積分別居全省第二、第三位。2011年,敘永縣、古藺縣納入全國新增巖溶地區(qū)石漠化綜合治理重點縣。通過實施林業(yè)措施、農(nóng)業(yè)措施、水利措施,瀘州市共治理巖溶面積833平方千米,其中石漠化面積467平方千米。盡管如此,赤水河流域附近石漠化面積依然居高不下,尤其是古藺、敘永地區(qū)石漠化問題依然威脅著赤水河流域生態(tài)安全。

執(zhí)法工作方面,因為赤水河流域生態(tài)屏障安全的建設是根據(jù)職能部門和行政區(qū)域進行條塊分割式管轄,流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能主要分散在屬地自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)竹業(yè)等部門,行政區(qū)域則分散在云貴川三省縣區(qū),各職能部門和地方政府受地方權責與利益行政區(qū)域環(huán)境的公共性和區(qū)域生態(tài)鏈的整體性限制,導致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護的整體性被碎片化,行政執(zhí)法中的生態(tài)保護功能受限。同時,因為赤水河流域在瀘州市僅流經(jīng)古藺、敘永、合江三縣,這一河段距離縣城均較遠,不利于及時有效發(fā)現(xiàn)赤水河流域違法行為,且基層人員編制有限,執(zhí)法力量較弱,不利于赤水河流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作及時開展。在此情況下,設法彌合各地方各部門執(zhí)法界限,設置專門的流域管理機構,整合全流域執(zhí)法力量,便成為解決該問題的重要出路。

3.3 生態(tài)環(huán)境補償機制不完善,流域自治功能受限制

生態(tài)補償對維護生態(tài)系統(tǒng)服務功能,促進區(qū)域綠色發(fā)展具有重大意義。[3]其包括兩種方式:一是區(qū)際之間通過建立橫向補償機制而直接進行;二是由中央政府出面通過縱向轉移支付的方式間接實現(xiàn)。[4]赤水河流域生態(tài)補償前期主要以縱向區(qū)際利益補償機制的方式進行,現(xiàn)在已經(jīng)開始探索建立區(qū)際間橫向補償機制。四川、云南、貴州在2018年簽訂了《赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》,明確三省按1∶5∶4的比例每年共同出資2億元設立赤水河流域水環(huán)境橫向補償資金,依據(jù)考核斷面設置、保護治理難度等指標分段設立補償權重?！稙o州市健全生態(tài)保護補償機制實施方案》則將補償資金及治理任務分解落實到赤水河沿線古藺縣、敘永縣、合江縣以實施流域生態(tài)保護。據(jù)統(tǒng)計,瀘州市自2018年至今累計投入生態(tài)環(huán)保類專項資金8 423億元,但其中中央和省級赤水河流域橫向生態(tài)補償獎勵資金僅4.26億元,除按照《赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》補償云南省2 000萬元外,其余資金均用于古藺、敘永、合江三縣赤水河流域污染防治項目建設,資金需求缺口大。《四川赤水河流域保護條例》第六條規(guī)定:“積極引導和鼓勵社會資本參與赤水河流域保護?！钡谄邨l規(guī)定:“探索開展赤水河流域橫向生態(tài)保護補償,建立健全市場化、多元化、可持續(xù)的赤水河流域生態(tài)保護補償制度?！笨此茷樯鷳B(tài)補償機制設置了最優(yōu)路線,但究竟如何引導和鼓勵社會資本參與赤水河流域保護仍是難題。同時,因為目前沒有生態(tài)環(huán)境補償機制專項資金管理辦法,資金的使用和管理沒有統(tǒng)一的標準,實踐中也直接影響了資金修復流域作用的發(fā)揮,影響了流域自治功能的發(fā)揮。

4 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全法治保障完善路徑

4.1 統(tǒng)一赤水河流域相關規(guī)劃編制,構建區(qū)域合作機制及互助機制

4.1.1 統(tǒng)一規(guī)劃編制,增強赤水河流域生態(tài)屏障安全建設的整體性

三省各自出臺的赤水河流域規(guī)劃是明確各自境內(nèi)赤水河流域保護目標、手段等的重要規(guī)范性文件。雖然《四川省赤水河流域保護條例》《云南省赤水河流域保護條例》及《貴州省赤水河流域保護條例》均規(guī)定在制定涉及赤水河流域的地方性法規(guī)、政府規(guī)章時,要加強與鄰省的溝通與協(xié)作,但對于流域相關規(guī)劃的制定,卻并未要求與鄰省相關部門溝通聯(lián)絡。同時,三省在各自條例中要求制定的赤水河流域相關規(guī)劃數(shù)量、內(nèi)容等均有不同。例如,《貴州省赤水河流域保護條例》明確要求省人民政府發(fā)展改革部門制定赤水河流域保護綜合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。同時要求政府其他有關部門編制赤水河流域保護專項規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃,赤水河流域縣級以上政府有關部門制定本行政區(qū)域內(nèi)赤水河流域保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃?！端拇ㄊ〕嗨恿饔虮Ｗo條例》則要求赤水河流域縣級以上地方人民政府組織編制本行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃、水資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。規(guī)劃類型和規(guī)劃編制部門均與貴州有所不同,不利于赤水河流域生態(tài)屏障建設的完整性和系統(tǒng)性。因此,統(tǒng)一三省赤水河流域相關規(guī)劃編制是消除該問題的有效路徑,最好的方式是從國家層面統(tǒng)一編制赤水河流域發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃,用于指導地方經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護等工作。三省可聯(lián)合建議國家層面統(tǒng)一對赤水河流域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護進行規(guī)劃,進一步加大對赤水河流域保護政策、資金、項目的支持力度,各省再根據(jù)國家發(fā)布的規(guī)劃,結合自身實際,進一步制定規(guī)范性文件,細化相關措施。但該方式的實現(xiàn)需要一定時間,作為過渡,目前較為可行的方式是三省借鑒各自保護條例對于編制地方性法規(guī)及政府性規(guī)章的規(guī)定,在編制各自規(guī)劃時積極與鄰省相應部門充分協(xié)商,在發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境等專項規(guī)劃中統(tǒng)一環(huán)境標準和治理目標,合理分擔改善全流域生態(tài)環(huán)境質量的責任,盡量從赤水河流域全域生態(tài)屏障建設的高度合理規(guī)定各自行政區(qū)域內(nèi)赤水河流域相關規(guī)劃任務、目標等,實現(xiàn)全流域生態(tài)屏障建設的無縫銜接和保持目標的一致性。

4.1.2 構建區(qū)域合作及互助機制,平衡赤水河流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護

針對赤水河流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護協(xié)調問題,建議赤水河流域三省間建立區(qū)域合作機制及互助機制。區(qū)域合作機制要求推進流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)有序轉移和優(yōu)化升級,建立合理的產(chǎn)業(yè)分工格局,共同開發(fā)礦產(chǎn)資源、水電資源,條件成熟的可以合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū),構建資源開發(fā)利用的合作共贏機制。[5]區(qū)域互助機制是發(fā)揮社會主義體制優(yōu)勢的一種區(qū)域協(xié)調機制,是區(qū)域之間先富帶后富、最終實現(xiàn)各區(qū)域共同富裕的一種協(xié)調模式。[6]區(qū)域互助機制的形式靈活多樣,包括對口扶貧、對口支援、對口合作等。雖當前我國脫貧攻堅工作已經(jīng)取得了全面勝利,赤水河流經(jīng)的古藺、敘永已經(jīng)摘下了貧困縣的帽子,但對口支援和對口合作仍是可作為促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行方法。對口支援是中央政府主導下建立的發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的一種政策性援助行為,主要包括災難援助、經(jīng)濟援助、醫(yī)療援助、教育援助等,四川省州市可以同云南、貴州相關市縣建立起對口支援制度,提高自身抗風險能力。對口合作也是一種特殊的區(qū)域合作形式,它是基于區(qū)域之間要素稟賦差異而建立的產(chǎn)業(yè)合作模式。因此,要注意通過梳理赤水河流域所在的合江縣、古藺縣、敘永縣在礦產(chǎn)資源、清潔能源等方面的優(yōu)勢,結合云南、貴州的區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、開放優(yōu)勢,可以通過建立飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū),實現(xiàn)赤水河流經(jīng)區(qū)域的互利共贏。

4.2 引入社會力量參與治理,設立專門的流域管理機構

4.2.1 吸引社會力量參與修復治理,解決礦山開發(fā)遺留與石漠化問題

廢棄礦山治理修復與石漠化治理難題,僅靠政府力量難以解決資金不足及長期的防范問題,因此,引入社會力量參與治理是當前可行路徑。廢棄礦山治理修復應實行開發(fā)式治理,引入企業(yè)參與治理;石漠化治理則應借助農(nóng)民力量。當前廢棄礦山治理修復共性的難題在于修復廢棄礦山需要投入大量資金,而開采后的礦山企業(yè)沒有更多的資金來源。為推進赤水河流域廢棄礦山環(huán)境恢復和綜合治理,2016年7月,原國土資源部等五部委聯(lián)合下發(fā)《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》,特別指出要加快歷史遺留問題的解決,鼓勵社會資金參與,按照“誰治理、誰受益”的原則,大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理新模式。對于赤水河流域瀘州段的礦山遺留問題,建議積極采用該方式,具體可通過引進企業(yè)對廢棄礦山進行開發(fā)修復。當然,引進企業(yè)投資修復廢棄礦山,需要政府出臺相應政策予以支持,明確企業(yè)參與廢棄礦山開發(fā)治理后的權益保障,尤其需要明確廢棄礦山開發(fā)后經(jīng)營所得收益分配機制。對此,可出臺政策明確企業(yè)修復廢棄礦山后在該地建設經(jīng)營的項目每年收益與政府的利益分配比例,保障企業(yè)經(jīng)營利益,并給予適當稅收優(yōu)惠。在吸引企業(yè)參與赤水河流域開發(fā)式治理時,需要注意與當?shù)靥赜匈Y源相結合。例如,古藺、敘永是紅軍四渡赤水重要地,分布有許多重要紅色景點,且兩地村落環(huán)境等保存完好,紅色資源豐富,企業(yè)在廢棄礦山開發(fā)式修復工作時可在紅色旅游、休閑觀光方向著力。

對于石漠化問題,各地粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是石漠化“癌癥”的主要病因,建議政府以當?shù)爻闪⒌霓r(nóng)村合作社或農(nóng)村集體公司為紐帶,適當投入資金,鼓勵當?shù)剞r(nóng)戶將其在赤水河流域的土地按照政府建議的方式進行利用。例如,種植根系發(fā)達的竹子等,防止水土流失,配以烏雞飼養(yǎng)出售,可提高農(nóng)戶收入。這樣,一方面能發(fā)揮政府財政引導作用,提高農(nóng)戶參與石漠化治理的積極性,另一方面也能為農(nóng)戶增收,進而防止因農(nóng)戶種植作物單一、耕種方式落后等帶來的石漠化風險。

4.2.2 設立專門的流域管理機構,提升赤水河流域行政執(zhí)法能力

按流域管理與區(qū)域管理相結合的模式進行管理,才能有效地統(tǒng)籌協(xié)調上下游、左右岸、干支流之間的關系,解決單純區(qū)域管理無法處理的矛盾。[7]因此,針對赤水河流域執(zhí)法問題,建議在省級層面設立專門的流域管理機構,統(tǒng)一負責赤水河流域的執(zhí)法工作。該機構由四川、貴州、云南三省共同設立,機構組成人員以赤水河流域行政執(zhí)法人員為主,三省均應安排相應人員到該機構承擔執(zhí)法工作。與赤水河流域執(zhí)法相關的自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)竹業(yè)等部門,均應派駐專門工作人員到該機構負責相關執(zhí)法對接工作,進而解決當前赤水河流域存在的自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)炔块T參與不足的問題,以此消除因職能部門及行政區(qū)域條塊分割式管轄帶來的對流域執(zhí)法整體性的破壞。同時,考慮到赤水河在省內(nèi)流經(jīng)區(qū)域均在偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn),基層執(zhí)法人員也不足,建議增加基層執(zhí)法人員編制數(shù)量,充實基層執(zhí)法人員力量,統(tǒng)一由設立的專門的流域管理機構管理,集中行使流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能。

4.3 采取PPP水基金及信托基金模式,制定專項資金管理辦法

4.3.1 采取PPP水基金及信托基金模式,建立市場化生態(tài)補償機制

赤水河流域生態(tài)屏障的建設與維護是一項耗資巨大的長期工程,縱向的財政支持尚難滿足其資金需求,市場化生態(tài)補償機制是填補其資金缺口的最優(yōu)選擇。建立市場化生態(tài)保護補償機制是健全生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容,基于市場機制,運用市場手段以達到生態(tài)資源優(yōu)化配置和吸引社會資本投入生態(tài)補償?shù)哪康?。[8]結合赤水河流域實際情況,建議通過PPP水基金模式和信托基金模式吸引社會資本,推進市場化生態(tài)補償機制。

在赤水河流域采用PPP水基金模式,建議發(fā)揮財政資金的引導作用,由四川、云南、貴州三省共同探索研究建立PPP水基金,向赤水河流域生態(tài)屏障建設直接受益的水力發(fā)電、酒業(yè)(瀘州老窖、茅臺、郎酒)等實力較強的大型企業(yè)募集資金,吸引社會資本進入,成立基金管理公司負責基金的管理和運作,以市場化方式保障基金的收益。允許一定比例的資金以股權投資的形式投資成長性好、收益高的環(huán)保企業(yè),給予社會資本穩(wěn)定的投資回報,滿足赤水河流域生態(tài)屏障建設持續(xù)的資金需求,也為企業(yè)社會責任的承擔提供重要平臺。

信托基金模式則是赤水河流域農(nóng)戶以財產(chǎn)權出讓的方式將其土地的經(jīng)營權送入基金信托,由基金公司采取保護生態(tài)環(huán)境的土地經(jīng)營方式,按照補償協(xié)議支付給農(nóng)戶固定的土地補償金和一定比例的盈利分紅,剩余資金用于生態(tài)補償項目之中。該模式與PPP水基金模式的區(qū)別在于可采取完全市場化融資模式,基金組建和資金使用靈活,在小流域和小區(qū)域范圍內(nèi)操作上相對容易,與赤水河流域的三省分割的情形相適應。可將瀘州市合江、古藺、敘永三縣赤水河流域的農(nóng)戶土地經(jīng)營權出讓用于基金信托,既可提升農(nóng)民收入,也能用于赤水河生態(tài)補償,一舉兩得。因此,信托基金模式也是目前較好的選擇,可在赤水河流域范圍內(nèi)嘗試實施。

4.3.2 制定專項資金管理辦法,統(tǒng)一專項資金適用及管理標準

由于目前四川省在赤水河流域資金的使用和管理上沒有統(tǒng)一的標準,影響補償資金效用的發(fā)揮,建議由四川省人民政府相關部門制定《赤水河流域生態(tài)保護補償資金管理辦法》,明確赤水河流域生態(tài)保護補償專項資金來源、審批程序、使用方式、監(jiān)督方法等,具體內(nèi)容可由瀘州市人民政府協(xié)同相關部門研究起草。同時,考慮到由于缺乏前期經(jīng)費,許多生態(tài)補償項目都是在生態(tài)保護補償專項資金下達后才開始準備,不能有效發(fā)揮專項資金的生態(tài)效益。建議在《赤水河流域生態(tài)保護補償專項資金管理辦法》中明確縣級人民政府發(fā)展改革行政主管部門可會同經(jīng)濟和信息化、生態(tài)環(huán)境等行政主管部門編制生態(tài)環(huán)保類建設項目庫,確定項目任務;同時要求縣級人民政府設立赤水河流域專項資金用于項目籌備建設前期費用,以更好發(fā)揮生態(tài)保護補償專項資金的作用。