水利工程EPC總承包管理模式淺析

鄭祖杰,楊智,楊懷棟

(1.四川省水利發(fā)展集團(tuán)有限公司,成都,610041;2.四川省引大濟(jì)岷水資源開發(fā)有限公司,成都,610041)

0 引言

EPC項(xiàng)目模式是指由一個(gè)總承包商(或者聯(lián)合體)按照合同約定負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工及試運(yùn)行等全過程,直至工程最后交付業(yè)主使用[1],總承包方對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、資金等全面負(fù)責(zé)。這種管理模式,在建筑、市政工程中應(yīng)用較多,但在水利工程中的應(yīng)用還處于探索階段。近年來,我國重大水利工程建設(shè)進(jìn)入高峰期,國家重大水網(wǎng)建設(shè)也加快構(gòu)建,建設(shè)管理模式也從傳統(tǒng)單一的平行發(fā)包模式向EPC總承包模式等多樣化發(fā)展。四川省內(nèi)水利建設(shè)工程EPC總承包模式也已逐步進(jìn)入正軌,如內(nèi)龍?zhí)了畮旃こ?、亭子口灌區(qū)一期等重大水利工程均采用EPC總承包模式。本文對(duì)比水利工程平行發(fā)包模式,分析EPC總承包管理模式的優(yōu)勢(shì),總結(jié)該模式存在的問題,并思考對(duì)策,為今后水利工程采用EPC總承包模式提供借鑒。

1 水利工程EPC總承包模式的優(yōu)勢(shì)

水利工程項(xiàng)目,涉及水文規(guī)劃、地質(zhì)勘察、水工結(jié)構(gòu)、金屬結(jié)構(gòu)及機(jī)電工程、施工組織、水環(huán)保、概算等多個(gè)專業(yè),專業(yè)面廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高。尤其是省內(nèi)跨市州重大引調(diào)水和灌區(qū)工程,基本均為線路工程,工程線路長、工作面多,施工工期長、投資大,項(xiàng)目質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、投資和合同風(fēng)險(xiǎn)較大。

傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式,需項(xiàng)目法人牽頭組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、檢測(cè)等參建單位開展建設(shè)工作,各參建單位的訴求都需要通過項(xiàng)目法人這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)串聯(lián),各方溝通協(xié)調(diào)容易脫節(jié),設(shè)計(jì)和施工融合度較差,管理主體及管理環(huán)節(jié)多,管理效率較低。EPC模式相對(duì)于水利工程傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式存在以下明顯的優(yōu)勢(shì)。

1.1 簡(jiǎn)化項(xiàng)目法人的管理工作環(huán)節(jié)和工作內(nèi)容

在傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式下,項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)的牽頭單位,是管理的核心。需深度介入工程管理各個(gè)環(huán)節(jié),需投入工程涉及的各種專業(yè)的管理人員,對(duì)管理人員的技術(shù)業(yè)務(wù)能力要求高,管理需要的人、財(cái)、物投入量大[2]。而采用EPC總承包模式,項(xiàng)目法人將設(shè)計(jì)、采購、施工等具體工作交由EPC總承包方,其只對(duì)項(xiàng)目原則性、目標(biāo)性、整體性、功能性和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)度按照EPC合同對(duì)總承包方進(jìn)行監(jiān)管,以保證項(xiàng)目在交付時(shí),能夠滿足規(guī)程規(guī)范要求、滿足功能和耐久性使用等要求。總承包方對(duì)內(nèi)實(shí)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、采購全面管理,對(duì)外協(xié)調(diào)監(jiān)理、檢測(cè)、項(xiàng)目法人等單位,相當(dāng)于幫項(xiàng)目法人分?jǐn)偭斯芾淼木唧w工作,大大簡(jiǎn)化了項(xiàng)目法人的管理環(huán)節(jié)和管理工作。

1.2 降低項(xiàng)目法人管理風(fēng)險(xiǎn)

EPC總承包模式下,工程各個(gè)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)和建設(shè)都由總承包企業(yè)來負(fù)責(zé),工程的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)則由總承包企業(yè)全面承擔(dān),這樣業(yè)主所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大降低[3]。具體表現(xiàn)在:

一是EPC工程總承包一般采用總價(jià)承包制,不同于平行發(fā)包模式的工程量清單結(jié)算制,因此總承包方承擔(dān)了項(xiàng)目的大部分投資風(fēng)險(xiǎn)。

二是簡(jiǎn)化了EPC的合同方,項(xiàng)目法人單位無須單獨(dú)與設(shè)計(jì)、施工、采購方簽訂合同,而是打捆合同一并承包給總包方,減小管理對(duì)象環(huán)節(jié)和合同管理風(fēng)險(xiǎn)。

三是總承包方承擔(dān)了大部分合同風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、投資超概風(fēng)險(xiǎn)、工期超期風(fēng)險(xiǎn)等,大大降低了項(xiàng)目法人單位的管理風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 有利于投資控制

一是EPC合同多采用總價(jià)承包制的計(jì)價(jià)模式,對(duì)于固定價(jià)部分,一般不會(huì)因?yàn)樵O(shè)計(jì)變更或工程量增減進(jìn)行調(diào)整,因此有利于控制工程整體造價(jià)[4]。

二是傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下,因前期勘測(cè)設(shè)計(jì)成果設(shè)計(jì)深度不足或者設(shè)計(jì)成果“錯(cuò)、漏、碰、缺”等,往往造成設(shè)計(jì)變更,新增工作量和新增投資,容易造成投資超概。采用EPC總承包模式后,設(shè)計(jì)與施工可深度融合,可以在設(shè)計(jì)的過程中不斷地優(yōu)化和完善整體設(shè)計(jì),盡量避免設(shè)計(jì)變更新增工作量和投資,同時(shí)也可以采取限額設(shè)計(jì)等方式有效地控制工程項(xiàng)目的成本,防止超概。

1.4 有利于工期控制

一是EPC合同一般要求工期目標(biāo)總控,總承包方為了降低施工成本,必然會(huì)優(yōu)化工期,能夠最大程度地發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性和施工積極性,提高施工效率。

二是設(shè)計(jì)和施工高度融合后,設(shè)計(jì)可以把握工程的關(guān)鍵線路,提出關(guān)鍵工作的進(jìn)度要求,并根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)施工進(jìn)度調(diào)整施工供圖進(jìn)度,提高出圖效率。施工中遇到的困難和關(guān)鍵點(diǎn),設(shè)計(jì)及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)解決,有效地縮短施工過程中突發(fā)問題的處理時(shí)間,從而節(jié)省工期。

三是提前開展施工準(zhǔn)備和采購工作,總承包可提前在設(shè)計(jì)過程中進(jìn)行各環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌,比如提前準(zhǔn)備采購、提前開展施工準(zhǔn)備工作等,從而降低工程項(xiàng)目的總體成本。

1.5 項(xiàng)目法人與總承包方權(quán)責(zé)更為明晰

傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式,合同關(guān)系較為煩瑣和復(fù)雜、質(zhì)量責(zé)任不明確、無法保證工程工期、責(zé)任主體不明確、各承包商之間缺乏有效溝通和交流進(jìn)而導(dǎo)致工作缺乏銜接性等常見且無法避免的問題[5]。項(xiàng)目出現(xiàn)問題后,設(shè)計(jì)單位和施工單位容易互相推卸責(zé)任,難以劃清主體責(zé)任。在EPC總承包模式下,項(xiàng)目法人只需要公開招標(biāo)一次,并只與EPC總承包方簽訂合同,責(zé)任主體明確,總承包方作為項(xiàng)目的第一責(zé)任人,合同約束力強(qiáng),責(zé)任難以回避。即使由總承包方依據(jù)合同約定情況或自身情況,確定將其中一部分委托給有資質(zhì)的單位進(jìn)行分包,也僅僅是總承包商和分包方產(chǎn)生合同關(guān)系,項(xiàng)目法人單位只需要檢查總承包方分包合同的合法合規(guī)性,而無須對(duì)分包方進(jìn)行具體管理。發(fā)生質(zhì)量安全問題或事故時(shí),總承包方對(duì)分包范圍的項(xiàng)目依然負(fù)主要責(zé)任,而分包方需要承擔(dān)連帶責(zé)任。

2 水利工程EPC總承包模式的問題及對(duì)策

以省內(nèi)某水庫及灌區(qū)工程為例,提出EPC總承包模式發(fā)現(xiàn)的問題及對(duì)策。

2.1 鼓勵(lì)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后實(shí)行工程總承包模式

省內(nèi)實(shí)行工程總承包的水利工程,一般從項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告批準(zhǔn)后開展總承包招標(biāo)工作,此時(shí)工程技術(shù)方案基本確定,實(shí)施中設(shè)計(jì)與施工開始融合。但可能存在以下問題:一是初步設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)成果沒有充分考慮施工的需要,設(shè)計(jì)深度不足,從而引起建設(shè)實(shí)施階段較多的設(shè)計(jì)變更,增加項(xiàng)目法人單位的管理工作量和審批責(zé)任,采用總承包模式提前介入項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)可以在前期中規(guī)避此問題。二是因初步設(shè)計(jì)批復(fù)后開展EPC招投標(biāo)工作,可能導(dǎo)致初步設(shè)計(jì)單位和建設(shè)實(shí)施階段的設(shè)計(jì)單位非同一家單位,設(shè)計(jì)單位不具有連續(xù)性,建設(shè)階段的設(shè)計(jì)單位未充分收集、了解和消化掌握初步設(shè)計(jì)相關(guān)資料、設(shè)計(jì)理念和設(shè)計(jì)成果,造成施工圖階段設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量較差,前一階段遺留的設(shè)計(jì)問題或者前期的設(shè)計(jì)錯(cuò)誤難以在施工階段予以避免,投資控制風(fēng)險(xiǎn)增加。三是設(shè)計(jì)單位不具有連續(xù)性,如出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更,需要原初步設(shè)計(jì)單位批準(zhǔn)同意方可實(shí)施的情況,造成工程建設(shè)管理鏈條冗長,設(shè)計(jì)變更管理效率低下,進(jìn)而影響工程質(zhì)量、投資和進(jìn)度。

建議鼓勵(lì)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后實(shí)行工程總承包模式。根據(jù)四川省水利廳《深化水利工程建設(shè)改革穩(wěn)步推行水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包指導(dǎo)意見(試行)》(川水函〔2020〕1329號(hào))文件規(guī)定:“對(duì)于建設(shè)內(nèi)容單一、技術(shù)方案簡(jiǎn)單、投資規(guī)?？煽氐捻?xiàng)目,也可從項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后開始實(shí)行工程總承包”[6-7]。從可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后開始實(shí)行工程總承包,設(shè)計(jì)和施工提前融合,減少如渣場(chǎng)的調(diào)整、料場(chǎng)的比選、渠道結(jié)構(gòu)型式調(diào)整、施工場(chǎng)地變化等施工原因引起的設(shè)計(jì)變更;同時(shí)初設(shè)階段和實(shí)施階段設(shè)計(jì)單位為同一家,設(shè)計(jì)單位連續(xù),前期設(shè)計(jì)質(zhì)量更高,減少前期設(shè)計(jì)錯(cuò)誤,從而利于投資控制。但此方式可能引起初步設(shè)計(jì)階段過度設(shè)計(jì)的問題,宜引入有實(shí)力有資質(zhì)的第三方咨詢審查單位,嚴(yán)把初步設(shè)計(jì)階段設(shè)計(jì)質(zhì)量關(guān),加強(qiáng)初設(shè)成果的審查。

2.2 嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更和設(shè)計(jì)優(yōu)化管理

EPC總承包模式設(shè)計(jì)施工融合后,更多是設(shè)計(jì)滿足施工需要,施工費(fèi)用控制是總承包方成本控制的關(guān)鍵,思考的是如何有利于施工和節(jié)約成本,不免產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)優(yōu)化。這樣盡管大大規(guī)避了過度設(shè)計(jì)浪費(fèi)投資的問題,但同時(shí)帶來了兩個(gè)問題:一是過多變更和過度優(yōu)化可能影響工程質(zhì)量,或者降低結(jié)構(gòu)的安全系數(shù),影響工程的耐久性和使用年限;二是設(shè)計(jì)變更與優(yōu)化也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目法人單位更多的管理工作與責(zé)任,是項(xiàng)目法人單位所不愿意看到的,可能不被支持,不利于工作的開展。

建議:一是鼓勵(lì)合理的設(shè)計(jì)變更和設(shè)計(jì)優(yōu)化,以提高工程建設(shè)效率和節(jié)約社會(huì)成本,但鼓勵(lì)不代表弱化或放權(quán),更不能因?yàn)閾屵M(jìn)度而簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)文件審查程序,而更應(yīng)采取措施加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量的管理。二是項(xiàng)目法人單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,技術(shù)力量不足時(shí)建議引入專業(yè)的第三方技術(shù)支撐單位尤其是對(duì)前期初設(shè)成果熟悉和了解的單位,作為施工圖和設(shè)計(jì)變更審查咨詢單位,加強(qiáng)施工圖成果和設(shè)計(jì)變更的第三方審查,對(duì)于不屬于變更但屬于施工圖設(shè)計(jì)優(yōu)化的、仍要進(jìn)行審批,嚴(yán)控設(shè)計(jì)變更,防止不合理的優(yōu)化,保證工程質(zhì)量滿足規(guī)程規(guī)范、功能正常運(yùn)行和工程耐久性要求。

2.3 堅(jiān)持計(jì)量支付量?jī)r(jià)齊備控制

EPC總承包模式為固定總價(jià)方式,支付一般是按工程施工節(jié)點(diǎn)形象進(jìn)行,工程總承包方不關(guān)心工程量的準(zhǔn)確與否、變化大小,往往要求簡(jiǎn)化程序,不愿報(bào)送工程量甚至可能工程量造假。但以上結(jié)算支付方式存在明顯的弊端:一是不利于施工過程的投資與費(fèi)用過程控制,僅根據(jù)工程形象進(jìn)度支付,對(duì)總承包方實(shí)際完成的工作量無法把控;二是如遇到物價(jià)調(diào)整等合同變更因素,會(huì)造成新增支付部分難以實(shí)施;三是如遇工程變更或優(yōu)化后新增或節(jié)省投資,該部分投資分?jǐn)偀o法量化;四是目前的管理體制下,項(xiàng)目審計(jì)工作需提供量?jī)r(jià)齊全的結(jié)算清單。

基于以上因素,建議在EPC總承包模式下工程計(jì)量應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行,并做好工程計(jì)量臺(tái)賬。項(xiàng)目法人應(yīng)該要求總承包方每月必須申報(bào)工程量,監(jiān)理單位加強(qiáng)工程量的審核,在月或者季度支付中必須量?jī)r(jià)齊備,采用工程量清單化、形象進(jìn)度加節(jié)點(diǎn)控制的方式進(jìn)行支付雙控。

2.4 合理分?jǐn)傢?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

雖然EPC總承包模式極大地規(guī)避了項(xiàng)目法人的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,但水利建設(shè)項(xiàng)目以政府投資為主,主要目的是盡快發(fā)揮社會(huì)效益,建設(shè)管理中更注重進(jìn)度推進(jìn),根據(jù)合同雙方對(duì)等原則,應(yīng)降低合同雙方風(fēng)險(xiǎn)。建議因項(xiàng)目法人要求改變、惡劣氣候條件、自然災(zāi)害、物價(jià)變化、政策變化、征地移民等風(fēng)險(xiǎn)引起的合同風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目法人承擔(dān);對(duì)于前期設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、勘測(cè)設(shè)計(jì)精度不足、自身項(xiàng)目管理水平不夠、設(shè)計(jì)施工水平不足、設(shè)計(jì)施工組織不善、設(shè)計(jì)或施工根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)和自身需要提出的變化、工期延誤,以及其他自身原因引起的風(fēng)險(xiǎn)建議由總承包單位承擔(dān);對(duì)于地質(zhì)條件變化等不可抗力因素引起的變更,建議在合同文件中明確一個(gè)限額,限額以下部分的風(fēng)險(xiǎn)由總承包單位承擔(dān),超過限額部分由項(xiàng)目法人承擔(dān)。

3 結(jié)語

綜上所述,水利工程實(shí)行EPC總承包管理模式,具有簡(jiǎn)化項(xiàng)目法人的管理工作環(huán)節(jié)和工作內(nèi)容、降低項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)、有利于投資和工期控制、管理更高效、管理權(quán)責(zé)更清晰等優(yōu)勢(shì),使水利工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、造價(jià)、工期等更可控。對(duì)于該模式實(shí)施中存在的部分問題,本文提出了思考對(duì)策,對(duì)今后水利工程采用EPC總承包模式具有一定的借鑒作用。