行政處罰權(quán)下移的制度完善研究

周忠學(xué)，查 奕（常州大學(xué)，江蘇 常州 213000）

一、行政處罰權(quán)下移的問題探析

現(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）于1996 年頒布實施，該法首次規(guī)定行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體是“違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府”。2021年，在全面推進依法治國的新要求下，該法迎來了第三次修訂，單獨增加第24 條①《行政處罰法》第24 條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布?！薄俺薪有姓幜P權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！?，明確將行政處罰權(quán)有條件賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時對鎮(zhèn)街行使相關(guān)權(quán)力的行為作了法律限制。需要注意的是，立法（修法）有其明確目的導(dǎo)向，“立法者通過制定法律文本，意圖有效地調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機，它既是法律創(chuàng)制也是法律實施的內(nèi)在動因”[1]。因此，為了更好地貫徹執(zhí)行這一立法，建構(gòu)相應(yīng)保障制度，確有必要先厘清促成此次修法的鎮(zhèn)街行政執(zhí)法問題。

（一）鎮(zhèn)街行政執(zhí)法“倒掛”問題概述

據(jù)2022 年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）之規(guī)定①參見《地方組織法》第61 條、第85 條、第86 條之規(guī)定。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市所設(shè)立派出機關(guān)的街道辦事處作為最基層的國家公權(quán)力代表，它們的數(shù)量最多，覆蓋范圍最廣，與人民的關(guān)系最密切②截至2020 年底，我國地級行政區(qū)劃單位333 個，縣級行政區(qū)劃單位2844 個，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位38741 個。參見中華人民共和國民政部網(wǎng)站：2020 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（2022 年9 月14 日），https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。。鎮(zhèn)街一級行政主體作為基層行政工作的具體執(zhí)行者，其依法行政水平和履職能力深刻影響著政府的公信力、國家的法治化以及基層治理水平。然而，在社會管理實踐中，鎮(zhèn)街履行行政執(zhí)法職責時面臨著諸多掣肘，尤以下列幾處較為典型。

1.有責無權(quán)，權(quán)責不一致

基于行政法上“權(quán)責統(tǒng)一”的基本原則，行政主體行使行政權(quán)力應(yīng)當承擔相應(yīng)行政責任。[2]然而行政處罰權(quán)下移前的常態(tài)卻是鎮(zhèn)街擔負著轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展多方面的行政責任且往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的主體，但是鎮(zhèn)街卻近乎無執(zhí)法權(quán)，有關(guān)事務(wù)的執(zhí)法和處罰權(quán)力均歸于上級政府職能部門的派出機構(gòu)，行政責任卻由鎮(zhèn)街承擔，接受績效考核的主體仍然是鎮(zhèn)街，這種有管理職責但無執(zhí)法權(quán)限的體制造成了“看見的管不了，管得了的看不見”問題，導(dǎo)致鎮(zhèn)街陷入“有責無權(quán)，權(quán)責不一致”的治理困境。

2.財政支持有限，保障機制不健全

參照經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)的觀點，政府的核心職能是提供公共物品和服務(wù)。而提供公共物品和服務(wù)質(zhì)量取決于政府的財政能力，鎮(zhèn)街一級行政主體受其轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量、管轄區(qū)域、職能履行優(yōu)先順序等因素所限，或多或少存在財政預(yù)算不能有效保障行政執(zhí)法職能履行的情況。這一現(xiàn)象顯見于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份的鎮(zhèn)街一級的行政執(zhí)法活動。例如，廣西貴港市司法局介紹的該市轄區(qū)內(nèi)市場監(jiān)管所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)后出現(xiàn)了部分亟待解決的問題：執(zhí)法人員數(shù)量與監(jiān)管職能不匹配，時常發(fā)生執(zhí)法人員外出執(zhí)法無留守值班人員，從而被群眾投訴無人在崗辦照的情況。執(zhí)法人員重心與監(jiān)管任務(wù)不匹配，市場監(jiān)管所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）管理后，年輕和專業(yè)的市場監(jiān)管執(zhí)法骨干被抽調(diào)或挪用去完成政府工作，工作重心發(fā)生偏移，重點監(jiān)管任務(wù)無法落實，基層監(jiān)管能力下滑等[3]。

3.執(zhí)法能力欠缺，執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提升

鎮(zhèn)街一級行政主體囿于其有限的行政資源，在執(zhí)法能力和執(zhí)法人員方面凸顯出的問題包括但不限于：執(zhí)法人員專業(yè)與監(jiān)管領(lǐng)域不相適應(yīng)，基層監(jiān)管部門普遍缺乏食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備、標準計量等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和專業(yè)技術(shù)人員；執(zhí)法人員年齡與監(jiān)管手段不相適應(yīng)。執(zhí)法人員尤其是基層監(jiān)管人員，普遍存在著年齡偏大的問題，很難適應(yīng)現(xiàn)行的音像記錄、電腦操作記錄等基本工作需求。

上述問題可總結(jié)為“執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的配置與執(zhí)法實踐需求之間的‘倒掛’”[4]。所謂“倒掛”即是“某些社會現(xiàn)象的實際情況不符合常理，與應(yīng)該的樣子相反”[5]，簡言之，當前鎮(zhèn)街一級的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的配置無法隨著執(zhí)法實踐需求增長同步增強，導(dǎo)致影響基層的行政執(zhí)法活動陷入難處。正是這類“倒掛”問題使得理應(yīng)作為執(zhí)法重心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了執(zhí)法力量的“阿喀琉斯之踵”，最終導(dǎo)致“看得見的管不了，管得了的看不見”的社會治理異化現(xiàn)象。

（二）鎮(zhèn)街行政執(zhí)法“倒掛”問題的理論分析

基層行政執(zhí)法中的“倒掛”問題已然浮于水面，如何解決這一問題便成了學(xué)界和實務(wù)屆的當務(wù)之急。然而解決此類涉及國家政策、法律法規(guī)以及中央和地方之間制度等重要事務(wù)的問題并非一朝一夕，按照唯物辯證法實踐是認識的基礎(chǔ)的基本觀點，基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀實踐是決策者、研究者以及其他相關(guān)主體對于基層行政執(zhí)法“倒掛”問題認識的源泉。而再進一步發(fā)展，正確的認識則會指導(dǎo)、推動實踐，而問題的解決過程最終會展現(xiàn)為實踐與認識互相交織共同作用的進程。簡言之，對于行政執(zhí)法“倒掛”問題正確的認識將會指導(dǎo)相關(guān)主體更有效地解決該問題，因此確有必要對此展開進一步研究。

1.政府權(quán)力配置的經(jīng)濟標準解讀

所謂對基層行政執(zhí)法“倒掛”問題的正確認識，即是需要透過這一問題所展示的表象去分析其產(chǎn)生的原因這一本質(zhì)。又因為行政處罰權(quán)和執(zhí)法力量的配置作為政治、法律制度屬于典型的上層建筑，那么基于馬克思主義唯物史觀的觀點，欲探析其原因理應(yīng)先分析該問題背后的經(jīng)濟基礎(chǔ)，即須先厘清政府權(quán)力配置的經(jīng)濟標準。

學(xué)者們對此標準的研究較多，其中具有代表性的是公共產(chǎn)品分層理論，研究該理論的施蒂格勒、蒂伯特和奧茨等學(xué)者都有相關(guān)著作面世[6]。該理論認為現(xiàn)代國家的政府是公共權(quán)力的擁有者和支配者，它必須有效地發(fā)揮其公共服務(wù)功能，并擔負起為社會提供公共產(chǎn)品的根本責任。公共產(chǎn)品的層次性決定單一制國家的各級政府的職能和分工范圍，而公共產(chǎn)品層次劃分標準包括外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容，由此可“根據(jù)公共服務(wù)的外部性（受益范圍）確定提供公共服務(wù)的轄區(qū)范圍”，“不同級別的政府具有不同的比較優(yōu)勢，適合于處理具有不同信息復(fù)雜程度的事務(wù)和提供不同類型的公共服務(wù)”[7]。公共產(chǎn)品基于其外部性程度可分為全國性公共產(chǎn)品、跨區(qū)域公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品，其中地方政府主要負責提供適用于其所轄范圍的區(qū)域性公共產(chǎn)品，因為根據(jù)奧茨的財政分權(quán)理論，“與中央政府相比，地方政府更接近其公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供則效率會更高”[8]。

2.鎮(zhèn)街一級行使行政處罰權(quán)的理論認識

如前所述，若基于政府權(quán)力配置的經(jīng)濟標準審視分析鎮(zhèn)街一級行政執(zhí)法“倒掛”問題時，須著眼于鎮(zhèn)街一線的具體行政執(zhí)法行為并分析各行為的外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容等因素的實際情況。以鎮(zhèn)街行使的行政處罰權(quán)為例，其外部性小，受益范圍只限于鎮(zhèn)街行政區(qū)劃范圍內(nèi)的限定鎮(zhèn)街治理事務(wù)；其信息復(fù)雜程度極高，我國龐大數(shù)量的鎮(zhèn)街一級行政區(qū)劃單位處于整個公共治理體系的最基層，直接與千萬群眾打交道，要處理源自多方面的信息和各種復(fù)雜的治理問題；能實現(xiàn)激勵相容，由鎮(zhèn)街在其轄區(qū)內(nèi)行使限定的行政處罰權(quán)不擾亂整體法治秩序，不損害整體利益。因此，由貼近一線執(zhí)法場景的鎮(zhèn)街一級行政主體來行使轄區(qū)內(nèi)限定的行政處罰權(quán)更為妥帖，有益于行政效率的提升，符合事權(quán)配置經(jīng)濟標準下公共產(chǎn)品分層和財政分權(quán)理論。

二、行政處罰權(quán)下移的政策指引與實踐

（一）行政處罰權(quán)下移制度的相關(guān)政策分析

1.相關(guān)政策概述

（1）從執(zhí)法權(quán)限角度看，中央政策對于鎮(zhèn)街行政執(zhí)法“倒掛”問題的考量始于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）（以下簡稱《全面深化改革決定》）。該決定明確指出了中央對于基層事務(wù)采取經(jīng)濟性和效率原則的處理原則，并提出應(yīng)當向基層下放管理權(quán)限①《全面深化改革決定》“深化財稅體制改革”一章中指出“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”以及“加快轉(zhuǎn)變政府職能”一章明確提出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。。之后通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014 年10月23 日）（以下簡稱《全面依法治國決定》）開始提出應(yīng)當完善基層法治機構(gòu)以及執(zhí)法隊伍建設(shè)等要求②《全面依法治國決定》在“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”一節(jié)要求“加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件”。。而《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（2015 年12月24 日）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的相關(guān)內(nèi)容明確指明了屬地管理、權(quán)責一致的職責分配原則，這一原則也引領(lǐng)了后續(xù)的政策與規(guī)范。同時執(zhí)法權(quán)配置的“重心”不限定于市縣兩級政府及其主管部門間，還包括街道辦事處③《指導(dǎo)意見》要求:“按照屬地管理、權(quán)責一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責分工?！薄皡^(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，推動執(zhí)法事項屬地化管理”以及“市轄區(qū)不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，開展綜合執(zhí)法工作。”。2019 年1月31 日由中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）則是對基層行政執(zhí)法權(quán)限改革政策方向作出的重大調(diào)整，主要包括明確執(zhí)法權(quán)限和力量承受主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以及強調(diào)下移的權(quán)限只限于行政處罰權(quán)，其他權(quán)限暫未涉及①《實施意見》指出:“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。”。

（2）涉及基層財政的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49 號）（下稱《改革意見》）文件總結(jié)了地方性事權(quán)具有受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本特征②《改革意見》要求：“將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本?！薄凹畹胤秸鲃幼鳛椤Ｍㄟ^有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障”以及“保障地方履行財政事權(quán)。加強地方政府公共服務(wù)、社會管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)，要逐步將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)。”，以及中央全面深化改革委員會于2022 年4 月19 日審議通過的《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》強調(diào)“應(yīng)清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責任”，從財政事權(quán)角度肯定了鎮(zhèn)街一級配置相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)的改革方向。

（3）從國家整體政策籌劃上看，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《建設(shè)意見》）（2021年4 月28 日）不僅提出依法賦予鎮(zhèn)街行政執(zhí)法權(quán)和將鎮(zhèn)街能夠承接的服務(wù)事項依法下放等具體措施要求，更點明了基層行政執(zhí)法體制改革的真正意義——實現(xiàn)基層治理體系和基層治理能力的現(xiàn)代化，又因為“基層治理是國家治理的基石”，最終將會促成國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化③《建設(shè)意見》中“加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)”一節(jié)要求“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)行能力。根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。”還要求“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為民服務(wù)能力。市、縣級政府要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)與安全等事項，將直接面向群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能夠承接的服務(wù)事項依法下放?！?。

2.相關(guān)政策指引的改革方向

為了有效解決前述基層行政執(zhí)法出現(xiàn)的“倒掛”問題，可以將中央的政策趨向總結(jié)為：為實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標，以依法行政（權(quán)責一致）、行政的經(jīng)濟性和高效便民為原則，遵循事權(quán)配置經(jīng)濟標準下的公共產(chǎn)品分層和財政分權(quán)理論，將原本不屬于基層行使但符合基層事權(quán)受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本特征的權(quán)限依法交給基層行使，同時輔以人財物的對稱支持。而行政處罰權(quán)作為基層行政執(zhí)法權(quán)限的重要組成部分，政策層面已對基層行政處罰權(quán)的改革指明方向，即推動行政處罰權(quán)由縣級向鎮(zhèn)街下移，并輔以相關(guān)方面的配套改革，由此實現(xiàn)有效治理基層的政策目標。

（二）“政策試驗”實踐評介

實踐，又稱“社會實踐”，是指“人類有目的地改造世界的感性物質(zhì)活動”[9]。行政處罰權(quán)下移制度的實踐探索貫穿于相關(guān)政策論證工作的始終。按照唯物辯證法的基本觀點：實踐是認識的基礎(chǔ)，更是正確認識的來源，而正確的認識則會指導(dǎo)實踐、促進實踐。中國共產(chǎn)黨在長期的革命與建設(shè)實踐中逐漸積累經(jīng)驗總結(jié)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造了“政策試驗”這一極其關(guān)鍵的政策工具，具體展現(xiàn)為“凡屬影響持久、深入、廣泛的大型公共決策，在可能的情況下，要選擇若干局部范圍先試先行，然后在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再形成整體性政策或者再全面鋪開實施政策這樣一套做法。”[10]

1.“政策試驗”總體情況概述

如前所述，《全面深化改革決定》拉開了面向基層行政執(zhí)法權(quán)限尤其是行政處罰權(quán)配置的改革序幕。各地由此展開了積極探索，期間涌現(xiàn)了不少具有代表性的“試點”，但是大部分下放“試點”方案都沒有突破法律對于行政處罰權(quán)行使主體的限制，而選擇從其他角度發(fā)力推進改革。直至2018 年2 月28 日，中辦國辦聯(lián)合發(fā)布《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《機構(gòu)改革決定》），明確將向基層下放事權(quán)納入改革內(nèi)容④《機構(gòu)改革決定》“合理設(shè)置地方機構(gòu)”一節(jié)要求“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)。增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放地方。除其中有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量名稱等”。。隨后全國人大常委會在2018 年4 月27 日通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》（以下簡稱《調(diào)整決定》），針對機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題，提出在有關(guān)法律尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定①《調(diào)整決定》第1 條規(guī)定：“現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機關(guān)職責和工作，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責的行政機關(guān)承擔的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責的行政機關(guān)承擔；相關(guān)職責尚未調(diào)整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關(guān)繼續(xù)承擔。地方各級行政機關(guān)承擔法律規(guī)定的職責和工作需要進行調(diào)整的，按照上述原則執(zhí)行?！?，該決定賦予了各省有關(guān)基層事權(quán)配置改革的合法性，有效防止“改革于法無據(jù)”甚至“與法相悖”情形的出現(xiàn)。各地“試點”中較為典型的方案包括但不限于“北京方案”②北京市平谷區(qū)于2017 年1 月以金海湖鎮(zhèn)為“試點”，探索了將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即發(fā)出召集信號，各有關(guān)部門必須在半個小時之內(nèi)趕到現(xiàn)場，不報到的話，就問責，對執(zhí)法成效進行按次考核。這一做法有效根治了盜挖盜采的違法行為，也被平谷區(qū)用于解決違章違建、生態(tài)破壞等重點難點工作，同樣取得了良好的治理成效。2018 年，北京市在借鑒“平谷模式”及所轄其他各區(qū)豐富經(jīng)驗后，將“平谷模式”歸納總結(jié)為“街道吹哨、部門報到”，將其評定為“1 號改革課題”在全市范圍推廣。參見蘆曉春、鄧保群:《打通基層治理“最后一公里”北京市實施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革紀實》，載于《農(nóng)民日報》2018 年12 月10 日，第1 版?！皸挤桨浮雹?016 年4 月，南京市棲霞區(qū)正式推行以相對分離的方式明確劃分對行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)為核心內(nèi)容的改革方案。主要包括：一、將與人民生產(chǎn)生活緊密相聯(lián)、執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適當?shù)男姓z查權(quán)交由街道相對集中行使。二、組建街道綜合行政檢查執(zhí)法大隊，人員包括區(qū)一級城管、市監(jiān)、交通基層執(zhí)法力量和街道相關(guān)部門人員。由街道統(tǒng)一管理、考核和保障執(zhí)法大隊工作，同時區(qū)相關(guān)部門負責對執(zhí)法大隊進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三、明確劃分區(qū)域和街道的執(zhí)法權(quán)限，建設(shè)陽光執(zhí)法信息平臺。街道主要負責行政檢查，而可能需要進行行政處罰或采取行政強制措施的違法行為都要由大隊上傳到區(qū)政務(wù)中心執(zhí)法平臺，平臺再根據(jù)各部門職能移交處理。四、加強監(jiān)督考核工作，建立較為嚴謹、公正的考評體系以解決執(zhí)法涉及多方、易推卸責任的問題。同時，各區(qū)級行政執(zhí)法部門對街道進行雙隨機抽樣方式監(jiān)督執(zhí)法。參見南京市棲霞區(qū)編辦，棲霞區(qū)堯化街道辦事處：《“兩權(quán)”分離破解執(zhí)法難題——全面推行街道綜合執(zhí)法體制改革》，載于《中國市場監(jiān)管研究》2016 年第7 期，第37 頁。以及“桐廬方案”④2019 年11 月，經(jīng)浙江省政府批準，桐廬縣分水鎮(zhèn)集中行使來自多個縣級部門多領(lǐng)域共計416 項行政處罰事項，試點內(nèi)容體現(xiàn)了“放得下，接得住，管得好”的改革思路。“放得下”包括：一是按照“基層有需要、能承接、常使用”等原則向基層賦權(quán)梳理，形成擬下放職權(quán)清單。二是按縣級層面調(diào)劑、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合、輔助人員配合以及網(wǎng)格力量參與的模式統(tǒng)籌調(diào)配使用執(zhí)法人員。三是堅持70%的工作抓管理，20%調(diào)矛盾，10%靠查處的執(zhí)法理念。四是規(guī)范化執(zhí)法文書，標準化辦案專區(qū)，全面落實完善重大執(zhí)法決定法制審核、專家評議論證、集體會審以及在技術(shù)層面推進行政執(zhí)法全過程記錄等制度?！敖拥米　奔唇∪卜荔w系，落實聯(lián)合防控“一次檢查”；嚴格辦案質(zhì)量，加快推動智慧執(zhí)法；完善協(xié)作聯(lián)動，形成縣鄉(xiāng)執(zhí)法合力；加強崗位練兵，提升執(zhí)法人員能力水平。而“管得好”則包含建立鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍考評制度，將案件辦理質(zhì)量、執(zhí)法規(guī)范化等指標與年終考評相結(jié)合；對執(zhí)法輔助人員實行單列考評和監(jiān)督，執(zhí)法人員對其進行日常考評?？h級層面通過案件評查、專項檢查等方式實施執(zhí)法監(jiān)督。加強重大執(zhí)法決定備案審查。參見鐘瑞友，沈宋杰：《基層“一支隊伍管執(zhí)法”的桐廬實踐與對策思考——以浙江省桐廬縣分水鎮(zhèn)為調(diào)研樣本》，載于《中國司法》2020 年第10 期，第47-49 頁。等。

2.“政策試驗”具體方案評析

（1）部分方案出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法程序沖突的問題

“北京方案”并未突破原《行政處罰法》所確立的行政處罰權(quán)行使主體的法律限制，改革措施的關(guān)鍵在于賦予鎮(zhèn)街一級行政主體行政執(zhí)法過程中的主導(dǎo)權(quán)，即對被召集而來的非隸屬于鎮(zhèn)街的執(zhí)法隊伍進行指揮、評價、考核的權(quán)利。“棲霞方案”也恪守了權(quán)限原則，基于現(xiàn)有資源從形式上進行重新組合與配置，著力實現(xiàn)行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)相對分離。上述兩方案在實質(zhì)上都是一種以執(zhí)法平臺面相呈現(xiàn)的關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)力怎樣行使的程序性運行機制[11]。因此，實踐中仍會產(chǎn)生權(quán)限與程序產(chǎn)生沖突的情況，例如，“北京方案”中擁有指揮權(quán)的鎮(zhèn)街對于執(zhí)法人員作出行政處罰等行政行為起到重要影響，卻不是行政行為作出人不承擔相應(yīng)責任，顯然與權(quán)責一致原則相悖。而“棲霞方案”雙權(quán)分離的執(zhí)法方式也是不妥的，因為“實踐中行政檢查時常與行政處罰等行政行為相銜接，且行政檢查結(jié)論成為行政機關(guān)實施行政處罰的前提，往往會作為其實施后續(xù)行政處罰的證據(jù)之一”[12]。檢查權(quán)與處罰權(quán)分離的做法會打斷完整行政處罰行為的連續(xù)性，不利于及時取證、固定證據(jù)，也可能會導(dǎo)致本應(yīng)受處罰的輕微違法行為“以管代罰”未能移交，恣意處置，執(zhí)法不力。

（2）部分突破執(zhí)法權(quán)限的方案存在實施不利問題

以“桐廬方案”為例，首先，該方案試點行為雖有全國人大相關(guān)授權(quán)文件作為依據(jù)，但從現(xiàn)行法律規(guī)范的角度上看，相關(guān)鎮(zhèn)街仍屬于不適格的執(zhí)法主體，存在“事實在管，但名不正言不順”的現(xiàn)象。其次，囿于條塊分割的執(zhí)法體制和嚴格的基層編制數(shù)額限制，可下沉的執(zhí)法編制數(shù)量和執(zhí)法人員力量不足。最后，執(zhí)法人員下沉后工作的積極性有待進一步提高，蓋因縣級部門人員編制下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后身份轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級內(nèi)設(shè)單位，僅可配股級干部，在職務(wù)晉升上不利于激勵干部積極性，影響執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性[13]。

綜上，“政策試驗”沿著相關(guān)政策指明的改革方向，在行政執(zhí)法（行政處罰）權(quán)限、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法活動的監(jiān)督以及人財物執(zhí)法資源的整合與配套等方面展開了較為充分的探索，切實積累了一批具有可操作性、適合推廣的經(jīng)驗成果。但是也反映出修訂前的《行政處罰法》對于行政處罰法定權(quán)限的嚴格限制從而使得處罰權(quán)限難以突破或者突破后的職權(quán)行使沒有確定的法律依據(jù)的情況，同時也在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)了其他相關(guān)制度未能妥善安排導(dǎo)致實施不利的情況。由此說明政策層面的引導(dǎo)以及“政策試驗”的探索已接近完成，下一步的改革將重點關(guān)涉法定權(quán)限、制度修改以及保障制度實施等方面，而能實現(xiàn)這些目標的改革路徑呼之欲出——立法（修法）以及能夠保障執(zhí)法的相關(guān)制度的建構(gòu)。

三、行政處罰權(quán)下移的法制建設(shè)與實踐

（一）行政處罰權(quán)下移制度的法制建設(shè)概況

依據(jù)政黨依法執(zhí)政的基本理論，法律制定來源于立法對執(zhí)政黨政策的轉(zhuǎn)化[14]。同時，根據(jù)立法機關(guān)的立法標準，一項立法規(guī)劃只有在條件比較成熟才適合通過相應(yīng)制定或修訂程序成為法律[15]。因此，可以認為針對基層行政執(zhí)法出現(xiàn)的“倒掛”問題已通過制定或修訂程序的法律是體現(xiàn)中央政策趨向且條件成熟的規(guī)制進路，目前符合這一標準的法律僅為2021 年修訂通過的《行政處罰法》。

首先，此次修法明確規(guī)定了行政處罰行為的定義，可以看出行政處罰是典型的行政執(zhí)法行為。其次，從管轄的規(guī)定可以看出行政處罰以屬地管轄為原則。最后，從權(quán)力行使角度上看，一是權(quán)力行使主體方面，原則上為縣級以上人民政府，基層受權(quán)行使屬于例外規(guī)定；二是權(quán)力行使的內(nèi)容方面，基層所行使的權(quán)力應(yīng)為基層“迫切需要的縣級人民政府部門”所享有的權(quán)力，既要求“迫切需要性”也僅限于縣級向鎮(zhèn)街一級下放，不得越級下放，其在基層行政執(zhí)法現(xiàn)場面相為典型的地方性區(qū)域性事權(quán)；三是權(quán)力行使形式方面，由省級授權(quán)基層行使。一系列修改共同推動了行政處罰權(quán)有條件下移的法律制度的建立，這一制度不僅體現(xiàn)了事權(quán)配置經(jīng)濟標準下的公共產(chǎn)品分層和財政分權(quán)理論，還彰顯了行政法視野下的依法行政（權(quán)責一致）、高效便民原則，這一推動行政處罰權(quán)下移制度法制建設(shè)的有力措施不僅有利于踐行相關(guān)政策，更是如前所述下一步改革重點任務(wù)的實際承載方式，其重要性不言而喻。

綜上，行政處罰權(quán)下移在性質(zhì)上是將原本屬于縣級行使但符合鎮(zhèn)街一級事權(quán)基本特征的行政處罰權(quán)限由省級依法交給鎮(zhèn)街一級行使，簡言之，這是“一種事權(quán)的縱向再配置”[16]。

（二）“執(zhí)行法律”實踐評介

1.“執(zhí)行法律”實踐總體情況概述

此次修法意味著“政策試驗”所承載的任務(wù)趨于完成，且行政處罰權(quán)下移的法制建設(shè)在條件上是成熟可行，更是黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果在法律中得以落實的體現(xiàn)[17]。然而明朝變法名臣張居正早在其《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》一文中強調(diào)了“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，由此，法制建設(shè)的關(guān)鍵步驟呼之欲出——保障執(zhí)法以及推動相關(guān)制度的建構(gòu)，即立法后各有權(quán)主體須針對法律規(guī)定展開以執(zhí)行法律為目的的實踐。此類實踐可認定為“執(zhí)行法律”之實踐，其中“福建方案”①福建省政府于2022 年1 月5 日下發(fā)了《關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處部分行政處罰權(quán)的決定》的閩政文〔2022〕3 號文件，明確其制定依據(jù)為《中華人民共和國行政處罰法》（2021）第24 條。以省人民政府頒布規(guī)范性文件形式將部分縣級人民政府有關(guān)部門行使的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實行綜合行政執(zhí)法。就賦權(quán)的原則、范圍、程序以及執(zhí)法評估等事項作出具體要求，同時在執(zhí)行層面細化了重點任務(wù)，劃分了各級任務(wù)責任主體。參見福建省人民政府網(wǎng)：福建省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處部分行政處罰權(quán)的決定（2022 年1 月5 日）http://www.fujian.gov.cn/jdhy/zcjd/202201/t20220117_5819712.htm。與“河北方案”②2021 年3 月31 日河北省人大常委會通過《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》，以地方性法規(guī)形式對涉及行政處罰權(quán)下移制度的執(zhí)法的機構(gòu)、范圍、規(guī)范、機制、監(jiān)督和法律責任等方面內(nèi)容予以規(guī)范。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政執(zhí)法人員作出履職要求，明確執(zhí)法方式、執(zhí)法理念，規(guī)定行政執(zhí)法中尊重當事人的基本權(quán)利和合法權(quán)益，堅持以事實為依據(jù)，嚴格遵守法定程序，嚴禁暴力執(zhí)法、徇私枉法。明確各級人民政府和有關(guān)部門加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政執(zhí)法人員的崗位培訓(xùn)，推行說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強制性手段，引導(dǎo)當事人自覺守法。參見河北省委編辦：《河北出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例推動實現(xiàn)改革實踐與立法保障相統(tǒng)一》，載于《中國機構(gòu)改革與管理》2021 年第9 期，第44-45 頁。更具代表性。

2.“執(zhí)行法律”實踐具體方案評析

需要先釋明的是，福建與河北兩省采取的不同的賦權(quán)路徑源于《行政處罰法》第24 條對于賦權(quán)主體只規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市”，并沒有明確是省級人民政府還是省級人大及其常委會。事實上，法條如此安排體現(xiàn)了中央對于地方性事權(quán)的尊重，因為基層行政處罰權(quán)具有受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的地方性事權(quán)的基本特征，而具體的賦權(quán)方式是行政處罰權(quán)下移的發(fā)端，具有重要影響，因此法律不做強制性要求是妥當?shù)?。回歸兩方案的具體措施，可以明顯看出賦權(quán)方式不同所帶來的制度特征。福建的規(guī)范性文件方案由于制定程序相較于地方性法規(guī)的立法程序效率更高，兼具執(zhí)法和試驗雙重功能，且修改更為方便，因此更有利于在行政執(zhí)法權(quán)下放過程中邊試邊改，這一點從福建方案中的重點任務(wù)內(nèi)容關(guān)鍵在于確認責任主體明確分工，文件給出任務(wù)原則性要求，同時督促責任主體探索可操作性的措施，從而逐步完善權(quán)力下移制度。因此，可以認為福建的方案更側(cè)重于“探索性”。而河北的地方性法規(guī)方案更凸顯其“執(zhí)行性”，主要體現(xiàn)在省級地方性法規(guī)的效力位階高于省級政府規(guī)范性文件，確保了其在一省范圍內(nèi)的執(zhí)行力，體現(xiàn)了河北省對于行政處罰權(quán)下移工作的重視程度，更有利于該項制度在全省推行；其次，法規(guī)對于執(zhí)法活動予以細致規(guī)范，涉及檢查、受立案、審査、決定、聽證等程序和行為，還對回避、信用管理、罰沒財物管理等內(nèi)容作出規(guī)定，有利于從省級統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)范執(zhí)法；最后，公民權(quán)利的保護以及行政主體實施相關(guān)職權(quán)的保障也在法規(guī)中有具體內(nèi)容和明確要求。

（三）行政處罰權(quán)下移制度不同實踐階段的對照分析與初步總結(jié)

當前行政處罰權(quán)下移的實踐隨著《行政處罰法》第24 條的制定由“政策試驗”性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)行法律”性質(zhì)，但是這并不代表行政處罰權(quán)的下移制度建構(gòu)完全由“探索性”任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)行性”任務(wù)。因為從上述實踐內(nèi)容不難看出，無論是“北京方案”的召集制試驗和鎮(zhèn)街考核權(quán)還是“河北方案”提出的完善監(jiān)督的倡導(dǎo)性動議和執(zhí)法過程中細致要求等等，這些制度建構(gòu)方案始終具備“探索性”和“執(zhí)行性”兩種特征。

一方面這是由制度建構(gòu)的程序特征所決定。一項新的制度自形成政策動議、進行試點、形成規(guī)范、推廣執(zhí)行再到反饋修訂的過程是其在程序上自我完善自我實現(xiàn)的生動展現(xiàn)。另一方面這也是由行政處罰權(quán)的下移在內(nèi)容上屬于事權(quán)的縱向再配置的性質(zhì)所決定?；鶎邮聶?quán)具有受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本特征，從而決定了相關(guān)權(quán)力的制度建構(gòu)與行使必須立足于基層實際和充分試點，針對不同鎮(zhèn)街的實際狀況而探索出適合該鎮(zhèn)街的權(quán)力縱向再配置方案，而不是自上而下的閉門決策，這便是探索性的展現(xiàn)；同時又因為實踐中普遍反映的基層人財物等執(zhí)法資源不足的問題，為了保障下放的有效執(zhí)行，各類模式方案都設(shè)計了相應(yīng)的資源對稱支持的措施，由此可見其執(zhí)行性。這也會為后續(xù)行政處罰權(quán)下移制度的完善提供寶貴的經(jīng)驗。

四、行政處罰權(quán)下移的制度完善基本原則

（一）制度完善須遵循依法行政，權(quán)責統(tǒng)一的行政法基本原則

依法行政作為行政法基本原則之一，其重要性不言而喻，行政主體實施行政行為必須以合法為前提，這不僅意味著在行使行政權(quán)力時須遵循法律，還包括合法賦予行政主體權(quán)力、依法接受監(jiān)督以及依法保障行政相對人權(quán)利等方面。簡言之，合法性原則應(yīng)當被貫徹于行政權(quán)力運行的全過程，因此，行政處罰權(quán)下移牽動省、設(shè)區(qū)市、縣以及鄉(xiāng)等多層級行政主體，既關(guān)系權(quán)力行使還涉及上級賦權(quán)與下級承接，更牽涉新制度下對行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督和對行政相對人的救濟，因而必須始終全程堅持依法行政原則。如前文對于行政處罰權(quán)下移性質(zhì)，對于基層行政執(zhí)法“倒掛”問題的認識以及對于實踐中出現(xiàn)現(xiàn)象的分析，權(quán)責不一致問題是顯著存在的，它不僅是執(zhí)法“倒掛”問題的反映，更是后續(xù)制度實踐亟待克服的頑疾。權(quán)責一致狀態(tài)是權(quán)力配置、權(quán)力監(jiān)督等階段應(yīng)當實現(xiàn)的真正目標。

（二）制度完善須遵循有利于事權(quán)合理配置的原則

行政處罰權(quán)下移在性質(zhì)上是一種事權(quán)的縱向再配置，而基層事權(quán)再配置的關(guān)鍵在于將原本不屬于基層行使但符合基層事權(quán)受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本特征的權(quán)限即符合基層事權(quán)配置經(jīng)濟標準的權(quán)限依法交給基層行使。因此，選擇相關(guān)制度模式必須立足于基層，契合鎮(zhèn)街一線執(zhí)法之需求，能夠真正助力基層解決相關(guān)執(zhí)法問題。但是當對事權(quán)配置有關(guān)問題進行探討時，與之相對的財權(quán)同樣不可忽略，“財權(quán)和事權(quán)是‘一體兩面’的關(guān)系，故而財政的規(guī)模制約著事權(quán)的邊界”[18]。因此，將行政處罰權(quán)為代表的事權(quán)下移至鎮(zhèn)街一級行使必須輔以財權(quán)的下移或支持，不可使基層事權(quán)承接能力受制于局促的基層財權(quán)所構(gòu)成的邊界。

（三）制度完善須遵循探索性與執(zhí)行性相統(tǒng)一的原則

行政處罰權(quán)下移作為治愈基層行政執(zhí)法頑疾的重要措施之一，是一項基層治理制度，而我國的制度建構(gòu)一般會經(jīng)歷“政策動議——試點——形成規(guī)范——推廣——反饋修訂”的過程，尤其是形成法律、法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件等規(guī)范后，將會面臨制度執(zhí)行和完善的過程。制度設(shè)計中的執(zhí)行性方案往往通過設(shè)定職權(quán)、賦予執(zhí)法資格以及支持對稱的執(zhí)法資源等措施以確保相關(guān)制度得以有效執(zhí)行，進而彰顯制度的真正價值。而探索性方案則是認識到制度發(fā)展過程的曲折性，實踐中行政執(zhí)法呈現(xiàn)數(shù)量大、種類多等特征，因此要求相關(guān)規(guī)范能夠具有較強的適應(yīng)性，尤其在修改方面應(yīng)當更加方便高效，從而有利于在行政執(zhí)法權(quán)下放過程中邊試邊改，最終有助于規(guī)范在不斷實踐的過程中得以完善。

五、行政處罰權(quán)下移的制度完善具體路徑

（一）賦權(quán)階段

1.應(yīng)確立省級人民政府賦權(quán)主體地位

雖然新修《行政處罰法》未明確行政處罰權(quán)下放的賦權(quán)主體是省級人民政府亦或是省人大及其常委會，但是行政處罰作為具體行政行為，具有極強的行政管理專業(yè)性的特征，尤其是制度執(zhí)行初期，不僅應(yīng)當實現(xiàn)執(zhí)行目的，還擔負著“邊試邊改”的制度探索職責，因此要求賦權(quán)主體更加專業(yè)高效，對于基層政府的職權(quán)認識更加透徹，從而在是否賦權(quán)問題上形成更為準確的判斷，那么身為上級行政機關(guān)的省級政府毫無疑問符合上述要求，理應(yīng)成為行政處罰權(quán)下移的賦權(quán)主體。綜合前述河北、福建以及桐廬等模式、方案的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)各地也有逐步形成以省級政府為賦權(quán)主體的趨勢。

2.應(yīng)采用循序漸進的規(guī)范形式

所謂循序漸進是指以《立法法》對于不同法律規(guī)范形式的相關(guān)規(guī)定①《立法法》第65 條規(guī)定：“應(yīng)當由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律?！钡?3 條規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。”第82 條規(guī)定：“應(yīng)當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！睘閰⒖迹扇∏捌谑〖壵?guī)范性文件、中期地方性法規(guī)、后期法律行政法規(guī)的規(guī)范形式。該變化思路既體現(xiàn)了行政處罰權(quán)下移的相應(yīng)制度規(guī)范的適用范圍由各省上升到國家，也反映了修改變動難度由簡單到困難，以及內(nèi)容由試行到完善的過程，這樣的過程也是由行政處罰權(quán)下移所代表的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的過程，最終上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.加強鎮(zhèn)街承接能力建設(shè)

賦權(quán)范圍實際上受兩方面因素影響，其一是基層事權(quán)的配置合理程度。如前所證，治愈當前基層行政執(zhí)法“倒掛”問題的關(guān)鍵在于將原本不屬于基層行使但符合基層事權(quán)基本特征的事權(quán)依法交由基層行使。因而在此次行政處罰權(quán)下放的進程中應(yīng)當以鎮(zhèn)街行政主體在治理實踐中總結(jié)形成的經(jīng)驗和行政處罰需求為導(dǎo)向，不僅要將“基層管理迫切需要的”行政處罰權(quán)下放，更要全面梳理職權(quán)上應(yīng)當下放的權(quán)限，以期實現(xiàn)縣與鎮(zhèn)街間事權(quán)合理配置的目標。其二是各鎮(zhèn)街的實際承接能力。如果說推動基層事權(quán)實現(xiàn)完全的合理配置是賦權(quán)范圍的一個理想狀態(tài)或應(yīng)然目標的話，那么該范圍的實然結(jié)果將由單個鎮(zhèn)街的實際承接能力所決定，這也是新修《行政處罰法》第24條中要求相關(guān)鎮(zhèn)街“能夠有效承接的”的原因，畢竟實際上“適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說只占到一小部分，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)”[19]。因此決不可在下放權(quán)力方面搞“一刀切”，須充分考慮各鎮(zhèn)街人口數(shù)量、地域范圍、產(chǎn)業(yè)分布等方面的區(qū)別，再從人財物等行政執(zhí)法所需資源的角度綜合判斷各鎮(zhèn)街具有能否有效行使待下放的行政處罰權(quán)，即判斷其承接能力賦予其相應(yīng)職權(quán)，當然，為了實現(xiàn)基層公共服務(wù)的均等化，提高基層治理能力，不斷加強鎮(zhèn)街承接能力的建設(shè)將是未來發(fā)展的方向和必然趨勢。

4.應(yīng)嚴格審批基層行使行政處罰權(quán)的申請，不得下放審批權(quán)

新修《行政處罰法》明確了行政處罰權(quán)下移決定權(quán)的主體在省一級，基于法律優(yōu)位原則，各省的方案不得與該規(guī)定相違背。有研究者認為“可以適度擴大清單范圍，探索省政府一次批復(fù)，縣級政府按照成熟一批，劃轉(zhuǎn)一批的方式，將清單事項的調(diào)整權(quán)力適度放權(quán)基層”[13]。這一提議不僅會使得審批權(quán)實際上下放給了縣級政府，又因為此次處罰權(quán)下移僅限于縣鄉(xiāng)兩級政府間，而縣級政府在同鄉(xiāng)級政府的關(guān)系處于毋庸置疑的領(lǐng)導(dǎo)地位，那么在權(quán)責同時下移的背景下，縣級政府“既是運動員，又是裁判員”，勢必會導(dǎo)致權(quán)力不當下放，且責任向鎮(zhèn)街過度集中的問題。因此，最終審批權(quán)必須由省級政府行使，以制定《權(quán)力下放指導(dǎo)清單》等形式為代表的各種方案不得變通執(zhí)行該項規(guī)定。

（二）執(zhí)法階段

1.恪守權(quán)責一致原則

前述賦權(quán)審批中已經(jīng)介紹了不得由縣級直接決定向鄉(xiāng)級下移行政處罰權(quán)的原因，即防止縣級政府不當轉(zhuǎn)移職責。同樣，在執(zhí)法階段也應(yīng)當恪守權(quán)責一致原則，不僅意味著行政處罰權(quán)下移后鎮(zhèn)街僅承擔以其名義實施的經(jīng)賦權(quán)的行政處罰行為所引起的法律后果，還應(yīng)強制要求權(quán)限下移前縣級主管部門實施的行政處罰行為所致法律后果不得轉(zhuǎn)移至鎮(zhèn)街承擔。由此確保在賦權(quán)范圍和法律責任承擔兩個維度的權(quán)責一致。

2.將人財物等執(zhí)法資源切實配置至執(zhí)法一線

綜合來看，執(zhí)法資源的配置決定了行政執(zhí)法能力的上限，鎮(zhèn)街一級行政主體在行政機關(guān)組織層級方面處于最基層，由此決定了其在執(zhí)法資源的配置問題上處于最弱勢地位，進而導(dǎo)致行政執(zhí)法能力端出現(xiàn)“倒掛”問題。因此，行政處罰權(quán)下移的制度完善必須緊扣補充執(zhí)法一線力量的建設(shè)，不得浪費資源。具體到執(zhí)法人員，結(jié)合前述各方案模式的做法，除了采取執(zhí)法隊伍增加專門的編制、從縣級部門抽調(diào)人員下沉外等擴充人員數(shù)量的做法外，還可以參考法官檢察官員額制改革的做法，保證被安排在日常出勤的一線執(zhí)法人員的正式編制，同時采取開展專業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)、設(shè)立執(zhí)法資格考試等方式，有針對性地提高一線執(zhí)法人員執(zhí)法水平。在執(zhí)法單位內(nèi)部，以一名或數(shù)名具有充足執(zhí)法經(jīng)驗、過往業(yè)務(wù)考核優(yōu)秀的執(zhí)法人員為執(zhí)法團隊核心，配以適宜數(shù)量的執(zhí)法輔助人員、檔案管理人員以及村社網(wǎng)格員等人員，組建起多個專業(yè)、高效的執(zhí)法團隊。財政和物資的配置方面在既有的基層公共服務(wù)均等化的政策基礎(chǔ)上，充分結(jié)合執(zhí)法人員的改革趨勢，不僅要做到相關(guān)政策所要求的加大基層財政支持力度，更要確立下?lián)苜Y金?？顚Ｓ玫呢斦o律，不得挪用和層層扣留，要確保財政支持能及至執(zhí)法一線。

3.建立高效的執(zhí)法反饋機制

這里的“反饋”區(qū)別于行政相對人或者其他組織、個人對于行政處罰行為不服或者認為侵犯其合法權(quán)益而采取的投訴、舉報、提起行政復(fù)議或行政訴訟等行為。而是指鎮(zhèn)街一級行政主體在日常執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)的符合基層事權(quán)基本特征且應(yīng)被施以行政處罰的事項，由于不在經(jīng)審批的賦權(quán)范圍內(nèi)基層無權(quán)處理，對此情形應(yīng)當向上級及時反饋、同時審批時針對該反饋情形的特殊性精簡審批流程，做到專事專報、專事專批，使得省級政府在獲得充分匯報材料的前提下及時作出調(diào)整賦權(quán)范圍的決定，從而促成執(zhí)法與賦權(quán)的良性互動，體現(xiàn)制度建構(gòu)的探索性原則，最終實現(xiàn)相關(guān)制度的完善。

（三）監(jiān)督階段

1.建立執(zhí)法業(yè)務(wù)考核制度

如前述執(zhí)法人員配置方面的制度完善建議，采取執(zhí)法團隊形式開展執(zhí)法活動將有助于提升執(zhí)法效率，保證執(zhí)法專業(yè)性和執(zhí)行力，因此，也應(yīng)當采取團隊考核制的方式予以評價。以辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果以及執(zhí)法反饋積極性等因素為主要考核標準，同時將執(zhí)法人員分為只參與現(xiàn)場行政執(zhí)法活動一線執(zhí)法崗與擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有執(zhí)法隊伍管理職責的執(zhí)法管理崗。一線執(zhí)法崗側(cè)重辦案數(shù)量、質(zhì)量和效率等更貼近業(yè)務(wù)方面的考核，而執(zhí)法管理崗側(cè)重最低辦案數(shù)量、執(zhí)法效果、執(zhí)法反饋積極性以及隊伍管理等更貼近管理方面的考核?？偠灾?，貼合崗位職責特點、執(zhí)法團隊人員配置情況等制定合理可行的考核制度，以真正提升基層行政處罰權(quán)的執(zhí)法能力。

2.充分發(fā)揮基層紀檢監(jiān)察力量的監(jiān)督職能

黨的十八大以來特別是2018 年國家監(jiān)察制度全面推開的背景下，鎮(zhèn)街紀檢監(jiān)察監(jiān)督工作愈發(fā)受到重視，其在基層治理中所起到的作用也愈發(fā)重要。鎮(zhèn)街紀檢監(jiān)察工作運行主要包括兩重機制：“一是監(jiān)督執(zhí)紀機制，是業(yè)務(wù)工作開展落實的機制；二是治理監(jiān)督機制，是推動治理任務(wù)依法、依規(guī)、保質(zhì)、保量、按時落地的機制”[20]。而基層紀檢監(jiān)察力量可以通過監(jiān)督執(zhí)紀機制加強對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，運用專門的措施監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法人員行使行政處罰權(quán)；同時為行政處罰活動撐腰，如遇到村或社區(qū)干部不配合鎮(zhèn)街開展行政執(zhí)法工作，基層紀委監(jiān)委可以對上述人員采取黨紀政務(wù)處分的方式以保障執(zhí)法工作的開展。此外，鎮(zhèn)街紀委監(jiān)委應(yīng)當將鎮(zhèn)街行政處罰權(quán)視為重點督查任務(wù)，以確保相關(guān)工作有序、合法、合紀以及合規(guī)。

3.側(cè)重賦權(quán)性行政規(guī)范性文件的附帶性審查工作

經(jīng)前述論證，制度初施階段可以采取行政規(guī)范性文件的規(guī)范形式，即省級政府可通過行政規(guī)范性文件向鎮(zhèn)街賦予行政處罰權(quán)，由此當行政相對人就鎮(zhèn)街所做出的行政處罰行為向法院起訴的，法院可依據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（以下簡稱《行訴法解釋》）第148 條規(guī)定可以從規(guī)范性文件制定機關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的《行政處罰法》第24 條規(guī)定以及相關(guān)條款等方面對該賦權(quán)性質(zhì)的行政規(guī)范性文件進行審查，如不合法將按《行訴法解釋》第149 條之規(guī)定向制定機關(guān)提出司法建議，這是踐行依法行政原則的體現(xiàn)，是對省級政府賦權(quán)決定權(quán)司法層面的有效監(jiān)督。故此，人民法院務(wù)必切實重視對這類行政規(guī)范性文件的附帶性審查工作，通過司法監(jiān)督提高賦權(quán)性文件的質(zhì)量，最終實現(xiàn)行政處罰權(quán)下移制度的完善。