多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系的協(xié)同研究

樊凌伊 ,楊劭禹

（1.貴州師范學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550018；2.貴州省高級(jí)人民法院，貴州 貴陽(yáng) 550081）

2021 年2 月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量?！盵1]2021 年9 月，為貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見》拉開了多元解紛機(jī)制建設(shè)的帷幕。2019 年12 月，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”的重要指示，啟動(dòng)了民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)成效已通過立法予以固定，新民事訴訟法修改了小額訴訟程序、司法確認(rèn)程序、獨(dú)任制審判等方面，全面釋放繁簡(jiǎn)分流制度紅利。

多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系，合二為一構(gòu)成了中國(guó)特色糾紛解決的新時(shí)代議題。兩者具有統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)，緊緊圍繞著“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”；兩者具有共同的實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域，人民法院既是匯聚調(diào)解、鑒定等資源的集成平臺(tái)，又是立案、裁判、執(zhí)行的司法機(jī)構(gòu)；兩者具有協(xié)調(diào)的制度安排，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋”經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)堅(jiān)持法治、集約高效、利民惠民的中國(guó)特色糾紛解決體系。然而，學(xué)界現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出明顯的視界割裂，更多聚焦于多元解紛機(jī)制或者訴訟程序改革措施的單一議題，鮮有視角將兩者進(jìn)行整體評(píng)價(jià)和剖析。[2]有鑒于此，應(yīng)當(dāng)聚焦兩者相融合的過程，對(duì)制度理念、實(shí)質(zhì)規(guī)則與運(yùn)行規(guī)范等問題進(jìn)行反思，通過實(shí)證司法數(shù)據(jù)分析研判理論與現(xiàn)實(shí)的差異，共同探索糾紛解決的中國(guó)特色道路。

一、多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系協(xié)同的重要價(jià)值

（一）破除“案多人少”：多元解紛機(jī)制是必要前端

自2020 年起，多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系漸進(jìn)改革，并以此作為新、老解紛模式交替的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，觀察多元解紛機(jī)制能否破除“案多人少”的制度性缺陷。

改革之前，窺一斑而知全豹。立案登記制度施行后，案件數(shù)量逐年攀升，在保持員額法官數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定的情況下，法官承受的壓力成比例地逐年上漲。通過觀察2014—2020 年貴陽(yáng)市轄區(qū)基層法院民事一審案件審結(jié)數(shù)據(jù)（見表1），2014—2020 年貴陽(yáng)市南明區(qū)法院排名前十案件審結(jié)數(shù)量變化情況，①數(shù)據(jù)來源于貴州法院案件知識(shí)圖譜智能搜索系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2022 年8 月15 日?？梢猿醪搅私庵袊?guó)法院訴訟經(jīng)歷了怎樣的爆炸式發(fā)展。

表1

其一，2014—2020 年，案件數(shù)量總體增幅巨大。除極少數(shù)法院的個(gè)別年份出現(xiàn)小幅度下滑以外，絕大部分基層法院的案件審結(jié)數(shù)量逐年上升。從2014 年的28391 件增長(zhǎng)至2020 年的83397 件，整體翻了2.9 倍，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)1.24。其中，貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)法院案件數(shù)量增長(zhǎng)高達(dá)4.65 倍，尤其是2018—2019 年，僅1 年時(shí)間案件審結(jié)數(shù)量竟增長(zhǎng)1.8 倍。其二，近年來，法官辦案壓力與日俱增。以貴陽(yáng)市南明區(qū)法院為例，2020 年，結(jié)案數(shù)量超過600 件的法官高達(dá)9 人，所有法官平均結(jié)案數(shù)量為416 件。顯而易見，基層法院所面臨的結(jié)案壓力，以及案件背后所投射出來的日益復(fù)雜、增長(zhǎng)的社會(huì)矛盾糾紛，如處于堤壩中高位區(qū)間的洪水，壓迫至法院日益凸顯的“案多人少”的矛盾。

改革之后，星星之火，可以燎原。按照年平均增長(zhǎng)率測(cè)算，2021 年的案件審結(jié)數(shù)量將突破10 萬(wàn)件。實(shí)際上，2020 年出現(xiàn)拐點(diǎn)，案件量為83397 件，略低于2019 年的數(shù)據(jù)，且無(wú)一家法院的案件審結(jié)數(shù)量超過年平均增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)。背后的原因是大力發(fā)展以訴前委派調(diào)解、訴中委托調(diào)解為主的多元解紛機(jī)制，將矛盾處置端口前移，當(dāng)多元解紛機(jī)制成為法院訴訟解紛方式的過濾器或者分流管網(wǎng)時(shí)，通過法院訴訟解紛與案件審結(jié)數(shù)量自然減少。

其一，微觀層面。2020 年，在貴陽(yáng)市范圍內(nèi)，貴陽(yáng)市轄區(qū)基層人民法院訴前委派調(diào)解糾紛數(shù)達(dá)20239 件，訴前委派調(diào)解化解糾紛數(shù)達(dá)5741件，訴中委托調(diào)解化解糾紛數(shù)達(dá)1885 件，換言之，有5741 件糾紛在訴前得到化解，不再進(jìn)入訴訟程序，確實(shí)有利于“案多人少”矛盾的緩和。其二，中觀層面。在貴州省范圍內(nèi)，2022 年，貴州法院“萬(wàn)人起訴率”降幅全國(guó)第一，民事、行政一審新收案件數(shù)量降幅全國(guó)第一，新收案件總數(shù)同比下降16.06%。①參見茆榮華《2022 年貴州省高級(jí)人民法院工作報(bào)告》，2023 年1 月。其三，宏觀層面。在全國(guó)范圍內(nèi)，2020 年最高人民法院工作報(bào)告指出“全國(guó)法院受理案件在先后突破2000 萬(wàn)和3000 萬(wàn)關(guān)口后，出現(xiàn)2004 年以來的首次下降，特別是民事案件以年均10%的速度增長(zhǎng)15 年后首次下降，充分體現(xiàn)了在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)多元解紛機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)矛盾糾紛源頭治理、多元化解的顯著成效。”②參見周強(qiáng)《2020 年最高人民法院工作報(bào)告》，2021 年3 月。2021 年，全國(guó)法院訴前調(diào)解成功案件達(dá)610.68 萬(wàn)件。③數(shù)據(jù)來源于最高人民法院《人民法院一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)體系建設(shè)（2019-2021）》。我國(guó)已建成世界上聯(lián)動(dòng)資源最多、在線調(diào)解最全、服務(wù)對(duì)象最廣的多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系。④參見周強(qiáng)《2021 年最高人民法院工作報(bào)告》，2022 年3 月。

綜上，正是多元解紛機(jī)制的有效分流，法院的訴訟之累得以在逐年攀升后有所回落。多元解紛機(jī)制必須挺在法院訴訟服務(wù)體系的前端，以疏通基層社會(huì)矛盾高位運(yùn)行的狀態(tài)，緩解法院系統(tǒng)“案多人少”的矛盾，進(jìn)而對(duì)接民事訴訟服務(wù)體系。

（二）社會(huì)“時(shí)過境遷”：人民調(diào)解模式發(fā)展式微

根據(jù)《民事訴訟法》第201 條規(guī)定，⑤《民事訴訟法》第201 條規(guī)定：“經(jīng)依法設(shè)立的調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議，申請(qǐng)司法確認(rèn)的，由雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向下列人民法院提出：（一）人民法院邀請(qǐng)調(diào)解組織開展先行調(diào)解的，向作出邀請(qǐng)的人民法院提出；（二）調(diào)解組織自行開展調(diào)解的，向當(dāng)事人住所地、標(biāo)的物所在地、調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出；調(diào)解協(xié)議所涉糾紛應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的，向相應(yīng)的中級(jí)人民法院提出?！倍嘣饧姍C(jī)制（調(diào)解）分為兩類，一類是法院主導(dǎo)的一站式多元解紛機(jī)制；另一類是司法行政部門主導(dǎo)的人民調(diào)解，由司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)的人民調(diào)解工作，設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，選任人民調(diào)解員。但是，受于固有思維、社會(huì)變遷、機(jī)構(gòu)屬性等因素制約，人民調(diào)解的發(fā)展逐漸式微。

1.社會(huì)群眾固有思維模式

選擇多元解紛機(jī)制的當(dāng)事人，往往調(diào)解意愿不強(qiáng)，仍抱之立案、審判、執(zhí)行的訴訟思維模式。無(wú)論訴前調(diào)解是否成功，均由訴訟作為兜底解決方式，甚至因怕麻煩、協(xié)商困難、執(zhí)行效果差等因素而拒絕訴前調(diào)解，導(dǎo)致一站式多元解紛機(jī)制的成效弱化。而選擇人民調(diào)解的當(dāng)事人，往往調(diào)解意愿較高，卻對(duì)人民調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)的信任度較低?；鶎油七x的人民調(diào)解員無(wú)法保障其法律素養(yǎng)能夠應(yīng)對(duì)變化多端的社會(huì)糾紛，導(dǎo)致人民調(diào)解的專業(yè)性不足。

2.機(jī)構(gòu)屬性暗含內(nèi)在矛盾

設(shè)立于法院的一站式多元解紛機(jī)制與一站式訴訟服務(wù)中心促使法院位置前移，成為解決社會(huì)糾紛的前沿窗口不合適。而人民調(diào)解的民間性屬性，“將人民調(diào)解委員會(huì)認(rèn)定為依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！盵3]民間性與司法性相對(duì)立，調(diào)解過程的自主性較強(qiáng)，采用情理調(diào)解多，提供法律服務(wù)少，調(diào)解對(duì)象的緊密性較強(qiáng)且調(diào)解結(jié)果的約束力較弱，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力的保障。

3.社會(huì)變遷引致模式錯(cuò)配

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，原本的熟人社會(huì)已經(jīng)遭受到來自于陌生社會(huì)元素的全方位沖擊。多元解紛機(jī)制上，法治觀念的深入人心，公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，“當(dāng)前社會(huì)公眾可能更愿意通過訴訟的方式追求正義與實(shí)現(xiàn)權(quán)利。”[4]熟人社會(huì)的調(diào)解不僅依賴糾紛對(duì)立雙方的求和、退讓意識(shí)來運(yùn)作，更依賴一定的權(quán)威和人脈關(guān)系。然而，現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性極大，人民調(diào)解員與雙方當(dāng)事人毫無(wú)關(guān)聯(lián)，無(wú)法發(fā)揮熟人優(yōu)勢(shì)，以往顯著的調(diào)解成效遭到消解。

因此，無(wú)論是群眾對(duì)多元解紛機(jī)制與人民調(diào)解的固有印象不同，還是法院的謙抑性以及人民調(diào)解的民間性，均暴露出兩者在理念、模式上的差異極大，雖都有類似多元解紛功能，卻無(wú)法給人民群眾供給規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的解紛服務(wù)?！凹m紛形態(tài)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下發(fā)生了較為劇烈的變動(dòng)，原來大量存在的、適宜人民調(diào)解解決的民間糾紛在減少,從而導(dǎo)致人民調(diào)解解紛數(shù)量的下降?！盵5]當(dāng)傳統(tǒng)的人民調(diào)解模式已明顯不再完美適配與銜接現(xiàn)代社會(huì)時(shí)，更迭換代或者兼容性更強(qiáng)的多元解紛機(jī)制亟待建構(gòu)。

二、多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系協(xié)同的理念重塑

（一）協(xié)同式的中國(guó)特色解紛基礎(chǔ)架構(gòu)

協(xié)同式的多元解紛基礎(chǔ)架構(gòu)是由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一多元解紛機(jī)制，利用人民法院搭建的一站式多元解紛機(jī)制平臺(tái)，建設(shè)特邀調(diào)解制度，由司法行政部門推行的人民調(diào)解組織入駐特邀調(diào)解名冊(cè)，與此同時(shí)，將行政調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解作為特邀調(diào)解對(duì)象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)當(dāng)前調(diào)解資源的優(yōu)化整合與提質(zhì)升級(jí)。

1.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

必須承認(rèn)，當(dāng)前一站式多元解紛機(jī)制和人民調(diào)解的建設(shè)成績(jī)斐然，截至2021 年3 月4 日，人民法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系基本建成。①參見周強(qiáng)《2020 年最高人民法院工作報(bào)告》，2021 年3 月。載明“全面應(yīng)用人民法院調(diào)解平臺(tái)，與全國(guó)總工會(huì)、公安部、司法部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等完成‘總對(duì)總’在線訴調(diào)對(duì)接，涵蓋勞動(dòng)爭(zhēng)議、道交事故、金融保險(xiǎn)、證券期貨、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛領(lǐng)域，3.3 萬(wàn)個(gè)調(diào)解組織、16.5 萬(wàn)名調(diào)解員入駐平臺(tái)，為群眾提供菜單式、集約式、一站式服務(wù)。”另外，2021 年3 月4 日，最高人民法院在北京召開新聞發(fā)布會(huì)宣布“人民法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系基本建成”。依靠司法行政部門的多年努力，人民調(diào)解的覆蓋范圍更為廣闊，除縣、市、區(qū)范圍外，村、街道均設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)。但是，若仔細(xì)觀察兩者的公開數(shù)據(jù)，可見端倪：一是人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量驚人，僅貴陽(yáng)市范圍內(nèi)就設(shè)立了1835 家人民調(diào)解委員會(huì)，不禁反問，設(shè)立如此數(shù)量龐大的人民調(diào)解委員會(huì)真的有助于糾紛化解嗎？按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)由委員3～9 人組成，也就是僅貴陽(yáng)市的人民調(diào)解委員就超過5505 人，即使大多數(shù)人民調(diào)解委員系兼任，也會(huì)導(dǎo)致大量人力資源的浪費(fèi)。二是大部分人民調(diào)解委員會(huì)形同虛設(shè)，以貴陽(yáng)市南明區(qū)125 家人民調(diào)解委員會(huì)為例，有近乎一半以上的人民調(diào)解委員會(huì)未公開或者待完善其聯(lián)系電話和地址，可以推測(cè)，即使人民群眾求助于人民調(diào)解委員會(huì)，也很難找到合適的場(chǎng)所和人員。三是一站式多元解紛機(jī)制和人民調(diào)解高度重合，貴陽(yáng)市轄區(qū)法院一站式多元解紛機(jī)制共吸納了84 個(gè)調(diào)解組織，其中70 個(gè)為人民調(diào)解委員會(huì)，7 個(gè)為行政調(diào)解組織，7 個(gè)為行業(yè)調(diào)解組織，與人民調(diào)解的重合率高達(dá)83.3%。②數(shù)據(jù)分別來源于“貴州省司法廳官方網(wǎng)站”和“人民法院調(diào)解平臺(tái)官方網(wǎng)站”，統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2021 年5 月15 日。據(jù)此，將兩者合二為一，特邀調(diào)解制度吸收、兼并人民調(diào)解，能夠合理配置公共服務(wù)資源，在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

2.推進(jìn)多元解紛機(jī)制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

一方面，多元解紛機(jī)制遭到了人民法院的謙抑性質(zhì)疑，人民法院的謙抑性是指訴訟作為糾紛解決的最后一道防線，人民法院的其他職能應(yīng)當(dāng)被納入公共服務(wù)領(lǐng)域，無(wú)論是最高人民法院所強(qiáng)調(diào)的“積極服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局”，還是各地方法院主動(dòng)延伸訴訟服務(wù)觸角均體現(xiàn)了法院司法能動(dòng)的身影。因此，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能動(dòng)性，并且要將能動(dòng)性上升至基礎(chǔ)架構(gòu)層面。一站式多元解紛機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分融入基層解紛網(wǎng)絡(luò)，做好與基層社區(qū)、自治組織等的對(duì)接，切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。另一方面，人民調(diào)解的民間性遭到了社會(huì)變遷的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解更適宜因社會(huì)人際交往產(chǎn)生的糾紛，以貴陽(yáng)市南明區(qū)法院為例，因社會(huì)經(jīng)濟(jì)往來產(chǎn)生的糾紛占民事案件比例逐年升高，如2014—2020 年，信用卡糾紛、金融借款合同糾紛、追償權(quán)糾紛三類糾紛從0.82%躍升至32.51%。另外民間借貸合同糾紛、借款合同糾紛、買賣合同糾紛、商品房預(yù)售合同糾紛四類合同糾紛對(duì)調(diào)解員具有較高的法律素養(yǎng)需求，該四類糾紛占比常年保持在50%左右，致使人民調(diào)解在處理糾紛時(shí)力不從心。有鑒于此，要構(gòu)建協(xié)同式的多元解紛基礎(chǔ)架構(gòu)，就是重塑司法調(diào)解與人民調(diào)解的服務(wù)格局，采取高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、大眾化、主動(dòng)化的思維，形成兼容并存的中國(guó)特色的一站式多元解紛機(jī)制架構(gòu)。

3.協(xié)同式的多元解紛基礎(chǔ)架構(gòu)的制度優(yōu)勢(shì)

一方面，最值得強(qiáng)調(diào)的是宣傳優(yōu)勢(shì)。“酒香不怕巷子深”的說法并不適用于一項(xiàng)公共政策或者公共服務(wù)的宣傳，所有社會(huì)群眾均為理性人并熟知各項(xiàng)政策的假設(shè)，是站不住腳的。本文無(wú)意用諱莫如深的經(jīng)濟(jì)學(xué)來旁征博引，但下面兩個(gè)事實(shí)解釋宣傳工作毋庸置疑：一是越為簡(jiǎn)單的制度越利于宣傳，在府院聯(lián)動(dòng)層面，統(tǒng)一宣傳口徑就可以讓百姓對(duì)協(xié)同式模式一目了然。例如，浙江省政府改革的集成式辦事窗口，其“最多跑一次”的宣傳口號(hào)世人皆知。二是宣傳一種政策比兩種政策的成本效益高，法院和司法行政部門合力推行一種制度時(shí)，節(jié)省了大量人力物力。另一方面，協(xié)同式架構(gòu)在組織保障上優(yōu)勢(shì)明顯。有望解決現(xiàn)在常被詬病的調(diào)解員法律素養(yǎng)不高、調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)保障不足的問題，在道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及其他糾紛多發(fā)的專業(yè)領(lǐng)域，協(xié)同式模式可以涵蓋行業(yè)調(diào)解，邀請(qǐng)更多行業(yè)專家作為特邀調(diào)解員；在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、物業(yè)管理、買賣、借貸、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域，協(xié)同式模式可以抽調(diào)法院資源對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行基本法律知識(shí)培訓(xùn)，以解決調(diào)解員法律素養(yǎng)不高的問題。此外，協(xié)同式模式“主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)”將解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)不足的窘境。

4.構(gòu)建協(xié)同式多元解紛架構(gòu)的可行性

貴州通過成立民商事調(diào)解中心，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式調(diào)解糾紛，切實(shí)減輕群眾訴累和緩解法院辦案壓力?！敖刂?020 年12 月31 日，貴陽(yáng)市建立了11 家全地域覆蓋的民商事調(diào)解中心，納入名冊(cè)的特邀調(diào)解組織有55 個(gè)，特邀調(diào)解員有303 名。”①參見張瑋，楊劭禹：省法院召開貴州省民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，發(fā)布于“貴州高院微信公眾號(hào)”，發(fā)布時(shí)間：2021 年4 月27 日。全國(guó)范圍來看，已有3.29 萬(wàn)個(gè)調(diào)解組織、16.5 萬(wàn)名調(diào)解員入駐一站式多元解紛機(jī)制，四級(jí)法院應(yīng)用率達(dá)100%。同樣的模式可以復(fù)制于全國(guó)，協(xié)同式模式在實(shí)踐上無(wú)制度的障礙。

（二）均等式的中國(guó)特色解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

均等式的多元解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是指隨著基層社會(huì)矛盾糾紛化解難題日益凸顯，對(duì)協(xié)同式多元解紛機(jī)制的目標(biāo)需求逐步提高，要加大對(duì)非訴訟解紛力量的法律指引、類案指導(dǎo)，無(wú)論是調(diào)解還是訴訟，均要堅(jiān)持以法律為中心，為糾紛解決提供高質(zhì)量的法治服務(wù)。

1.提供均等式的多元解紛服務(wù)

當(dāng)前，調(diào)解與訴訟之間差距較大，就人民法院訴訟服務(wù)而言，法院審判工作在基層社會(huì)糾紛化解中起著標(biāo)桿式的定位作用，為每個(gè)當(dāng)事人提供無(wú)差別的訴訟服務(wù)與審判標(biāo)準(zhǔn)。即公平、公正、公開的司法裁判行為，確保案件的公平正義得到有效保障，相關(guān)主體權(quán)益和訴求得到妥善處理，再加上裁判文書的公開性所起的普適性法律教育與宣傳效果，人民法院提供的法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是貫徹始終的。就多元解紛機(jī)制而言，受制于調(diào)解過程中法律適用的程度不深、調(diào)解員法律素養(yǎng)不足、調(diào)解結(jié)果執(zhí)行力度不夠等因素，無(wú)論是在同類案件的糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)，還是在不同調(diào)解人員的服務(wù)能力上，均難以提供無(wú)差別的多元解紛機(jī)制服務(wù)?！疤煜挛跷踅詾槔麃怼?，社會(huì)群眾自然更愿意選擇服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)高、具有強(qiáng)制執(zhí)行力的訴訟服務(wù)。因此，調(diào)解的理念亟待轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o高質(zhì)量、向訴訟看齊的服務(wù)。

2.實(shí)現(xiàn)均等式的多元解紛標(biāo)準(zhǔn)

要加強(qiáng)多元解紛服務(wù)的法律指引。典型的例證是機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛的調(diào)解，傳統(tǒng)的人民調(diào)解無(wú)法針對(duì)道路交通事故提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的賠付金額，往往是雙方當(dāng)事人協(xié)商議價(jià)，造成的結(jié)果是賠付標(biāo)準(zhǔn)五花八門，接受到較低賠付標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解的信任度自然下降，久而久之，其他社會(huì)群眾也不愿意依靠人民調(diào)解化解該類糾紛。正在推行的道路交通事故一體化平臺(tái)帶來了巨大的變化，將受害人基本信息、治療情況和傷殘、醫(yī)療相關(guān)費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失等信息輸入至平臺(tái)，可以得到試算的賠付結(jié)果，①參見全國(guó)法院道路交通事故糾紛訴前調(diào)解平臺(tái)，http://jttj.court.gov.cn。實(shí)際上該試算結(jié)果與法院訴訟的賠付金額基本一致，推動(dòng)了多元解紛機(jī)制與司法審判服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)趨同。以全國(guó)數(shù)據(jù)來看，截至2020年4 月底，共計(jì)受理調(diào)解申請(qǐng)320247 件，調(diào)解完成268853 件，調(diào)解成功222919 件，調(diào)解成功率82.19%，通過提高道交事故調(diào)解的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將有80%的糾紛成功化解。②參見人民法院新聞傳媒總社：運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)科技構(gòu)建共治格局推動(dòng)道路交通事故損害賠償糾紛公正高效便捷化解，發(fā)布于最高人民法院官網(wǎng)，發(fā)布時(shí)間：2020 年5 月22 日。

綜上，多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系擘畫了如此美好構(gòu)想：由努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，提質(zhì)升級(jí)為努力讓人民群眾在每一個(gè)糾紛中感受到“普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給。需要注意的是，均等式服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不等同于兩者發(fā)生質(zhì)變。多元解紛機(jī)制本質(zhì)上仍為民間屬性，訴訟服務(wù)體系本質(zhì)上仍為司法屬性，通過人民法院與多元解紛機(jī)制的資源共享，將妥善化解社會(huì)矛盾糾紛作為共同目標(biāo)，促進(jìn)多元解紛機(jī)制在程序正當(dāng)、法治水平、結(jié)果預(yù)期等方面的規(guī)范性升級(jí)。并且，繼承和發(fā)揚(yáng)多元解紛機(jī)制法律效果、社會(huì)效果、政治效果相統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)讓人民群眾感受到法治解紛帶來的尊嚴(yán)與正義。

（三）兼容式的中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制

兼容式的“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制是對(duì)多元解紛機(jī)制與繁簡(jiǎn)分流就“融合”這一關(guān)鍵詞在程序法上的解讀，它包含兩層含義：一層是訴前多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)在程序安排上如何互通；另一層是成功化解的糾紛如何對(duì)接司法確認(rèn)程序，未成功化解的糾紛如何對(duì)接民事訴訟程序，從而構(gòu)建訴前調(diào)解、分層遞進(jìn)、繁簡(jiǎn)結(jié)合、銜接配套的多元解紛與訴訟服務(wù)格局。

兼容式是指信息共享、程序互通。一是信息共享。信息主要包括雙方當(dāng)事人的信息、訴訟請(qǐng)求和所根據(jù)的事實(shí)與理由，以及在調(diào)解過程中雙方提交的證據(jù)材料。即因糾紛所產(chǎn)生的信息在人民法院立案登記和多元解紛機(jī)制的調(diào)解過程中是共享的，當(dāng)事人不用重復(fù)提交所有案件材料。當(dāng)事人在一站式訴訟服務(wù)中心申請(qǐng)立案時(shí)，由一站式訴訟服務(wù)中心在告知當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，將適宜調(diào)解的民商事糾紛推送至調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解，若調(diào)解不成的，民商事調(diào)解中心迅速將案件回轉(zhuǎn)至法院，進(jìn)行訴訟立案。二是程序互通。多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)的程序在立案、送達(dá)、回避等程序上是互通的，貴州法院推動(dòng)“移動(dòng)微法院”、“分調(diào)裁審”平臺(tái)、人民調(diào)解平臺(tái)、在線庭審系統(tǒng)高效對(duì)接，案件調(diào)解、分流、回流、登記立案、繁簡(jiǎn)識(shí)別、隨機(jī)分案等均在各個(gè)平臺(tái)之間有序流轉(zhuǎn)。此外，依托統(tǒng)一送達(dá)平臺(tái)，攻克送達(dá)難題。積極對(duì)接移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營(yíng)商，通過“五步工作法”——實(shí)名查詢，電話送達(dá)，身份確認(rèn)，信息推送，電話確認(rèn)，改變了傳統(tǒng)郵寄送達(dá)擠占大量司法資源的工作模式，突破電子送達(dá)適用率和成功率瓶頸。

“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制包括兩類：一類是，成功化解的糾紛如何對(duì)接司法確認(rèn)程序，未成功化解的糾紛如何對(duì)接民事訴訟程序。為了從根本上解決“調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)”，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的問題，即當(dāng)事人如果達(dá)成調(diào)解協(xié)議，仍然不履行，當(dāng)事人如果再依據(jù)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行起訴，無(wú)疑會(huì)消解當(dāng)事人對(duì)多元解紛機(jī)制的信任程度。因此，要利用《民事訴訟法》所規(guī)定的司法確認(rèn)制度賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。另一類是，未成功化解的糾紛對(duì)接民事訴訟程序。貴州法院編織了分層銜接遞進(jìn)的分流網(wǎng)，各類案件妥善適用不同審理程序，以提供親民、便民、惠民的司法服務(wù)。探索程序分流的甄別和銜接機(jī)制。在原簡(jiǎn)易程序和普通程序的“雙車道”基礎(chǔ)上，開啟小額訴訟程序的“快車道”，明確小額訴訟程序的受理范圍，實(shí)行一審終審。新民事訴訟法出臺(tái)后，貴州高院立即公布了《關(guān)于2022 年民事案件小額訴訟程序標(biāo)的額的公告》，向社會(huì)發(fā)布貴州省小額訴訟程序收案標(biāo)的。

多元解紛機(jī)制正在成為前端解紛的“橋頭堡”、多元共治的“樞紐站”，搭建了線上線下深度融合的多元解紛服務(wù)格局，兼容式的“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制，要推動(dòng)多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)兩者之間在程序安排、信息互通等方面的深度融合，真正實(shí)現(xiàn)“案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”。

綜上，貴州圍繞著“既要抓末端，治已病；更要抓前端，治未病”的要求，[6]描繪出多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系的協(xié)同理念：首先，從協(xié)同式的多元解紛機(jī)制格局出發(fā)，法院主動(dòng)融入基層社會(huì)治理格局，融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的多元解紛機(jī)制，改變以往平行的人民法院主導(dǎo)的多元解紛機(jī)制與司法行政部門主導(dǎo)的人民調(diào)解模式，合二為一、協(xié)同配合、統(tǒng)籌推進(jìn)。其次，提質(zhì)升級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)式的多元解紛機(jī)制服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮民商事調(diào)解中心集成主渠道功能，擴(kuò)大平臺(tái)入駐，激發(fā)平臺(tái)效應(yīng)，最大限度匯聚解紛資源。堅(jiān)持法治，加強(qiáng)調(diào)解工作的指導(dǎo)，既保有多元解紛機(jī)制的特色優(yōu)勢(shì)，又提升多元解紛機(jī)制的服務(wù)效能。最后，邁向兼容式的“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制，將非訴解紛機(jī)制挺在前端，減少訴訟案件的受理量，構(gòu)建線上線下一體糾紛解決平臺(tái)，推動(dòng)非訴與訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認(rèn)等方面的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)分層遞進(jìn)的多元解紛機(jī)制與繁簡(jiǎn)分流融合。

三、多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系協(xié)同的路徑選擇

（一）建構(gòu)場(chǎng)域：多元解紛機(jī)制的協(xié)同運(yùn)行

人民調(diào)解和多元解紛機(jī)制在糾紛解決的目標(biāo)、方式、功能上較為一致，各項(xiàng)業(yè)務(wù)、相關(guān)人員互有交叉、重合，可以通過設(shè)立多元解紛機(jī)制吸納人民調(diào)解的組織、人員，達(dá)到資源整合、協(xié)同運(yùn)行的目標(biāo)。

1.設(shè)立整合型多元解紛機(jī)制

第一，改變法院或者司法行政部門單兵作戰(zhàn)的模式。應(yīng)當(dāng)將多元解紛機(jī)制主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)，從源頭上解決兩者在政治體制上割裂的局面，以全國(guó)基本建成的多元解紛機(jī)制為平臺(tái)，將原有的、廣泛的人民調(diào)解組織作為特邀調(diào)解對(duì)象，實(shí)現(xiàn)司法服務(wù)觸角延伸至基層網(wǎng)絡(luò)社區(qū)。將“萬(wàn)人成訟率”納入平安建設(shè)和社會(huì)治理考核，推動(dòng)形成多管齊下、法治保障的多元解紛治理局面。第二，黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)多元解紛機(jī)制運(yùn)行予以充分的組織保障。如果僅依靠主動(dòng)、志愿、義務(wù)的人民調(diào)解模式，人民調(diào)解的發(fā)展仍然停滯不前，但是，若人民調(diào)解完全邁向市場(chǎng)化，由雙方當(dāng)事人繳納調(diào)解費(fèi)用而解決相關(guān)經(jīng)費(fèi)問題，也不符合目前市場(chǎng)規(guī)律，將大大抑制社會(huì)群眾尋求調(diào)解的意愿。折中的方案是，多元解紛機(jī)制納入公共社會(huì)服務(wù)，即政府供給范圍，相關(guān)場(chǎng)所建設(shè)費(fèi)用、調(diào)解人員薪酬由公共財(cái)政統(tǒng)一解決，如此，配套的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制也將作為促進(jìn)調(diào)解工作長(zhǎng)效高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。第三，發(fā)揮協(xié)同運(yùn)行的宣傳優(yōu)勢(shì)。有必要將做好宣傳作為進(jìn)一步推進(jìn)多元解紛機(jī)制的重要方面。無(wú)論是政策上的強(qiáng)調(diào)，還是新媒體如微信、微博、抖音等平臺(tái)的創(chuàng)意營(yíng)銷，抑或是傳統(tǒng)的民商事調(diào)解中心大廳、調(diào)解員的地面宣傳，都應(yīng)當(dāng)借助宣傳的力量。

2.集聚整合各類資源

第一，加強(qiáng)與地方政府、自治性協(xié)會(huì)的聯(lián)動(dòng)。各地方法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地方實(shí)踐，暢通與工會(huì)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織、商會(huì)等對(duì)接渠道。例如，貴州省道交一體化平臺(tái)的建設(shè)和貴州高院、貴州省銀保監(jiān)局、貴州省公安廳、貴州省各大保險(xiǎn)企業(yè)的協(xié)同配合、共同努力分不開的，推動(dòng)了全省范圍內(nèi)道路交通事故損害賠償金額的一致標(biāo)準(zhǔn)“同命同價(jià)”，不再區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶口。又如，貴州高院和貴州省人社廳聯(lián)合發(fā)布勞動(dòng)爭(zhēng)議典型案例，通過以案釋法的方式，普及勞動(dòng)法律知識(shí)，規(guī)范企業(yè)用工管理行為，做好勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛的訴源治理。第二，建設(shè)專業(yè)化調(diào)解平臺(tái)。在矛盾糾紛頻發(fā)的醫(yī)療、金融借款、民間借貸、建設(shè)工程、商品房買賣等重點(diǎn)領(lǐng)域，吸納退休法院、律師、醫(yī)生、會(huì)計(jì)師、銀行職員、工程師、保險(xiǎn)職員等作為特邀調(diào)解員，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（二）銜接機(jī)制：發(fā)揮司法確認(rèn)程序的功效

調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的保障，導(dǎo)致當(dāng)前調(diào)解的意愿不足。司法確認(rèn)制度提供了解決方案——《民事訴訟法》第201 條關(guān)于司法確認(rèn)程序的規(guī)定。

一是兩者體系銜接的重要法源，即無(wú)論是人民調(diào)解，還是多元解紛機(jī)制促成當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力后，一方當(dāng)事人拒絕履行協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。二是擴(kuò)大了司法確認(rèn)程序的管轄范圍，司法確認(rèn)程序不以對(duì)該糾紛具有訴訟管轄權(quán)為前提，凡是調(diào)解組織、人民法院邀請(qǐng)調(diào)解組織達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，均可以納入該法院案件受理范圍。三是司法確認(rèn)程序的排除適用。涉擔(dān)保物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、擔(dān)保權(quán)、建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)確權(quán)的，以及非多元解紛機(jī)制和人民調(diào)解促成調(diào)解協(xié)議的案件，即雙方當(dāng)事人私下達(dá)成調(diào)解的不能適用。此外，設(shè)置獨(dú)立的小額訴訟程序，形成小額訴訟程序、簡(jiǎn)易程序、普通程序的三車道；在普通程序獨(dú)任制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)改變?nèi)嗣衽銓弳T的定位，破除“陪而不審、審而不議”的困境，將部分人民陪審員納入多元解紛機(jī)制的調(diào)解員行列。

（三）訴訟服務(wù)：推動(dòng)繁簡(jiǎn)分流向縱深發(fā)展

多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系的改革是為了破除“案多人少”的困境，而不是開倒車讓所有法官、助理疲于奔命。四級(jí)法院職能定位改革，民事訴訟受理案件標(biāo)的額調(diào)整后，基層法院的定位是“重在準(zhǔn)確查明事實(shí)、實(shí)質(zhì)化解糾紛”，勢(shì)必承擔(dān)更多的審判任務(wù)，以往大標(biāo)的額、疑難復(fù)雜的案件也由基層法院一審，無(wú)論是從案件數(shù)量，還是案件難度上，都面臨著全新的挑戰(zhàn)。

一是快斷簡(jiǎn)案，公平正義高效實(shí)現(xiàn)?！睹袷略V訟法》第165 條規(guī)定，適用小額訴訟的標(biāo)的額從原來的“各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資30%以下”調(diào)整為“50%以下”。該條修法采用“比例制”，而非“定額制”。能夠有效應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的通貨膨脹問題，隨之也產(chǎn)生了不好計(jì)算，各地區(qū)差異較大的問題?；鶎臃ㄔ簯?yīng)當(dāng)在立案窗口標(biāo)明小額程序的受理范圍，立案后迅速審結(jié)。中級(jí)法院對(duì)于當(dāng)事人針對(duì)簡(jiǎn)易程序、裁定上訴的，充分激發(fā)二審獨(dú)任制程序效能，尤其是已經(jīng)形成統(tǒng)一裁判意見的，如“知識(shí)產(chǎn)權(quán)簡(jiǎn)單侵權(quán)類案件”“逾期交房違約金、逾期辦證違約金”“物業(yè)費(fèi)催收”等。二是直擊繁案，促進(jìn)法律適用統(tǒng)一?！皩?duì)疑難案件避之唯恐不及，在我國(guó)司法實(shí)踐中是普遍現(xiàn)象”[7]的現(xiàn)狀亟待改善。新類型、疑難案件是民商事審判不可回避的時(shí)代命題，主動(dòng)出擊、能動(dòng)司法才是樹立正確價(jià)值導(dǎo)向，明確法律保護(hù)邊界的必由之路。訴訟服務(wù)體系要立足宏觀，著眼于超越個(gè)案正義的價(jià)值目標(biāo)，發(fā)揮“一個(gè)案例勝過一打文件”的作用，為此后的案例提供可靠的司法經(jīng)驗(yàn)和智識(shí)性共享，從而保障法律適用統(tǒng)一。三是科技賦能，建設(shè)數(shù)字法院。將互聯(lián)網(wǎng)切口嵌入整個(gè)訴訟服務(wù)體系，通過移動(dòng)微法院、互聯(lián)網(wǎng)庭審等，減少群眾參與訴訟出行距離和成本。通過無(wú)紙化辦公，打通一審、二審、再審等訴訟程序的流轉(zhuǎn)，提供電子卷宗精準(zhǔn)跟蹤，相似案件智能推送等功能，電子送達(dá)覆蓋面至調(diào)解、判決、裁定書，避免郵寄帶來的時(shí)間損耗。更好地讓數(shù)據(jù)、信息在當(dāng)事人和法院之間流轉(zhuǎn)，從而努力建構(gòu)開放、共享、實(shí)時(shí)、透明的互聯(lián)網(wǎng)司法。

多元解紛機(jī)制回歸至社會(huì)大眾視野，可能會(huì)遭受這樣的質(zhì)疑，是否由于多元解紛機(jī)制的極大靈活性和自主性，壓縮了人民法院的審判訴訟范圍。恰恰相反，這是在法治軌道上國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，訴訟審判服務(wù)應(yīng)當(dāng)是化解基層社會(huì)糾紛的最后關(guān)口，訴訟解紛不是唯一的選擇，也不是最經(jīng)濟(jì)的選擇。謀篇中國(guó)特色糾紛解決應(yīng)具有“大而整的”視角，多元解紛機(jī)制是上半篇文章，堅(jiān)持把非訴解紛挺在前面，通過多元解紛漏斗、過濾作用，降低訴訟受理案件數(shù)量；訴訟服務(wù)體系是下半篇文章，面對(duì)更多的審判任務(wù)，民事訴訟繁簡(jiǎn)分流改革的制度紅利必須在人員配備、程序分流和審級(jí)定位上同步釋放，否則很有可能“按下葫蘆浮起瓢”“案多人少”壓力日益凸顯。本文藉由貴州省的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)至擘畫全國(guó)范圍改革的新藍(lán)圖，暢想多元解紛機(jī)制和訴訟服務(wù)體系的協(xié)同模式，形成極具中國(guó)特色的法治道路。