農(nóng)民合作社健康發(fā)展的探索與實(shí)踐
——基于湖北省農(nóng)民合作社的調(diào)查

黃倜慎，劉定柱，吳志鵬，張 俊，李崇光

(1.湖北省農(nóng)民合作社 辦公室，湖北 武漢 430070;2.武漢輕工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430048；3.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、引言

《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布及實(shí)施以來(lái)，湖北省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織得到了穩(wěn)步健康發(fā)展。2022年10月，黨的二十大報(bào)告指出要“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”。 2022年6月，湖北省第十二次黨代會(huì)提出，“引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶深入合作，建立緊密型‘龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶’合作模式”。在湖北省委十一屆九次全會(huì)上提出構(gòu)建的“51020”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系(5個(gè)萬(wàn)億級(jí)支柱產(chǎn)業(yè)、10個(gè)五千億級(jí)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、20個(gè)千億級(jí)特色產(chǎn)業(yè)集群)中，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民合作社大有可為。

2007年7月，我國(guó)實(shí)施了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)，從國(guó)家層面推動(dòng)農(nóng)民合作事業(yè)的發(fā)展。2017年12月，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進(jìn)一步修訂，推動(dòng)著農(nóng)民合作社向規(guī)范、高質(zhì)量方向穩(wěn)定和健康發(fā)展。2022年，正值《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施十五周年。此時(shí)，很有必要對(duì)湖北省農(nóng)民合作社的發(fā)展情況進(jìn)行全面調(diào)查研究，總結(jié)促進(jìn)農(nóng)民合作社健康發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)發(fā)展中存在的問(wèn)題，為國(guó)家和地方性政府制定相關(guān)的政策法規(guī)提供建設(shè)性意見(jiàn)和參考依據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)湖北省農(nóng)民合作事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2022年7月，湖北省農(nóng)民合作社辦公室組織華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、武昌首義學(xué)院、武漢輕工大學(xué)、武漢工程大學(xué)和湖北大學(xué)的相關(guān)專家，對(duì)全省農(nóng)民合作社的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研。期間，專家組成員分批赴黃岡、鄂州、咸寧、潛江、襄陽(yáng)、黃陂、仙桃、荊門和宜昌等地訪談相關(guān)市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、經(jīng)管局指導(dǎo)服務(wù)人員、部分農(nóng)民合作社理事長(zhǎng)和社員，查閱了國(guó)家和湖北省相關(guān)政策文件以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，在全面、客觀整理和分析相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的基礎(chǔ)上，總結(jié)了湖北省促進(jìn)農(nóng)民合作社健康發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)和措施，并針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出對(duì)策建議。

二、湖北省農(nóng)民合作社發(fā)展的總體情況

(一)湖北省農(nóng)民合作社發(fā)展現(xiàn)狀

截至2022年年中，湖北省農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)到11.24萬(wàn)家，超過(guò)七成農(nóng)戶加入了農(nóng)民合作社，社員農(nóng)戶收入比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入高出約20%。2022年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室發(fā)布了《國(guó)家農(nóng)民合作社示范社發(fā)展指數(shù)研究報(bào)告(2020)》，在全國(guó)農(nóng)民合作社示范社300強(qiáng)的名單中，湖北省占據(jù)55席，位列全國(guó)第一，且占席位數(shù)是第二名的1.9倍[1]。目前，湖北省共有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)農(nóng)民合作社示范社10118家，各級(jí)示范社在不同的區(qū)域范圍內(nèi)均起到了較強(qiáng)的引領(lǐng)示范作用，具體數(shù)量統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 湖北省各級(jí)農(nóng)民合作社示范社數(shù)量統(tǒng)計(jì)表(單位：個(gè))

當(dāng)前，湖北省農(nóng)民合作社的覆蓋領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，涉及種植業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)和服務(wù)業(yè)等方面的多個(gè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，一些地方還出現(xiàn)了農(nóng)村土地信用和資金互助合作社，具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)量如表2所示。農(nóng)民合作社的服務(wù)區(qū)域也持續(xù)擴(kuò)大，從本鄉(xiāng)本村為主，轉(zhuǎn)向跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域擴(kuò)展；同時(shí)，合作層次逐步提升，從生產(chǎn)領(lǐng)域合作向品牌、流通、加工等經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域拓展，在融資供應(yīng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)、品牌包裝和市場(chǎng)營(yíng)銷等方面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一服務(wù)。2021年湖北省農(nóng)民合作社按交易量返還盈余近48億元，股份分紅總額超過(guò)25億元。省內(nèi)農(nóng)民合作社已然在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮著重要作用。

表2 湖北省農(nóng)民合作社按從事行業(yè)的分類統(tǒng)計(jì)表(單位：個(gè))

湖北省農(nóng)民合作社的多要素合作模式和統(tǒng)一生產(chǎn)服務(wù)模式促進(jìn)了農(nóng)民組織化程度持續(xù)提高。多要素合作模式使湖北省超過(guò)七成的農(nóng)民加入了農(nóng)民合作社，促進(jìn)了農(nóng)戶抱團(tuán)發(fā)展。按成員類型劃分，湖北省農(nóng)民合作社的成員除了農(nóng)戶外，還有家庭農(nóng)場(chǎng)、涉農(nóng)企業(yè)和其他團(tuán)體成員等；按照出資要素類型劃分，湖北省農(nóng)民合作社的成員主要包括以貨幣出資和以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資兩種類型，具體的類型及數(shù)量統(tǒng)計(jì)如表3所示。在統(tǒng)一生產(chǎn)服務(wù)模式下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度日益提升，全省約七成的農(nóng)民合作社開(kāi)展統(tǒng)一購(gòu)銷服務(wù)的比例達(dá)到了80%，總值超過(guò)700億元。另外，省內(nèi)已組建769家農(nóng)民合作社聯(lián)合社，經(jīng)營(yíng)總收入超過(guò)16億元，成為農(nóng)民合作社可以抱團(tuán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益共同體，有效提升了規(guī)模效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

表3 湖北省農(nóng)民合作社的成員種類及數(shù)量統(tǒng)計(jì)表(單位：個(gè))

總而言之，湖北省農(nóng)民合作社在總體上實(shí)現(xiàn)了健康發(fā)展，為脫貧攻堅(jiān)做出了積極貢獻(xiàn)，促進(jìn)了農(nóng)民組織化程度的持續(xù)提高，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新型主體。

(二)湖北省農(nóng)民合作社健康發(fā)展的特征

湖北省農(nóng)民合作社發(fā)展勢(shì)頭良好，其在健康發(fā)展方面存在以下五個(gè)特征： 其一，農(nóng)民合作社作為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，是組織服務(wù)小農(nóng)戶的重要載體，激活農(nóng)村資源要素的重要平臺(tái)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。其二，農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，通過(guò)提高農(nóng)民的組織化程度、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理、推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的運(yùn)用和監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等措施，實(shí)現(xiàn)了新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。其三，農(nóng)民合作社的發(fā)展推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供前提條件的同時(shí)，通過(guò)機(jī)械化生產(chǎn)，在一定程度上真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其四，農(nóng)民合作社通過(guò)實(shí)現(xiàn)社員幫扶和社員增收，成為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和引領(lǐng)鄉(xiāng)村共同富裕的重要推動(dòng)手段。其五，農(nóng)民合作社能夠保持穩(wěn)定、持續(xù)和規(guī)范化發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新型主體和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要力量。

三、湖北省促進(jìn)農(nóng)民合作社健康發(fā)展的措施與經(jīng)驗(yàn)

(一)制定法規(guī)和制度，探索農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理體制改革

第一，制定和出臺(tái)系列法規(guī)和制度，營(yíng)造全面貫徹實(shí)施國(guó)法的良好法律和政策環(huán)境。湖北省出臺(tái)了各項(xiàng)推進(jìn)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施的法規(guī)規(guī)章，完善了地方性配套政策法規(guī)體系，夯實(shí)了律法實(shí)施的協(xié)同機(jī)制，從組織、人員和經(jīng)費(fèi)等方面強(qiáng)化了律法實(shí)施的保障機(jī)制，從備案、項(xiàng)目和會(huì)計(jì)年報(bào)等方面健全了律法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化了農(nóng)民合作社發(fā)展的法律環(huán)境。

第二，湖北省通過(guò)制度創(chuàng)新落實(shí)農(nóng)民合作社在融資、人才引進(jìn)、用地等方面的扶持政策。在農(nóng)民合作社融資問(wèn)題上，部分銀行近年推進(jìn)了“整村授信”，獲得授信的人不用抵押和擔(dān)保，“一次授信、隨用隨還、循環(huán)使用”，有效解決農(nóng)戶貸款難問(wèn)題。在創(chuàng)新人才支持方面，2015年，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會(huì)同各部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)湖北省農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》，提出“農(nóng)民合作社可以由章程或成員(代表)大會(huì)決定，對(duì)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)為合作社做出突出貢獻(xiàn)的成員，給予一定報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)，在提取可分配盈余之前列支”[2]。在用地方面，湖北省出臺(tái)《農(nóng)民專業(yè)合作社法實(shí)施辦法》進(jìn)一步細(xì)化用地扶持，明確農(nóng)用地管理范圍[3]。2020年，湖北省自然資源廳和湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)用地規(guī)模、用地備案程序等做了詳細(xì)規(guī)定，使得用地扶持更明確、可操作性更強(qiáng)[4-5]。

第三，探索農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理體制改革，強(qiáng)化實(shí)施隊(duì)伍。自2019年湖北省開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革后，省內(nèi)縣級(jí)以下的農(nóng)業(yè)主管部門存在農(nóng)民合作社指導(dǎo)管理人員缺乏的現(xiàn)象，急需各市、州和縣(區(qū))探尋適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理體制。例如，2022年3月，鐘祥市委市政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行改革，一是實(shí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立，從市財(cái)政局分立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能，成立專門的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局，作為市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一級(jí)事業(yè)單位。二是實(shí)行人員獨(dú)立，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局實(shí)行專編專任，配備7名領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，按照有涉農(nóng)工作經(jīng)歷、老中青搭配原則，分立出121名專職人員組成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管站，根據(jù)合作經(jīng)濟(jì)規(guī)模配備6～9名專職人員，管理本地合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展并擔(dān)任農(nóng)村合作社輔導(dǎo)員。三是人員待遇與工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，經(jīng)管站人員與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員享受同等待遇，有效地保證了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理的效能。

(二)匯聚社會(huì)力量，多方位指導(dǎo)、扶持和服務(wù)農(nóng)民合作社

湖北省多地為促進(jìn)全區(qū)域內(nèi)農(nóng)民合作事業(yè)的發(fā)展，聯(lián)合合作經(jīng)濟(jì)方面的專家和能人，在行政部門的幫助下，成立了農(nóng)民合作社聯(lián)合會(huì)(湖北省現(xiàn)有86個(gè))或類似功能的聯(lián)合性組織，借助外部力量為農(nóng)民合作事業(yè)的發(fā)展添磚加瓦，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的抱團(tuán)取暖和共享型互利成長(zhǎng)。例如，枝江市在2015年結(jié)合農(nóng)村合作金融創(chuàng)新工作，成立了枝江市農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社(聯(lián)合會(huì))，2016—2017年，又相繼成立了鎮(zhèn)級(jí)和行業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社(聯(lián)合會(huì))，服務(wù)于各農(nóng)民合作社，對(duì)促進(jìn)枝江市農(nóng)民合作社的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

為了在更大范圍內(nèi)為農(nóng)民合作社提供指導(dǎo)、扶持與服務(wù)，湖北省做出了如下舉措：一是在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)展農(nóng)民合作社五大工程，即“村社共建工程”“示范社培育工程”“人才培訓(xùn)工程”“融合發(fā)展工程”“品牌培育工程”。二是實(shí)施了整縣推進(jìn)試點(diǎn)工作，省內(nèi)12個(gè)縣(市、區(qū))被列為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國(guó)整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳也在26個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了湖北省農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)。三是通過(guò)社企對(duì)接推進(jìn)了農(nóng)民合作社與企業(yè)對(duì)接合作，動(dòng)員社會(huì)力量為農(nóng)民合作社提供全產(chǎn)業(yè)鏈、全方位服務(wù)。四是鼓勵(lì)全要素合作，全面規(guī)范資金、資源、資產(chǎn)、土地、勞動(dòng)和設(shè)施等多要素的合作，積極探索農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集體所有制等。五是開(kāi)展了合作金融試點(diǎn)，以枝江作為首個(gè)試點(diǎn)，建立農(nóng)民合作社聯(lián)合會(huì)(簡(jiǎn)稱“農(nóng)合聯(lián)”)，搭建農(nóng)村合作金融服務(wù)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估交易等體系，構(gòu)建征信服務(wù)、金融創(chuàng)新、信貸擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等平臺(tái)，建立了集信息采集、大數(shù)據(jù)分析、征信評(píng)估、征信查詢等多功能于一體的征信信息系統(tǒng)，并探索出政府主導(dǎo)、擔(dān)保公司主導(dǎo)、銀行主導(dǎo)和合作社主導(dǎo)等四種農(nóng)村合作金融發(fā)展模式。

(三)緊抓農(nóng)民合作社登記備案比例，完善實(shí)施監(jiān)督機(jī)制

第一，加強(qiáng)備案監(jiān)督?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第十六條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民專業(yè)合作社的登記信息通報(bào)同級(jí)農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門。”[6]湖北省《合作社法實(shí)施辦法》第七條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社自到工商行政管理部門辦理登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起20日，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)(經(jīng)管)部門備案并提供相應(yīng)資料?！盵3]《湖北省合作社登記管理辦法》也要求全省農(nóng)民合作社在市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行登記后，向農(nóng)業(yè)部門登記備案。對(duì)具備條件尚未登記的協(xié)會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織等，依法引導(dǎo)其登記為農(nóng)民合作社；對(duì)新成立的農(nóng)民合作社，依法做好登記備案等方面的指導(dǎo)工作。第二，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督。對(duì)于農(nóng)民合作社承接的專項(xiàng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、扶持項(xiàng)目，會(huì)同建設(shè)部門、財(cái)政部門進(jìn)行專項(xiàng)項(xiàng)目監(jiān)督。第三，加強(qiáng)會(huì)計(jì)年報(bào)監(jiān)督。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017)第十七條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示?！盵6]湖北省依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報(bào)告公示暫行辦法》，積極組織農(nóng)民合作社“通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理部門報(bào)送上一年度的年度報(bào)告，并向社會(huì)公示”[7]，對(duì)經(jīng)營(yíng)異常的農(nóng)民合作社實(shí)行分類處置。

(四)激發(fā)示范社的引領(lǐng)與帶動(dòng)作用

由于農(nóng)民合作社有一個(gè)由弱變強(qiáng)、由小變大漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，在農(nóng)民合作社成立初期，指導(dǎo)、扶持和服務(wù)主要著力于建章立制、規(guī)范運(yùn)行；發(fā)展到一定規(guī)模，則著重推動(dòng)各級(jí)農(nóng)民合作社示范社的創(chuàng)建，提升農(nóng)民合作社的發(fā)展質(zhì)量和水平，引領(lǐng)和帶動(dòng)更多的農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。如鐘祥市在“十四五”期間規(guī)劃開(kāi)展創(chuàng)建“百?gòu)?qiáng)合作社”和“百佳示范家庭農(nóng)場(chǎng)”(簡(jiǎn)稱“雙百”)工程，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)實(shí)施“雙百”工程，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的政策體系和管理制度進(jìn)一步完善，農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量穩(wěn)步增加，規(guī)范化水平、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、服務(wù)能力和帶動(dòng)效應(yīng)顯著提升，實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)效益”(社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、品牌效益、共享效益)目標(biāo)。支持農(nóng)民合作社依法自愿組建聯(lián)合社，鼓勵(lì)組建起點(diǎn)高、規(guī)模大、競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力強(qiáng)的聯(lián)合社，鼓勵(lì)發(fā)展較好的農(nóng)民合作社單獨(dú)或聯(lián)合創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，走三產(chǎn)融合發(fā)展之路。

(五)鼓勵(lì)農(nóng)民合作社投資與產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017)新增第十八條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社可以依法向公司等企業(yè)投資，以其出資額為限對(duì)所投資企業(yè)承擔(dān)責(zé)任?！盵6]通過(guò)投資公司，農(nóng)民合作社能夠整合并優(yōu)化其資源配置，提升其市場(chǎng)地位，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和價(jià)值鏈的提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民富裕富足[8-9]。

湖北省農(nóng)民合作社投資公司主要有五種類型：一是投資市場(chǎng)銷售型公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一購(gòu)銷，提升議價(jià)能力和銷售價(jià)格。二是投資創(chuàng)辦網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷公司，提升農(nóng)產(chǎn)品的品牌影響力，拓寬銷售渠道。三是投資主營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)的自我供給，降低農(nóng)民合作社種養(yǎng)殖成本。四是投資提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的公司，開(kāi)展一體化經(jīng)營(yíng)，有效提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。五是投資合作社主營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品的觀光休閑旅游公司，大力發(fā)展產(chǎn)銷游為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。總的來(lái)說(shuō)，湖北省農(nóng)民合作社投資興辦與產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的公司，其主要經(jīng)驗(yàn)：一是聚焦農(nóng)民合作社主業(yè)，投資公司促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸；二是著力提高社員收益，厚植農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的價(jià)值鏈；三是注重農(nóng)民合作社與投資公司相互賦能，共贏發(fā)展。

(六)創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，堅(jiān)持以社員利益為中心

農(nóng)民合作社從易到難，循序漸進(jìn)式發(fā)展壯大，與社員形成緊密的利益共同體，才能保障社員持續(xù)獲得收益。湖北省注重構(gòu)建農(nóng)民合作社利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立了“農(nóng)民合作社+村+貧困戶”扶貧模式和“農(nóng)民合作社+基地+技術(shù)站所+農(nóng)戶+企業(yè)+電商平臺(tái)”等合作模式，以聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制為紐帶，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，助力脫貧攻堅(jiān)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。如枝江市順豐達(dá)柑橘專業(yè)合作社，通過(guò)組建社會(huì)化服務(wù)隊(duì)伍，帶動(dòng)社員和本地柑橘種植戶，每畝增收900元左右。羅田縣鏨字石甜柿農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，實(shí)行“村集體參股+社員入股+貧困戶送股”的創(chuàng)新發(fā)展模式，年終分紅主要采用按股分配和按交易額分配相結(jié)合的形式，通過(guò)設(shè)置入股資金的上限，嚴(yán)格限制社員入股資金數(shù)額，貫徹按勞分配為主、資本報(bào)酬有限的方針，既保證了出資者的合理利益，又可防止股金投入較多而稀釋社員農(nóng)戶利益。

土地是農(nóng)民生存的保障，為充分利用土地資源，湖北省穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股農(nóng)民合作社，構(gòu)建穩(wěn)定且緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)前，湖北省農(nóng)民合作社內(nèi)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資的社員近40萬(wàn)戶，作價(jià)出資土地面積約160萬(wàn)畝。農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資入股到農(nóng)民合作社，成為社員，入股的土地由合作社統(tǒng)一開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，或合作社將部分土地反包給農(nóng)戶管理；社員農(nóng)戶通過(guò)自身的參與可得到1～4種收入，即土地入股時(shí)的保底性收入、工資性收入、承包收入和年終盈余收入。土地股份合作社可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)時(shí)折算成的股金數(shù)量、工資性收入和承包收入的多少來(lái)分配年終盈余，其中，股金數(shù)量是股本分紅的依據(jù)，工資性收入和承包收入是度量社員勞動(dòng)量的依據(jù)，以此依據(jù)返還的總額不得低于可分配盈余的60%。如棗陽(yáng)市康鑫土地股份專業(yè)合作社，村集體以集體資源性資產(chǎn)、農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，合作社實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)。該土地股份合作社采取“保底收益+盈利分紅”的二次利益分配模式，2019年戶均增加年收入1190元，村集體獲得紅利31240元，在進(jìn)一步盤活集體資產(chǎn)資源、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。

四、湖北省促進(jìn)農(nóng)民合作社健康發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)民合作社指導(dǎo)隊(duì)伍與扶持力度尚顯不足

1.農(nóng)經(jīng)指導(dǎo)人員和輔導(dǎo)員隊(duì)伍有待充實(shí)

第一，政府農(nóng)經(jīng)工作人員不足。在2019年的機(jī)構(gòu)改革中，湖北省大多數(shù)縣級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，部分并入當(dāng)?shù)刎?cái)政局，部分在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局設(shè)立合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)股。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，原經(jīng)管人員劃歸財(cái)政所，兼職經(jīng)管工作，經(jīng)管人員編制減少。部分市、縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站與財(cái)政所合并，合作社指導(dǎo)和服務(wù)的專業(yè)人員有所減少，指導(dǎo)農(nóng)民合作社發(fā)展工作力度不強(qiáng)；某縣農(nóng)業(yè)局下設(shè)的合作經(jīng)濟(jì)管理股，僅有3人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)處理相關(guān)事務(wù)的是財(cái)政所同時(shí)掛牌的農(nóng)業(yè)辦公室；一些市、縣由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門成員兼職農(nóng)經(jīng)管理人員。第二，農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍縮減。熟悉農(nóng)村工作和農(nóng)民合作社新要求的輔導(dǎo)員較少，老干部面臨退休，新人農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)不足。如某市相關(guān)崗位原有7個(gè)編制3名輔導(dǎo)員，調(diào)整之后，現(xiàn)在只有2名輔導(dǎo)員。在實(shí)際工作中，由于受地方財(cái)力限制，主要還是在編人員兼任農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員的工作。

2.對(duì)融資、人才和用地等方面的扶持需進(jìn)一步加強(qiáng)

第一，部分農(nóng)民合作社仍然存在融資困難?？紤]到經(jīng)濟(jì)實(shí)力、償還主體、償還能力等方面的因素，農(nóng)民合作社在金融部門的認(rèn)可度較低，以農(nóng)民合作社的名義進(jìn)行融資仍然存在較大困難。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有融資需求的農(nóng)民合作社成功獲取貸款的比例較低，僅有10%能夠以農(nóng)民合作社的名義成功貸款，銀行主要針對(duì)政府提供相應(yīng)擔(dān)保的農(nóng)民合作社提供貸款，且授予農(nóng)民合作社的信用貸款額度較低。第二，人才支持尚需加大力度，農(nóng)民合作社人才引進(jìn)和留用困難。農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在人才市場(chǎng)并不占優(yōu)勢(shì)，懂技術(shù)、會(huì)管理、市場(chǎng)開(kāi)拓能力強(qiáng)的人才并不愿意到農(nóng)民合作社任職；愿意長(zhǎng)期為農(nóng)民合作社做事的人才較少，即使有，也多是短期留任。第三，用地政策落實(shí)方面存在相關(guān)部門操作口徑不一致的情況。湖北省《合作社法實(shí)施辦法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的配套輔助性用地不需農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批[3]，但在實(shí)踐中還需要到市級(jí)國(guó)土部門審批，且審批手續(xù)復(fù)雜。屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的政策，落實(shí)也不到位，且有些地區(qū)能用于開(kāi)墾的荒地、林地較少，大多數(shù)農(nóng)民合作社不能滿足占補(bǔ)平衡的要求，阻礙了農(nóng)民合作社擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

(二)對(duì)農(nóng)民合作社的引領(lǐng)作用和監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)

1.聯(lián)合社設(shè)立主體的數(shù)量與類型受限，引領(lǐng)力量不足

聯(lián)合社的成立有助于農(nóng)民合作社之間抱團(tuán)發(fā)展，做長(zhǎng)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得倍增收益[10]。但是，目前聯(lián)合社數(shù)量較少，全省共有769家，約占農(nóng)民合作社總數(shù)的0.7%，聯(lián)合社的發(fā)展還處于一個(gè)中前期的階段。2013年，湖北省工商局、農(nóng)業(yè)廳出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見(jiàn)》，在全國(guó)首次對(duì)聯(lián)合社的登記主體進(jìn)行了規(guī)定，聯(lián)合社登記試行意見(jiàn)中允許兩個(gè)以上農(nóng)民合作社登記為聯(lián)合社，聯(lián)合社成員以農(nóng)民合作社為主體，允許企事業(yè)單位和社團(tuán)參與，但不得超過(guò)聯(lián)合社團(tuán)體成員總數(shù)的20%[11]。4年后，新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017)第五十六條規(guī)定：“三個(gè)以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上，可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社?！盵6]其中，并未明確規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)組織等可以加入聯(lián)合社。但在農(nóng)民合作社的實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，相關(guān)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體也愿意與農(nóng)民合作社共同出資成立農(nóng)民合作社聯(lián)合社，由于不符合聯(lián)合社的設(shè)立成員規(guī)定，因此聯(lián)合社的組建與發(fā)展受到了限制。再者，在各級(jí)示范社中，聯(lián)合社的數(shù)量也較少，引領(lǐng)作用有待加強(qiáng)。

2.農(nóng)民合作社登記備案比率有待進(jìn)一步提高

2015年6月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)湖北省農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》中提到，“農(nóng)民合作社登記或變更后須及時(shí)到同級(jí)農(nóng)業(yè)(經(jīng)管)部門備案”[2]。從調(diào)研情況來(lái)看，農(nóng)民合作社登記后，主動(dòng)備案的偏少，全省各地備案比例約在30%。如某市因開(kāi)展了三年信息提升活動(dòng)，加強(qiáng)了農(nóng)民合作社的備案管理，備案比例才從原來(lái)的30%左右提升至現(xiàn)在的50%左右。農(nóng)民合作社備案比例低的原因有三：一是在農(nóng)民合作社初創(chuàng)期，發(fā)起人或負(fù)責(zé)人認(rèn)為與農(nóng)業(yè)部門無(wú)關(guān)，多一事不如少一事，不愿意到農(nóng)業(yè)部門備案；二是各地市場(chǎng)監(jiān)管部門在審查登記之后，未及時(shí)將相關(guān)事宜通報(bào)給農(nóng)業(yè)相關(guān)部門；三是土地整治、農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路等專項(xiàng)項(xiàng)目是由其他部門決策，農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門未能有效參與，項(xiàng)目資金撥付給農(nóng)民合作社后，相關(guān)部門才知曉相關(guān)情況。

(三)農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)管理方面的問(wèn)題有待厘清

1.農(nóng)民合作社投資興辦企業(yè)問(wèn)題有待進(jìn)一步探索

目前，湖北省農(nóng)民合作社辦公司的投資方式還比較單一，主要是資金入股，農(nóng)民合作社的商標(biāo)、品牌等無(wú)形資產(chǎn)，沒(méi)有向公司投資，或者被公司無(wú)償共用。農(nóng)民合作社辦公司時(shí)在投資和收益方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)如下：第一，農(nóng)民合作社向公司投資的份額占比偏少。在農(nóng)民合作社投資興辦的公司中，存在理事長(zhǎng)占大股、核心社員占中股、農(nóng)民合作社占小股的情況。部分原因是社員對(duì)投資可能產(chǎn)生的虧損特別敏感，不愿承擔(dān)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)農(nóng)民合作社向公司投資的份額占比偏少時(shí)，最終可從公司分得的投資紅利也相對(duì)較少。第二，農(nóng)民合作社向公司的投資往往來(lái)源于其可分配盈余，并沒(méi)有公開(kāi)向全體社員重新募股，或者將社員的出資轉(zhuǎn)向投入公司。第三，農(nóng)民合作社從公司分得的投資收益，沒(méi)有直接以收益分配的方式分發(fā)到普通社員，在各地實(shí)踐中，一般該投資收益主要用于擴(kuò)大再生產(chǎn)或改進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、提升服務(wù)能力。上述問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)民合作社與公司、社員與公司間未建立起緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

2.社會(huì)資本投資入股農(nóng)民合作社的相關(guān)問(wèn)題有待商榷

2022年4月2日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2022年)》，其中提到“鼓勵(lì)社會(huì)資本采用‘農(nóng)民+合作社+龍頭企業(yè)’‘土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會(huì)保障’‘農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅’等利益聯(lián)結(jié)方式，與農(nóng)民建立穩(wěn)定合作關(guān)系、形成穩(wěn)定利益共同體，做大做強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，提升小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和組織化程度，讓社會(huì)資本和農(nóng)民共享發(fā)展成果”[12]。相關(guān)法規(guī)和政策并未就社會(huì)資本投資入股農(nóng)民合作社和聯(lián)合社作出明確具體的規(guī)定。社會(huì)資本投資入股農(nóng)民合作社時(shí)，其投資入股的形式、投資入股的折算金額和比例等焦點(diǎn)問(wèn)題有待進(jìn)一步探索。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股農(nóng)民合作社的形式有待規(guī)范化

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017)第十三條中，允許農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資入股農(nóng)民合作社[6]。通過(guò)調(diào)查得知，在部分農(nóng)民合作社中，農(nóng)戶將土地租賃給農(nóng)民合作社，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)民合作社后，農(nóng)民合作社將土地集中起來(lái)統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民只可獲取土地租金，但不享受農(nóng)民合作社的年終利潤(rùn)分配，不是實(shí)際意義上的社員。此類情況下，農(nóng)民合作社完全無(wú)法體現(xiàn)惠顧額返還，因?yàn)闆](méi)有惠顧量(額)，農(nóng)民合作社與農(nóng)戶間實(shí)則只是簡(jiǎn)單的租賃關(guān)系，不存在緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并未從真正意義上提升農(nóng)戶的收入，農(nóng)民合作社的可持續(xù)發(fā)展也只是靠租賃合同來(lái)維持。當(dāng)前的發(fā)展瓶頸在于，農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股農(nóng)民合作社后，如何建立農(nóng)戶與農(nóng)民合作社之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，既保證農(nóng)戶穩(wěn)定增收，又有效促進(jìn)農(nóng)民合作社可持續(xù)發(fā)展。

(四)內(nèi)部信用合作制度及風(fēng)險(xiǎn)防控措施有待完善

農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作是社員之間的資金互助，不是合作社本身的融資，社員之間的融資需求導(dǎo)致了內(nèi)部信用合作的出現(xiàn)。當(dāng)前，湖北省已有5364家農(nóng)民合作社開(kāi)展了內(nèi)部信用合作，占全省農(nóng)民合作社約4.9%的比例，參與信用合作社的成員達(dá)110486個(gè)，入股互助資金總額達(dá)13億元，成員使用互助資金總額達(dá)8.9億元。農(nóng)民合作社開(kāi)展內(nèi)部信用合作主要有兩種方式：第一種方式是以合作社內(nèi)部“生產(chǎn)合作+資金合作”或者“生產(chǎn)合作+擔(dān)保合作”的形式出現(xiàn)；第二種方式是組建農(nóng)村資金互助合作社，即在一定的區(qū)域或村社中，按照一定規(guī)則出資，組成僅限于成員間不斷借貸的信貸基金，以滿足成員的小額信貸資金需求，是一種以自發(fā)組織形式存在的可持續(xù)發(fā)展的民間金融機(jī)構(gòu)。通過(guò)調(diào)研得知，省內(nèi)多數(shù)農(nóng)民合作社的融資都只涉及外部融資。究其原因，一是多數(shù)農(nóng)民合作社對(duì)于內(nèi)部信用合作的具體操作方法尚處于摸索階段，未找到適合自身發(fā)展的模式；二是農(nóng)民合作社的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)限制了內(nèi)部資金互助的開(kāi)展；三是農(nóng)民合作社內(nèi)部資金合作容易與“非法集資”關(guān)聯(lián)在一起，引起法律規(guī)制方面的嫌疑，因此被迫中斷或取消。

五、促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社的指導(dǎo)與扶持，助力其健康發(fā)展

1.全力打造農(nóng)民合作社專業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)隊(duì)伍

第一，建議省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的部門設(shè)置和人員編制，配備相關(guān)的部門和人員開(kāi)展農(nóng)民合作社的管理、指導(dǎo)與服務(wù)工作。第二，對(duì)于現(xiàn)存有限的輔導(dǎo)員崗位，建議進(jìn)一步規(guī)范輔導(dǎo)員的選聘、培訓(xùn)和考核等工作，細(xì)化完善輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)、業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容[14]，充分發(fā)揮輔導(dǎo)員的指導(dǎo)作用，提升農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)能力，引導(dǎo)農(nóng)民合作社規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展。第三，建議政府部門引導(dǎo)類似于合作社聯(lián)合會(huì)、合作社指導(dǎo)服務(wù)中心等社會(huì)團(tuán)體的力量來(lái)強(qiáng)化農(nóng)民合作社的指導(dǎo)服務(wù)工作。第四，建議省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省供銷社、省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、大專院校及其他相關(guān)單位，多部門聯(lián)合開(kāi)展對(duì)農(nóng)民合作社指導(dǎo)和服務(wù)人員的培育培訓(xùn)。培養(yǎng)和打造一支政策理論水平高、實(shí)踐業(yè)務(wù)本領(lǐng)強(qiáng)、熱愛(ài)合作事業(yè)的農(nóng)民合作社指導(dǎo)和服務(wù)隊(duì)伍，并能夠長(zhǎng)期服務(wù)于“三農(nóng)”工作，建立健全農(nóng)民合作社指導(dǎo)服務(wù)體系。

2.多措并舉持續(xù)推進(jìn)農(nóng)民合作社精準(zhǔn)扶持

第一，進(jìn)一步解決農(nóng)民合作社融資難問(wèn)題。擴(kuò)大信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民合作社的擔(dān)保范圍，鼓勵(lì)和支持其他(非政府)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為農(nóng)民合作社提供貸款擔(dān)保服務(wù)；加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民合作社的信用擔(dān)保貸款投放力度；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，加大面向農(nóng)民合作社的無(wú)擔(dān)保貸款；加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，鼓勵(lì)和支持各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新“整村授信”模式，免抵押免擔(dān)保，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)。第二，建議堅(jiān)持鄉(xiāng)土人才培育和外來(lái)人才引進(jìn)雙重人才支持策略。將長(zhǎng)期活躍在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展一線、有一技之長(zhǎng)、在同行中有較大影響力、受到社會(huì)普遍認(rèn)可的農(nóng)民合作社帶頭人納入農(nóng)村實(shí)用人才庫(kù)，開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，進(jìn)一步為農(nóng)民合作社的高質(zhì)量發(fā)展提供本土化人才支撐；鼓勵(lì)科研人員、財(cái)務(wù)人員和農(nóng)技推廣人員到農(nóng)民合作社任職、兼職、擔(dān)任技術(shù)顧問(wèn)等，允許按其貢獻(xiàn)大小從中取得相應(yīng)報(bào)酬；對(duì)農(nóng)民合作社正式聘任職工與企業(yè)職工賦予相同的政策待遇和機(jī)會(huì)。第三，嚴(yán)格落實(shí)用地辦法，簡(jiǎn)化用地審批手續(xù)。加強(qiáng)各級(jí)政府部門的工作交流和信息共享，統(tǒng)一政策操作口徑，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家和各主管部門關(guān)于規(guī)范農(nóng)業(yè)用地管理的政策；進(jìn)一步明確(擴(kuò)大)生產(chǎn)性輔助設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于能用于開(kāi)墾的荒地、林地較少的地區(qū)，適當(dāng)放寬占補(bǔ)平衡等要求；運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)“四荒地”、農(nóng)村存量建設(shè)用地等土地資源向農(nóng)民合作社集中；對(duì)于新增建設(shè)用地指標(biāo)，在符合土地利用總規(guī)劃的前提下，優(yōu)先安排支持農(nóng)民合作社的發(fā)展，并簡(jiǎn)化用地審批手續(xù)，降低申辦費(fèi)用。

(二)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民合作社的引領(lǐng)與監(jiān)督，促進(jìn)其規(guī)范化發(fā)展

1.加強(qiáng)各級(jí)農(nóng)民合作社示范社的建設(shè)和引領(lǐng)作用

建議湖北省各級(jí)農(nóng)民合作社主管部門加強(qiáng)開(kāi)展國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)示范社的創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)一步完善評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，健全示范社申報(bào)、審核評(píng)定、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和淘汰機(jī)制。通過(guò)積極創(chuàng)建各級(jí)示范社，引導(dǎo)農(nóng)民合作社高質(zhì)量發(fā)展。建議各級(jí)政府在年度預(yù)算中安排專項(xiàng)資金，支持示范社建設(shè)及質(zhì)量提升，資金主要用于支持農(nóng)民合作社開(kāi)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息和培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證等活動(dòng)。政府投入的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)、“菜籃子”工程等涉農(nóng)項(xiàng)目，依照有關(guān)規(guī)定，可以在同等條件下優(yōu)先安排、委托農(nóng)民合作社實(shí)施。堅(jiān)持發(fā)展與規(guī)范并重，質(zhì)量和數(shù)量并舉，高效發(fā)揮農(nóng)民合作社示范社的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

2.穩(wěn)步提升農(nóng)民合作社登記備案比例

第一，提升農(nóng)民合作社在經(jīng)管部門的備案比例。實(shí)時(shí)掌握新設(shè)立農(nóng)民合作社的基本情況，做好提前謀劃，及時(shí)提供相關(guān)指導(dǎo)和服務(wù)，規(guī)范其發(fā)展。第二，提升農(nóng)民合作社年度報(bào)告公示的比例?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》(2017)第十七條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示?！盵6]年度報(bào)告也應(yīng)同時(shí)報(bào)送農(nóng)業(yè)相關(guān)部門，加強(qiáng)部門工作協(xié)調(diào)和信息互通，方便對(duì)經(jīng)營(yíng)異常的農(nóng)民合作社實(shí)行分類處置。另外，國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目以及社會(huì)資本參與農(nóng)民合作社發(fā)展的，也應(yīng)向農(nóng)業(yè)經(jīng)管主管部門備案，主動(dòng)接受監(jiān)督。

(三)鼓勵(lì)農(nóng)民合作社創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展

1.鼓勵(lì)農(nóng)民合作社投資興辦與產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的公司

農(nóng)民合作社投資興辦公司等企業(yè)，是合作社發(fā)展到一定階段，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。一是深化合作社與所投資公司的融合治理。合作社與所投資公司，法人人格各自獨(dú)立、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立且責(zé)任獨(dú)立，但是核心管理人員可以相互兼職，在財(cái)務(wù)上二者嚴(yán)格分開(kāi)，所賺取的利潤(rùn)，按公司股權(quán)分配給合作社，合作社在內(nèi)部進(jìn)行再分配，公司的盈利分配或虧損承擔(dān)由公司負(fù)責(zé)，合作社僅在其出資額內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是提倡合作社向關(guān)聯(lián)公司漸進(jìn)式投資。社員農(nóng)戶對(duì)投資收益較為敏感，不愿承擔(dān)過(guò)高的投資風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營(yíng)早期，合作社可以參與式投資，隨著公司做大做強(qiáng)，逐漸增大投資比例。三是鼓勵(lì)多要素聚集型投資。合作社投資公司是合作社發(fā)展到一定階段的內(nèi)生需求，通過(guò)公司吸引多種優(yōu)質(zhì)要素(如勞動(dòng)、技術(shù)、三資、人才、市場(chǎng)和金融等)的投入，間接為農(nóng)民合作社和農(nóng)戶服務(wù)，提升其發(fā)展質(zhì)量[15]。四是以復(fù)合式獲利衡量合作社投資公司的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益方面，公司市場(chǎng)開(kāi)發(fā)成功，特別是技術(shù)開(kāi)發(fā)公司主營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品突破核心技術(shù)，低價(jià)供給社員，可以降低社員的生產(chǎn)成本，通過(guò)種養(yǎng)殖勞動(dòng)，以較高價(jià)格出售產(chǎn)品給公司，是社員獲得的最直接、最有效的收益；社會(huì)效益方面，能夠解決中老年勞動(dòng)力就近勞動(dòng)，獲得收入，是農(nóng)民合作社投資公司創(chuàng)造的重要社會(huì)價(jià)值。

2.鼓勵(lì)社會(huì)資本投資入股農(nóng)民合作社

一方面，立足村莊現(xiàn)有基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，在尊重農(nóng)民主體地位、遵循市場(chǎng)規(guī)律、堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新的原則下，允許社會(huì)資本發(fā)揮其市場(chǎng)化、專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，以人才、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素的形式，穩(wěn)妥有序地投資入股急需支持的農(nóng)民合作社，推動(dòng)資源融合，提升投資效能。另一方面，建議強(qiáng)化社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)。在秉承社會(huì)資本和農(nóng)民共享發(fā)展成果理念的基礎(chǔ)上，協(xié)定社會(huì)資本入股的股本數(shù)量及利益分配方式，保證農(nóng)民在合作社的保底收益和其他利益，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益，發(fā)揮農(nóng)民合作社的作用與意義。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民合作社創(chuàng)新土地股份合作的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

建議農(nóng)民合作社與以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股的社員農(nóng)戶間建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。第一，規(guī)范建立社員賬戶，詳細(xì)核算和記錄農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地面積和折算后的股金數(shù)目，可對(duì)社員農(nóng)戶實(shí)行年終分紅的保底收益承諾和二次分紅，保底收益至少應(yīng)與土地租金持平。同時(shí)，還可以通過(guò)務(wù)工和承包等方式加強(qiáng)與社員的聯(lián)系，并以工資性收入和承包收入增加農(nóng)戶的利益，以提高社員合作的穩(wěn)定性。第二，農(nóng)民合作社在土地面積達(dá)到一定規(guī)模后，可引入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)其農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)展精深加工以增加其附加值，通過(guò)增加盈余分配的總額和調(diào)整分配比例來(lái)保證土地入股社員農(nóng)戶的年終收益，增強(qiáng)農(nóng)戶入社積極性的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民合作社高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。

(四)完善內(nèi)部信用合作制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管

1.鼓勵(lì)農(nóng)民合作社開(kāi)展內(nèi)部信用合作，完善合作機(jī)制

農(nóng)民合作社內(nèi)部開(kāi)展資金互助已經(jīng)有了相應(yīng)的政策依據(jù)，但在法律制度中規(guī)定并不明確。農(nóng)民合作社開(kāi)展資金互助，相當(dāng)于是孵化農(nóng)民自己的融資平臺(tái)，以求達(dá)到為社員農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供更便捷和實(shí)惠的資金。農(nóng)民合作社建立內(nèi)部信用合作，需要做到以下三個(gè)方面：第一，明晰農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作的經(jīng)營(yíng)原則，即“限于成員內(nèi)部、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲(chǔ)、分紅不分息、風(fēng)險(xiǎn)可掌控”。第二，完善農(nóng)民合作社的信用合作機(jī)制。建議因社制宜、因地制宜地探索包含“強(qiáng)有力的組織構(gòu)建、高效的業(yè)務(wù)運(yùn)作、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)防范”三位一體的整體性運(yùn)行機(jī)制，保障社內(nèi)信用合作的安全高效運(yùn)行。第三，明確具體的監(jiān)管部門和職責(zé)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)聘請(qǐng)專家向農(nóng)民合作社傳授內(nèi)部信用合作的經(jīng)營(yíng)模式、宣傳相關(guān)的政策及要求；引導(dǎo)農(nóng)民合作社根據(jù)自身的不同特點(diǎn)，靈活地創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式；完善相關(guān)的法律法規(guī)，營(yíng)造良好的法制環(huán)境，構(gòu)建以地方政府為主導(dǎo)的外部監(jiān)督機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)村征信體系的建設(shè)。

2.加強(qiáng)農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管

發(fā)展資金互助必然存在信用風(fēng)險(xiǎn)，需要在立法層面對(duì)其加以規(guī)范，包括資金互助的用途、邊界和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面[16]。資金的使用用途應(yīng)限定在農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍內(nèi)，同時(shí)，成員可以從農(nóng)民合作社中獲得的互助資金總量需要與個(gè)人的入股金總額掛鉤，以便有效控制風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作的風(fēng)險(xiǎn)防范，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)，即對(duì)社員的入社條件進(jìn)行嚴(yán)格限制；不在社外吸引和投放資金，保持合作社與借款社員之間的信息對(duì)稱；采用擔(dān)保、聯(lián)保、財(cái)產(chǎn)抵押等方式為借款提供擔(dān)保；堅(jiān)持小額、短期原則；按照一定比例預(yù)留備付金，專戶存放當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)，留任兌付之需。另外，農(nóng)民合作社內(nèi)部組織的資金互助需要接受監(jiān)管部門的監(jiān)督，依法合規(guī)審慎開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。相關(guān)農(nóng)民合作社需要定期接受合作金融方面的信用評(píng)級(jí)并建立退出機(jī)制。農(nóng)民合作社的內(nèi)部信用合作需要得到立法層面的支持與規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。