農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的演進(jìn)邏輯及其實(shí)踐工具
——基于政策文本的質(zhì)性分析

唐 斌，羅良吉

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105）

一、引言

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容［1］。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的沖突日益加劇，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，為應(yīng)對(duì)不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策措施，逐步建立起了生態(tài)環(huán)境治理制度的“四梁八柱”，特別是2006年以來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院多次提出重視農(nóng)村環(huán)保工作，中央及各部委、各?。▍^(qū)、市）陸續(xù)召開(kāi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理專(zhuān)題會(huì)議，發(fā)布系列政策、舉措，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理由此受到更多關(guān)注［2］。黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》再次強(qiáng)調(diào)要“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治，開(kāi)展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，堅(jiān)決查處一批破壞生態(tài)環(huán)境的重大典型案件、解決一批人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題”。為了總結(jié)這些環(huán)境政策是怎么演進(jìn)的，以及它們對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了怎樣的影響，本文對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演進(jìn)邏輯進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，分析了不同時(shí)期采取的政策實(shí)踐工具策略及其效力，為進(jìn)一步完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方式，增強(qiáng)環(huán)境治理效果提供理論支撐。

二、研究述評(píng)

進(jìn)入新發(fā)展階段，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作得到更多關(guān)注，成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。目前，學(xué)界有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的研究主要集中在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制和治理模式等方面。

就治理主體而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體包括地方政府、企業(yè)、農(nóng)民以及農(nóng)村社區(qū)等多元主體［3-4］。學(xué)者們從政府主導(dǎo)［5］、公眾參與［6］、企業(yè)支持等方面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主體建設(shè)［7］。此外，馮旭強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體之間的法律規(guī)范、權(quán)責(zé)義務(wù)配置、聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督檢查和獎(jiǎng)懲機(jī)制等建設(shè)［8］，朱俊瑞等人則認(rèn)為多元主體要具備生態(tài)文明意識(shí)、綠色生活方式、合作伙伴關(guān)系、自覺(jué)的生態(tài)執(zhí)行力和生態(tài)文明幸福觀［9］。

對(duì)治理機(jī)制的研究，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的科層治理機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中暴露出諸多局限，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟需新的治理機(jī)制加入?；谖覈?guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，學(xué)界提出了多元主體參與的協(xié)同治理機(jī)制［10］、網(wǎng)絡(luò)治理格局［11］和社會(huì)資本治理機(jī)制等新型治理機(jī)制［12］。除此之外，也有學(xué)者提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的激勵(lì)約束機(jī)制［13］和監(jiān)管機(jī)制［14］，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作協(xié)同發(fā)展［15］，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制更新，構(gòu)建更為嚴(yán)格的農(nóng)村環(huán)境治理法律機(jī)制［16］。

學(xué)界對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式的研究成果也頗豐。謝中起等提出社區(qū)作為環(huán)境治理主體，具有獨(dú)特的合理性和優(yōu)越性，并分析了以社區(qū)為基礎(chǔ)的農(nóng)村生態(tài)治理模式的發(fā)展思路［17］；基于鄉(xiāng)村振興大背景、治理主體多元化和治理對(duì)象系統(tǒng)化的前提，學(xué)者們提出了鄉(xiāng)村振興下的政府美麗鄉(xiāng)村綜合整治、產(chǎn)業(yè)支持下的農(nóng)村綠色發(fā)展協(xié)調(diào)治理、城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理新模式［18］；鄭澤宇等從整體性治理視角出發(fā)，分析了農(nóng)村環(huán)境多元治理模式存在的問(wèn)題并提出該治理模式革新的理想出路［19］。新型政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）作為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，逐漸被應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，杜焱強(qiáng)等基于生命周期視角，構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式生命周期成本的分析框架［20］。此外，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策文本的研究逐漸成為學(xué)界熱點(diǎn)，學(xué)者基于間斷—均衡理論［21］、農(nóng)村環(huán)境治理體系現(xiàn)代化視角［22］以及公共政策變遷理論等不同的理論視角［23］，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策變遷的發(fā)展階段、特征及其內(nèi)在邏輯做出了不同的歸納與分析［24-25］。

學(xué)界對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的梳理大致描繪了未來(lái)的政策走向，但現(xiàn)有研究主要集中在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演變過(guò)程、階段特征和未來(lái)趨勢(shì)上，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策是如何演進(jìn)的，呈現(xiàn)出怎樣的演進(jìn)特征以及不同階段的政策工具利用有何特點(diǎn)缺乏相關(guān)研究。基于此，本文試圖通過(guò)整理改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)中央政府與省級(jí)政府實(shí)施的一系列農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策文本，采用扎根理論梳理其中的演進(jìn)邏輯，并總結(jié)歸納農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的實(shí)踐工具類(lèi)型及其實(shí)施效果，試圖提出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理建議，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效能。

三、研究設(shè)計(jì)

（一） 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文收集的政策文本來(lái)源于三個(gè)方面：一是中央政府網(wǎng)站，二是各省級(jí)人民政府網(wǎng)站，三是北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)站。為確保選取政策的代表性和準(zhǔn)確性，確定以下篩選原則：一是僅采用國(guó)家層級(jí)和各省級(jí)政府及其辦公廳的政策文本。二是政策文本明確提及或主要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這一主題。三是政策文種主要選取“通知”“意見(jiàn)”“辦法”“通報(bào)”“決定”以及黨的歷屆代表大會(huì)等直接體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理所持態(tài)度的政策。政策文本收集時(shí)間從改革開(kāi)放（1978年）截至2021年底，共收集農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策文本85份，其中，中央層面63份，省級(jí)層面22份。

（二） 研究方法

本文主要采用質(zhì)性研究方法進(jìn)行政策文本分析，運(yùn)用Nvivo11軟件對(duì)收集的政策文件涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容進(jìn)行三級(jí)編碼，集中統(tǒng)計(jì)整理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的參考點(diǎn)，從中歸納出改革開(kāi)放以來(lái)中央和省級(jí)提出的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演進(jìn)邏輯及其實(shí)踐工具。

四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演進(jìn)及其實(shí)踐工具

（一） 文本編碼分析

1.開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼是指將收集的原始資料進(jìn)行概念化和范疇化的過(guò)程，即根據(jù)一定原則將大量原始資料與主題進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)仔細(xì)閱讀分析提煉出初始概念和范疇的操作化過(guò)程［26］。在對(duì)文本資料進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，本文提取出若干初始概念（見(jiàn)表1）。

表1 開(kāi)放式編碼結(jié)果（節(jié)選）

2.主軸式編碼

主軸編碼是二級(jí)編碼，主要任務(wù)是在開(kāi)放性編碼的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)各個(gè)概念之間的關(guān)聯(lián)潛在邏輯關(guān)系，使得概念與主范疇之間的關(guān)系明晰起來(lái)，為理論構(gòu)建提供框架［27］。按照這樣的方式劃分，最終形成7個(gè)主范疇（見(jiàn)表2）。

表2 主軸式編碼結(jié)果（節(jié)選）

3.核心式編碼

核心式編碼是三級(jí)編碼，指選擇一個(gè)核心范疇概括已歸納的概念范疇，并將其系統(tǒng)地與其他范疇相聯(lián)系，驗(yàn)證其間的關(guān)系，從而構(gòu)建出新的實(shí)質(zhì)理論框架［28］。本文試圖從政策理念、政策主體、政策結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程四個(gè)方面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的演進(jìn)邏輯（見(jiàn)表3）。

表3 核心式編碼結(jié)果

4.理論飽和度檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)本文結(jié)論的理論飽和度，本研究將《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》等4份政策文件（中央和省級(jí)各2份）處理后的文本材料導(dǎo)入Nvivo軟件中，經(jīng)過(guò)開(kāi)放式編碼、主軸編碼和核心式編碼后，尚未發(fā)現(xiàn)新的初始概念、主范疇和核心范疇,因此本研究結(jié)論在理論上達(dá)到飽和。

（二） 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演進(jìn)邏輯

我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策包含了特定的政策演進(jìn)邏輯，具體可以從政策理念、政策主體、政策結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程這樣四個(gè)方面進(jìn)行分析（見(jiàn)圖1）。

圖1 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理演進(jìn)邏輯

1.政策理念：從“末端治理”轉(zhuǎn)向“源頭防治”

改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)環(huán)境治理理念是“先污染后治理”“邊污染邊治理”，側(cè)重事后治理。在該治理政策理念引導(dǎo)下，環(huán)境污染的擴(kuò)散速度在一定程度上得到遏制，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)急劇快速的發(fā)展同步的污染來(lái)源越來(lái)越廣，加之排污者自覺(jué)治理意識(shí)有限，以及治理帶來(lái)的技術(shù)、資金、管理等各方面的浪費(fèi)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策效能受到一定程度限制。1992年我國(guó)首次提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略并在1996年將其提升到國(guó)家基本戰(zhàn)略高度，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次提出了“保護(hù)優(yōu)先”基本原則，重新定位了環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。在政府環(huán)境政治理念轉(zhuǎn)變的影響下，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策理念逐漸形成了“環(huán)境優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”的可持續(xù)發(fā)展理念，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策理念從事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑爸鲃?dòng)防治。

2.政策主體：從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多元協(xié)同”

1974年國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立標(biāo)志著將政府設(shè)為環(huán)境保護(hù)主體，此后政府在環(huán)境治理實(shí)踐中的主導(dǎo)作用持續(xù)加大，國(guó)家環(huán)保部門(mén)牽頭，水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)也參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程中，在長(zhǎng)期的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，自上而下的行政管控使政府在環(huán)境治理領(lǐng)域“一家獨(dú)大”。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，農(nóng)村社區(qū)逐漸成為農(nóng)村環(huán)境治理的另一全新主體。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾環(huán)保意識(shí)提升，企業(yè)、社會(huì)組織、公民和第三方等更多主體加入到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，政府主導(dǎo)的單一模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同模式。

3.政策結(jié)構(gòu)：從“分散控制”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”

政策結(jié)構(gòu)是指政策主體、政策客體、政策環(huán)境和政策工具等要素之間的關(guān)系。政策主體的變化表現(xiàn)出從中共中央國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)單獨(dú)發(fā)文演變?yōu)椴块T(mén)間聯(lián)合發(fā)文的過(guò)渡特征。在63份中央政策文本中，中共中央國(guó)務(wù)院、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部獨(dú)立發(fā)文數(shù)量分別為34份、5份，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)獨(dú)立發(fā)文總數(shù)為15份；2018年之后，部門(mén)之間聯(lián)合決策程度提高，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為8份，占政策總量的14.3%，此前，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文數(shù)量?jī)H為1份。政策客體從針對(duì)單一的農(nóng)業(yè)污染逐步擴(kuò)展到農(nóng)村的各方面，包括水環(huán)境、土壤環(huán)境、人居環(huán)境等更加復(fù)雜的問(wèn)題。在政策環(huán)境方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾環(huán)保意識(shí)的提高帶動(dòng)了市場(chǎng)、企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)組織和公眾等主體的參與積極性，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)創(chuàng)造了良好的大環(huán)境。政策工具的使用則表現(xiàn)出由單一強(qiáng)制型政策工具為主到逐漸發(fā)展到采用政府命令型、市場(chǎng)激勵(lì)型與社會(huì)參與型相結(jié)合的復(fù)合型政策工具的特征。

4.政策過(guò)程：從“問(wèn)題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略布局”

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理初期，相關(guān)政策文本數(shù)量較少，且以局部治理和專(zhuān)項(xiàng)治理為主，治理領(lǐng)域主要集中在農(nóng)村水環(huán)境、農(nóng)業(yè)點(diǎn)源污染方面，政策的制定以“先污染后治理”“哪里有問(wèn)題整治哪里”為基本目標(biāo)，“問(wèn)題倒逼式治理”在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，加之受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和農(nóng)藥、化肥大量使用等因素影響，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸惡化，被動(dòng)式的治理政策已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨和政府多次在各自的報(bào)告中描繪了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的設(shè)計(jì)圖景，治理領(lǐng)域拓展到農(nóng)村的水污染、土壤污染、農(nóng)業(yè)污染和人居環(huán)境污染等各方面，政策制定實(shí)現(xiàn)了從“問(wèn)題導(dǎo)向”向“戰(zhàn)略布局”的轉(zhuǎn)變。

（三） 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策實(shí)踐工具

政策工具是指政府為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所采取的各種手段。通過(guò)文本分析，可將我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策工具分為三類(lèi)：命令控制的強(qiáng)制型、市場(chǎng)參與的激勵(lì)型、社會(huì)參與的自愿型（見(jiàn)表4）。

表4 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策工具類(lèi)型

1.命令控制的強(qiáng)制型政策工具

該類(lèi)型政策工具是指國(guó)家或政府發(fā)布的包括一系列行政命令、制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制等措施的直接對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生作用的政策。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理初期該類(lèi)型政策工具占主導(dǎo)地位。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)和管理”；1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》明確提出“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和‘三同時(shí)’制度”；1999年原環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)抓緊制定相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制養(yǎng)殖廢物的排放”，該政策是我國(guó)第一個(gè)直接作用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的政策。在我國(guó)一統(tǒng)體制下，因各地環(huán)境狀況的差異性，在政策框架內(nèi)允許政策執(zhí)行方擁有較小的自主性，但為強(qiáng)化和延續(xù)政府權(quán)威，要求執(zhí)行方在治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中仍要落實(shí)宏觀的環(huán)境治理政策指令［29］，因此這類(lèi)政策的出臺(tái)促進(jìn)了強(qiáng)制型政策工具的穩(wěn)定性，同時(shí)也存在巨大的監(jiān)督成本和靈活性缺失等局限性，導(dǎo)致政策效力不足，因此政府隨后開(kāi)始嘗試引入市場(chǎng)機(jī)制。

2.市場(chǎng)參與的激勵(lì)型政策工具

市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具的目標(biāo)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理資金投入，主要手段包括排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)稅和金融補(bǔ)貼等。2009年原環(huán)境保護(hù)部等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)施方案》明確規(guī)定，“專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治”；2021年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，提出要“完善反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)有償使用制度”。因?yàn)槭袌?chǎng)激勵(lì)型政策工具強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)而不強(qiáng)制使用某一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式與手段，所以企業(yè)可以選擇采用排污權(quán)交易、治污技術(shù)等不同方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境整治目標(biāo)［30］，具備一定的自主性和靈活性。強(qiáng)制型政策工具和市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具分別因其穩(wěn)定性和靈活性為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐，為后續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度安排提供了有利的制度環(huán)境［31］。但市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具仍然是建立在政府強(qiáng)制型政策工具基礎(chǔ)之上的，是對(duì)強(qiáng)制型政策工具的補(bǔ)充，其也需要依靠信息作出決策［32］。與前兩種政策工具相比，以信息公開(kāi)為手段的自愿型政策工具具備了更多的可能性。

3.社會(huì)參與的自愿型政策工具

自愿型政策工具是指通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)、宣傳教育、公眾監(jiān)督等方式引導(dǎo)社會(huì)公眾、社會(huì)組織、專(zhuān)家等直接或間接參與生態(tài)環(huán)境治理。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》指出，“健全統(tǒng)一規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場(chǎng)，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，推動(dòng)建立排污者付費(fèi)、第三方治理的治污新機(jī)制，不斷提升我國(guó)污染治理水平”；2021年出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》提出，要“鼓勵(lì)公益組織、個(gè)人等與政府及其部門(mén)合作，參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)”。相較于強(qiáng)制型政策工具和市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具，自愿型政策工具具有獨(dú)特的優(yōu)越性：重視價(jià)值觀念對(duì)行為動(dòng)機(jī)所具有的導(dǎo)向作用，倡導(dǎo)參與者將環(huán)保觀念內(nèi)化于自身價(jià)值理念中，促使其基于環(huán)保理念長(zhǎng)期參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。所以自愿型政策工具一旦發(fā)揮作用就容易產(chǎn)生長(zhǎng)期效益［33］。公眾、社會(huì)組織、專(zhuān)家等通過(guò)監(jiān)督、參與、信息傳達(dá)等方式廣泛參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，向政府反饋不同群體、不同階層的意見(jiàn)，能夠有效降低政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的監(jiān)督成本，因而該類(lèi)型政策工具愈來(lái)愈受政府偏愛(ài)。

綜上，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策實(shí)踐工具主要包括政府強(qiáng)制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和社會(huì)自愿型三大類(lèi)，但政策工具的使用呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)，我們將其大致分成三個(gè)階段。根據(jù)政策工具關(guān)鍵詞詞頻分析結(jié)果（見(jiàn)表5），在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策中，政府使用強(qiáng)制型政策工具最多，共121條，約占60.5%，該類(lèi)政策工具在三個(gè)階段始終占主導(dǎo)地位；市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具共52條，約占26%，該類(lèi)政策工具在改革開(kāi)放初期幾乎沒(méi)有被采用，自1999年之后才開(kāi)始得到重視；社會(huì)參與的自愿型政策工具在三個(gè)階段都明顯偏少，共27條，占13.5%，在一、二階段（即改革開(kāi)放啟動(dòng)至2008年）該類(lèi)政策工具很少出現(xiàn)，2009年起才進(jìn)入大眾視野并逐漸受到重視，在第三階段，自愿型工具與激勵(lì)型工具快速增長(zhǎng)。目前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策工具使用的策略是采取政府強(qiáng)制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和社會(huì)自愿型政策工具相結(jié)合的復(fù)合型政策工具策略。

表5 政策工具關(guān)鍵詞詞頻分析

五、結(jié)論與討論

本文通過(guò)收集改革開(kāi)放啟動(dòng)至2021年中央和地方發(fā)布的與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理高度相關(guān)的政策文本，借助Nvivo軟件對(duì)其進(jìn)行編碼分析梳理和總結(jié)我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的演進(jìn)邏輯和成功經(jīng)驗(yàn)。從演進(jìn)邏輯來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不斷走向系統(tǒng)、成熟，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)存在的臟亂差局面。同時(shí)，政策工具作為連接政策目標(biāo)與實(shí)際政策效果的橋梁，隨實(shí)踐變化而不斷作出及時(shí)調(diào)整和更新以適應(yīng)新的政策環(huán)境［34］，有利于充分利用不同政策工具的優(yōu)勢(shì)，協(xié)同發(fā)力，為全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國(guó)提供有力支撐。本文提出以下政策展望。

一要健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理資源投入政策。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)是資源投入，而資金是其中最重要的資源。應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金投入，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境貸款資金、環(huán)境整治專(zhuān)項(xiàng)資金的投放等相關(guān)環(huán)保機(jī)制要有意識(shí)地向農(nóng)村地區(qū)傾斜，穩(wěn)定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金投入基礎(chǔ)，同時(shí)要完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境金融政策、融資機(jī)制建設(shè)，拓寬農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金來(lái)源，對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)予以重點(diǎn)保障。

二要完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系。要將農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)推向法律高度，加強(qiáng)立法和司法保障，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生態(tài)法治建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理法律政策體系，包括農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管政策、資金投入政策、以獎(jiǎng)促治政策等［35］。同時(shí)，還要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)修訂農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理的法律法規(guī)內(nèi)容，科學(xué)制定生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為各級(jí)政府和環(huán)保部門(mén)進(jìn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程提供統(tǒng)一且有效的法律根據(jù)。

三要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的差異化供給。生態(tài)環(huán)境治理不宜采取“一刀切”“統(tǒng)一模式”“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的同質(zhì)性治理模式，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，各地應(yīng)在中央統(tǒng)一部署的前提下，堅(jiān)持省、自治區(qū)、直轄市負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，從法律體系建設(shè)、監(jiān)管體系建設(shè)、市場(chǎng)體系建設(shè)等方面，有區(qū)別地、實(shí)事求是地制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策，使之與本地農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況相適應(yīng)，提高生態(tài)環(huán)境治理的政策效率。

四要提高政策工具體系的有效性。首先要完善現(xiàn)有政策工具，要及時(shí)優(yōu)化政策工具，以先進(jìn)的、高效的政策工具取代落后的、低效的政策工具；其次要加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在不斷變化，政策工具體系也應(yīng)作出創(chuàng)新以有效解決新的環(huán)境問(wèn)題；最后要注意政策工具的本土化，政策工具的選擇與使用應(yīng)該區(qū)分不同地區(qū)不同情況，結(jié)合實(shí)際，立足本土。在此基礎(chǔ)上，還要注重各類(lèi)型政策工具之間的協(xié)調(diào)性。目前我國(guó)激勵(lì)型和自愿型政策工具使用頻率仍然不高，下一步應(yīng)該在強(qiáng)制型政策工具的主導(dǎo)下繼續(xù)加大這兩類(lèi)政策工具的比重，加強(qiáng)各類(lèi)政策工具使用的協(xié)調(diào)性，提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的整體效能［36］。