加強專項債券償還財務(wù)風(fēng)險管理的措施

馬召雄

摘 要：近年來，隨著我國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目投融資體制機制的不斷改革完善，地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）逐漸成為地方政府投資項目的重要資金來源渠道，在穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、補短板等方面發(fā)揮了重要作用。伴隨著專項債券發(fā)行規(guī)模和存量專項債券余額越來越大，加強專項債券到期本息風(fēng)險管理成為一個重要課題，亟須積極采取各項管理措施，提前識別管控到期本息償還風(fēng)險隱患，切實防范發(fā)生專項債券償債違約風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：專項債券；償還風(fēng)險；管理措施

2015年新預(yù)算法實施以來，發(fā)行專項債券成為地方舉借債務(wù)推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目建設(shè)的唯一合法途徑。從近年來的政策成效來看，通過擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提質(zhì)增效提供了資金支持，對各地擴投資、補短板、惠民生領(lǐng)域重點項目建設(shè)的支持作用越來越強，專項債券日益成為地方推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要資金來源。伴隨著專項債券發(fā)行規(guī)模越來越大并逐步進(jìn)入還本付息期，債券資金使用單位償債壓力不斷增加，加之，由于專項債券項目運營收入來源的多元化，以及收入實現(xiàn)時間與債券本息償還時間不匹配，債券到期本息償還風(fēng)險管理問題也受到越來越多的關(guān)注。

一、專項債券發(fā)行使用的背景

2015年以來，按照“開前門，堵后門”的債務(wù)管理要求，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目融資更加依賴發(fā)行專項債券，通過專項債券的杠桿作用撬動了更多的基建項目投資。專項債券逐漸成為地方黨委政府重點領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重要資金來源，尤其為重大區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項目提供了重要的資金支持。

二、專項債券的現(xiàn)狀

從目前我國專項債券余額和債券發(fā)行規(guī)模來看，專項債券發(fā)行規(guī)模逐年遞增，債券期限逐漸延長，行業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，債券利息金額越來越大。

（一）債券規(guī)模不斷擴大

專項債券已成為當(dāng)前穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤的重要抓手，專項債券發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴大的特點。從全國來看，根據(jù)財政部信息公開情況，在2017年-2022年期間，全國各地新增專項債券發(fā)行規(guī)模分別為7937億元、13527億元、21487億元、36019億元、35844億元、40384億元，年均增長率為42.02%（詳見圖1）。

（二）債券發(fā)行期限逐漸延長

按照財政部關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的規(guī)定，財政部鼓勵發(fā)行更長期限的專項債券，近年來，開始出現(xiàn)了15年、20年和30年期的專項債券。根據(jù)財政部網(wǎng)站公開信息情況，在2018年-2022年期間，專項債券平均發(fā)行期限分別為6.1年、9年、14.6年、14.2年、15.5年。2022年專項債券平均發(fā)行期限較2018年、2019年、2020年、2021年分別延長10年、7.1年、1.5年、1.9年、1.3年（詳見圖2）。

（三）債券利息金額越來越大

按照財政部信息公開情況，2018年，全國專項債券余額為73932億元，平均利率3.52%，測算年均利息支出2602.41億元。2019年，全國專項債券余額為94378億元，平均利率3.55%，測算年均利息支出3350.42億元。2020年，全國專項債券余額為129220億元，平均利率3.50%，測算年均利息支出4522.7億元。2021年，全國專項債券余額為166991億元，平均利率3.51%，測算年均利息支出5861.38億元。截至2022年12月，全國專項債券余額為206722億元，平均利率3.39%，測算年均利息支出7007.88億元，在2018年-2022年期間，專項債券年均利息支出增幅為28.22%。

三、專項債券本息償還管理中的問題

（一）實施方案中項目運營收益測算不精準(zhǔn)

一部分專項債券項目由于項目前期準(zhǔn)備工作不完善，實施單位為了順利申報發(fā)行專項債券，在編制項目實施方案開展運營收益和融資平衡測算評估時，過于樂觀預(yù)測了項目運營收益，以達(dá)到項目運營收益能夠覆蓋專項債券到期本息償還的目標(biāo)。

另一部分項目在進(jìn)行收益測算時，存在低估項目運營成本等情況。以上情況，雖然在專項債券實施方案中實現(xiàn)了項目運營收益和融資平衡的目標(biāo)，但是，如果進(jìn)入項目運營期后，一旦項目實際運營收益達(dá)不到實施方案中的測算水平，項目運營收益或?qū)㈦y以對債券本息償還提供有力的保障，間接帶來了債券到期本息償還風(fēng)險。

（二）債券本金到期一次性償還帶來了未來財務(wù)風(fēng)險

根據(jù)財政部關(guān)于做好地方專項債券發(fā)行工作的規(guī)定，地方政府在發(fā)行專項債券時，可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風(fēng)險。

但是，在編制專項債券項目實施方案時，實施單位往往出于發(fā)揮專項債券資金使用效益、緩解債券存續(xù)期還款壓力等考慮，從債券本金償還形式來看，各地已發(fā)行的專項債券中的90%以上均是到期一次性償還債券本金。到期一次性還款的方式，雖然在項目運營期降低了債券資金使用單位的資金償還壓力，但是，在專項債券存續(xù)期屆滿時，債券資金使用單位將面臨較大的籌資還款壓力。

（三）借新還舊情況容易低估債務(wù)償還風(fēng)險

為了防范化解專項債券到期本金償還風(fēng)險，按照上級財政部門工作部署，允許各地按照到期專項債券本金規(guī)模的實際情況，申請發(fā)行再融資專項債券來償還部分到期專項債券本金，以達(dá)到有效化解處置專項債券償還風(fēng)險的目標(biāo)。專項債券到期本金通過續(xù)發(fā)再融資債券的方式進(jìn)行償還，雖然短期內(nèi)化解了專項債券本金逾期風(fēng)險，降低了債券資金使用單位償還壓力，但是，并沒有有效降低債務(wù)規(guī)模，沒有從根本上降低專項債券償還財務(wù)風(fēng)險。

（四）舉借與償還主體不對等易產(chǎn)生道德風(fēng)險

部分單位存在只重視申請發(fā)行債券，不重視償還風(fēng)險管理的情況，仍然持有只管借、不管還的想法。根據(jù)財政部關(guān)于專項債券發(fā)行使用管理的相關(guān)規(guī)定，為了實現(xiàn)專項債券項目運營收益能夠覆蓋債券本息的目標(biāo)，鼓勵各地根據(jù)專項債券項目實際情況，合理測算確定專項債券發(fā)行期限，對于一部分建設(shè)和運營周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目，允許發(fā)行10年期及以上的專項債券，目前，已有30年期的項目收益專項債券成功發(fā)行，債務(wù)償還將會跨越多屆政府任期。部分債券資金使用單位持有只重視申報發(fā)行債券、不重視償還風(fēng)險管理的思維，將對專項債券項目存續(xù)期內(nèi)合理管控化解債券償還風(fēng)險帶來影響。

四、加強專項債券償還風(fēng)險管理的必要性

（一）加強債券償還風(fēng)險管理的政策要求

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，各地政府要按照法律法規(guī)的規(guī)定，組織開展專項債券發(fā)行和債券本息償還工作。按照財政部關(guān)于加強專項債券預(yù)算管理規(guī)定，財政部門要按照專項債券實施方案和信息公開情況，結(jié)合專項債券本息到期情況，及時足額籌措償還資金切實履行專項債券到期本息償還責(zé)任，有效防范發(fā)生債券本息逾期風(fēng)險。

（二）專項債券項目具有公共產(chǎn)品屬性

專項債券項目一般屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目，項目的公益屬性決定了其建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)由地方政府籌措安排。但是，在項目建設(shè)實施過程中，項目實施單位為了成功申報發(fā)行專項債券，滿足專項債券項目運營收益和債券融資本息平衡的要求，過高預(yù)測債券項目運營收益，以達(dá)到覆蓋債券本息的目標(biāo)。但是，由于專項債券項目經(jīng)營收益有限，待項目建成進(jìn)入運營期，受到市場環(huán)境、運營成本等因素影響，一旦項目運營收益不足，將直接影響到期債券本息的償還，進(jìn)而影響到專項債券項目穩(wěn)定運營。因此，從專項債券項目穩(wěn)定運營，加強對專項債券還本付息償還風(fēng)險管理，對專項債券項目穩(wěn)定地向社會公眾提供公共服務(wù)具有重要意義。

（三）加強專項債券項目償還財務(wù)風(fēng)險管理的必然選擇

根據(jù)財政部關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡專項債券的有關(guān)規(guī)定，專項債券的投資對象要求有一定收益的公益性項目，尤其是項目收益專項債券要求項目收益與融資自求平衡。但是，各地對“一定收益”的理解存在差異，為短期內(nèi)籌得債務(wù)資金，一些地方對項目預(yù)期收益注水，或者在項目可行性研判時忽略市場風(fēng)險因素，故意假定部分償債要素（例如政府性基金收入、土地出讓收入）在債券存續(xù)期內(nèi)維持某種固定增速增長以保證債券得以順利發(fā)行。這導(dǎo)致不少項目的實際經(jīng)營性現(xiàn)金流弱于預(yù)期，加劇預(yù)期債務(wù)與償債資金來源之間的矛盾。

（四）契約合作精神的充分體現(xiàn)

專項債券項目融資規(guī)模和到期本息償還相匹配是市場經(jīng)濟遵循的必然要求，也是契約合作精神的重要體現(xiàn)。按照2014年新修訂的預(yù)算法規(guī)定，各地政府在舉借債務(wù)時，要有償還計劃安排和穩(wěn)定的償還資金來源。因此，加強專項債券到期本息財務(wù)風(fēng)險管理，及時兌付到期債券本息，對維護(hù)地方政府信用和踐行契約合作精神具有重要的意義。

五、加強專項債券償還風(fēng)險管理的措施

（一）健全項目選擇源頭審核把關(guān)機制

加強對政府投資建設(shè)項目的可行性論證，嚴(yán)把項目審核立項關(guān)，以確保專項債券到期本息償還為目標(biāo)，提高項目政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雽ｍ梻€本付息的保障程度。這就要求項目實施單位在編制項目實施方案時，要做實做細(xì)專項債券項目預(yù)期運營收益測算工作，同時，項目主管部門要壓實主體責(zé)任，嚴(yán)格審核評估項目運營期預(yù)測收益可行性和合理性。財政部門也應(yīng)加強對專項債券項目建設(shè)資金籌措和運營期還款資金來源的審核把關(guān)，從源頭上做實做細(xì)防范化解專項債券償還風(fēng)險管理工作。

（二）強化專項債券項目債務(wù)風(fēng)險全過程管理

在開展專項債券項目融資平衡測算分析時，主要應(yīng)從防范管理債務(wù)本息償還風(fēng)險的角度，開展債券項目償債能力測算分析，有針對性地提出債券償還風(fēng)險管理措施。首先，在開展項目實施方案編制時，應(yīng)該明確項目收益與融資平衡的測算標(biāo)準(zhǔn)，便于在開展項目收益融資平衡測算論證時，能夠有效判斷項目運營期收益是否能夠足額覆蓋債券本息。其次，要加強項目總體償債能力的測算監(jiān)測，動態(tài)監(jiān)測評估債券項目市場化融資本息償還情況，避免市場化債務(wù)本息出現(xiàn)違約情況，進(jìn)而影響到債券項目順利實施。

（三）完善專項債券資金規(guī)范管理機制

按照財政部相關(guān)規(guī)定，要不斷加強專項債券資金規(guī)范管理，促進(jìn)專項債券資金早使用、早見效，有效提高專項債券資金使用效益。首先，在專項債券申報發(fā)行階段，要完善債券項目前期要件手續(xù)，進(jìn)一步提高專項債券項目的成熟度，待專項債券資金申報發(fā)行成功后，能夠及時撥付使用債券資金，推動形成實物工作量。其次，要嚴(yán)格落實專項債券資金?？顚Ｓ靡?，嚴(yán)格按照債券實施方案規(guī)定的使用范圍使用債券資金，防止發(fā)生專項債券資金被違規(guī)挪用等情況。最后，要督促項目實施單位切實把專項債券資金用于項目的資本性支出，嚴(yán)禁用于人員經(jīng)費等費用化支出，確保專項債券項目能夠早建成、早運營，為債券項目本息償還提供還款來源保障。

（四）優(yōu)化專項債券期限結(jié)構(gòu)

按照財政部關(guān)于做好專項債券的有關(guān)規(guī)定，各地可以根據(jù)專項債券項目建設(shè)運營周期、運營成本、運營收入等實際情況。在開展項目運營收益和融資平衡測算時，可以根據(jù)專項債券本金提前償還、分年償還、到期一次償還等不同特點，綜合測算論證后，合理確定專項債券本金償還方式和專項債券發(fā)行期限，在實現(xiàn)債券項目運營收益和融資平衡的情況下，盡可能實現(xiàn)項目實施期限和專項債券發(fā)行期限相匹配的目標(biāo)。

（五）建立科學(xué)的資金歸集機制

建立健全償債準(zhǔn)備金機制，從穩(wěn)健管控專項債券本息償還風(fēng)險的角度，適當(dāng)設(shè)置償債準(zhǔn)備基金，在專項債券項目不能如期實現(xiàn)項目運營收益時，能夠及時從償債專項基金賬戶調(diào)度資金履行專項債券本息償還責(zé)任，避免出現(xiàn)專項債券本息兌付風(fēng)險。同時，財政部門和行業(yè)主管部門應(yīng)加強日常監(jiān)督管理，督促債券資金使用單位及時收集歸繳債券項目運營收益，為專項債券到期本息償還提供充足穩(wěn)定的資金來源。

結(jié)束語

從目前各地已經(jīng)發(fā)行的專項債券使用管理情況來看，主要存在專項債券項目收入收益實現(xiàn)不及預(yù)期、實施方案中項目收入收益測算不精準(zhǔn)、項目收入管理不規(guī)范等問題。針對以上問題，下一步，應(yīng)當(dāng)從強化申報項目謀劃儲備、加強資金規(guī)范管理、完善項目收益歸集使用機制、規(guī)范融資平衡測算標(biāo)準(zhǔn)等方面著手，多舉措加強專項債券到期本金利息償還財務(wù)風(fēng)險管理。

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