四川“夾心層”農(nóng)戶發(fā)展困境的調(diào)研報告

□周 攀

（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

四川山地和丘陵面積占比90%，大多數(shù)純農(nóng)業(yè)村莊因為環(huán)境閉塞、位置偏僻而缺少其他發(fā)展機(jī)會。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶整體收入差距不大，富裕和貧困的人群均不多，農(nóng)戶多是貧困邊緣人群，也是脫貧攻堅期間最為尷尬的“夾心層”農(nóng)戶，其既沒有資格享受政策扶持，也沒有能力實現(xiàn)自我發(fā)展，空有一腔熱情和一身干勁，難以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前，“夾心層”農(nóng)戶發(fā)展困境已成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵問題，因此課題組深入基層調(diào)研困境特點并提出對策。

1 政策依據(jù)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“2020 年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排”。展望“十四五”規(guī)劃，如何提高脫貧攻堅的質(zhì)量，推動廣大農(nóng)村地區(qū)全面振興仍然是一項艱巨的任務(wù)。

2021 年3 月1 日，四川省委、省政府發(fā)布的《中共四川省委、四川省人民政府關(guān)于全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開啟農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)新征程的意見》中明確要求，過渡期（5 年）保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項分類優(yōu)化調(diào)整，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移。

為了順利推動脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，解決農(nóng)村人力資源“空心化”問題。四川省早在2018 年11 月出臺了《促進(jìn)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)二十二條措施》（川辦發(fā)〔2018〕85 號），對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學(xué)生和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人等創(chuàng)業(yè)者從項目立項到創(chuàng)業(yè)成功全過程、全鏈條式制定了扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)過程支持政策全覆蓋[1]。

2 調(diào)研過程

脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的關(guān)鍵問題在于“夾心層”農(nóng)戶的管理。貧困戶已經(jīng)得到脫貧攻堅的財政補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)扶持，“夾心層”農(nóng)戶占農(nóng)村人口的大多數(shù)，不可能簡單套用財政補(bǔ)貼的幫扶模式，只能轉(zhuǎn)向政府搭臺、企業(yè)唱戲的市場開發(fā)模式。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)還處于“小、散、亂”狀態(tài)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，村集體收入較少，缺乏基本的自我“造血”能力。僅有個別條件優(yōu)越的農(nóng)村實現(xiàn)了規(guī)?；⑷诤匣l(fā)展，村集體年收入較高，進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。村集體經(jīng)濟(jì)的兩極分化表明，基層政府的運行體制只能推動個別農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的突破，無法帶動農(nóng)村整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“夾心層”農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)環(huán)境沒有大的改善，農(nóng)業(yè)僅是老弱婦孺的“托底”產(chǎn)業(yè)，掙錢只能依靠青壯勞動力外出務(wù)工，各種人才優(yōu)惠政策均難以緩解鄉(xiāng)村工作“干部難選”“能人難留”的問題。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)處于孤立無援的境地，村集體收入停滯不前，“夾心層”農(nóng)戶在山區(qū)農(nóng)村占比較高。以2017 年四川擬退出貧困村人均集體經(jīng)濟(jì)收入最高市瀘州和最低市南充為例，瀘州龍馬潭39 個村中，村集體年收入10 萬元以上的占46.2%，10 萬元以下的仍然占多數(shù)；南充高坪351 個行政村中，年收入2 萬～5 萬元有62 個村，5 萬～10 萬元有15 個村，其中10 萬元以上僅10 個村，5 萬元以下占比93%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，年收入5 萬元表明村集體管理能力較強(qiáng)，10 萬元表明引進(jìn)了業(yè)主，收入再增長只能依靠龍頭企業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；蛘呷诤匣l(fā)展，5 萬元以下表明村集體軟弱渙散或者發(fā)展條件惡劣。因此，應(yīng)加強(qiáng)村干部的管理，積極引進(jìn)合格的業(yè)主，進(jìn)而實現(xiàn)村集體收入翻倍目標(biāo)。

四川山地和丘陵面積占比較大，大多農(nóng)村缺少發(fā)展機(jī)會，農(nóng)戶以種植業(yè)為主，多為貧困邊緣人群，也是脫貧攻堅期間最為尷尬的“夾心層”群體，沒有資格享受政策扶持，也沒有能力自我發(fā)展。其緣由在于偏遠(yuǎn)山區(qū)的發(fā)展極度依賴外部資金的投入，農(nóng)戶自身的努力無太大意義，其發(fā)展需求處于孤立無援的困境。年輕人外出打工，老弱婦孺缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，能否脫困全看村干部的抱負(fù)和能力，個別能力較強(qiáng)的村干部雖能改變?nèi)迕\，但是多數(shù)村集體無大的起色?？h、鄉(xiāng)兩級政府對多數(shù)村莊的奮力掙扎都愛莫能助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于純粹的“吃飯”財政，深知農(nóng)業(yè)的重要卻無計可施，只能充當(dāng)“滅火隊”的角色，處理集體經(jīng)濟(jì)糾紛；縣政府雖有一定財力，卻受限于領(lǐng)導(dǎo)任期短暫，難以忍受農(nóng)業(yè)發(fā)展的“長彎慢”，只能專注于工業(yè)項目的“短平快”，僅剩農(nóng)業(yè)農(nóng)村局獨自應(yīng)對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，顯然是有心無力。

3 發(fā)展困境

3.1 “夾心層”農(nóng)戶缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力

一是缺乏專業(yè)化勞動技能。目前，鄉(xiāng)村普遍流傳著“世上只有媽媽壞，生的娃兒婆婆帶”的調(diào)侃，充分印證了農(nóng)村“空心化”的現(xiàn)狀，勞動力流失嚴(yán)重的旱山村留守人口不足1/10，甚至有的行政村常住人口不到20 人。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的傳統(tǒng)經(jīng)驗根本無法保證農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶自營大多慘淡收場。廣元、南充等地的旱山村大多沒能引進(jìn)業(yè)主，85%左右村集體年收入不到5 萬元，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，而引進(jìn)業(yè)主的村集體年收入大多能突破10 萬元。二是無力對接市場資源。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，大約有20%的村莊無法引進(jìn)企業(yè)是因為村干部的管理能力較弱。例如兩個相鄰山村，甲村能從土地租金、合同長期經(jīng)營周期、土地流轉(zhuǎn)合同簽訂方式等方面給予優(yōu)惠，吸引龍頭企業(yè)發(fā)展玫瑰、中藥材等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，年產(chǎn)值達(dá)到3 000 萬元。乙村也制定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃，卻拿不出有吸引力的招商措施。土地流轉(zhuǎn)租金較高，流轉(zhuǎn)協(xié)議由農(nóng)戶自行與龍頭企業(yè)簽訂，村集體經(jīng)濟(jì)組織僅作為簽證方，導(dǎo)致無法引進(jìn)龍頭企業(yè)，只能搞傳統(tǒng)的自主經(jīng)營，年產(chǎn)值僅為500 萬元左右，出現(xiàn)高達(dá)6 倍的產(chǎn)值差距僅因為村干部的管理能力不同[2]。

3.2 “夾心層”農(nóng)戶缺乏風(fēng)險抵御能力

農(nóng)戶自行引入的業(yè)主往往存在資金不足、技術(shù)落后的隱患，空有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的設(shè)想和幫助鄉(xiāng)親的熱情，缺乏有競爭力的技術(shù)和巧妙的成本控制方式，致使農(nóng)產(chǎn)品價格波動稍大時會引發(fā)大量中小企業(yè)主破產(chǎn)跑路，遺留下大片改造變形的耕地，難以恢復(fù)耕種，又錯過了農(nóng)時，只能任其荒蕪、雜草叢生。同時，存在個別小企業(yè)、個體戶只為享有國家補(bǔ)貼的情況，一旦察覺國家驗收太嚴(yán)格，就會撤資走人，絲毫不會顧忌農(nóng)戶的巨大損失。例如南充某村近66.67 hm2土地承包給某企業(yè)種植藤椒樹，該企業(yè)因為得不到補(bǔ)貼而丟下已經(jīng)種好的樹苗，土地租金也沒有兌現(xiàn)，致使群眾怨聲載道。當(dāng)然，有不少中小企業(yè)苦苦支撐，依靠各種補(bǔ)貼維持運轉(zhuǎn)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過70%的村集體都是以財政補(bǔ)貼作為啟動資金，經(jīng)營能力弱，大多處于虧損狀態(tài)，有收益的村集體不到40%。

3.3 基層缺乏農(nóng)業(yè)規(guī)劃能力

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部支持農(nóng)業(yè)開發(fā)雖有心卻無力。鄉(xiāng)政府只是“吃飯”財政，僅能勉強(qiáng)支持一下“短平快”的文旅項目，根本無暇顧及“長彎慢”的農(nóng)業(yè)開發(fā)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)只能依賴村干部的主觀能動性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅做一些形式上的指導(dǎo)，通常不會深入一線，除非是上級的要求或者規(guī)劃的項目需要。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)條件匱乏，更加難以留住鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，年輕人大多想方設(shè)法回到縣城。例如某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近兩年調(diào)離回城年輕人就有7 個，均為業(yè)務(wù)骨干，剩下的年輕干部往往能力、經(jīng)驗都不足，年輕人占比也大幅下滑，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展。二是縣政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)營直接干預(yù)過多且整體規(guī)劃不足。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場競爭異常激烈，不論是規(guī)?；€是三產(chǎn)融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為一項龐大的系統(tǒng)工程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)部門的能力范疇。只有縣級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，才能調(diào)動環(huán)保、經(jīng)信、市場監(jiān)管等多部門上下聯(lián)動，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。以兩個資源條件類似的山區(qū)縣甲縣和乙縣為例，均耗時8 年多發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，甲縣依托大型農(nóng)業(yè)企業(yè)落實有機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量管理和種養(yǎng)一體化發(fā)展，解決了有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化問題，確保了有機(jī)肥的本地供應(yīng)充足，有機(jī)產(chǎn)品種植面積超過0.27 萬hm2，產(chǎn)值超過5 億元。乙縣任由農(nóng)民專業(yè)合作社和種植大戶自由發(fā)展，種植規(guī)模小，只能從外地購買有機(jī)肥，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植面積僅0.07 萬hm2，產(chǎn)值1 億元左右。分析發(fā)現(xiàn)，相差4 倍有余的產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度是源于農(nóng)業(yè)規(guī)劃體制的差異，甲縣落實了縣委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同的有效工作機(jī)制，而乙縣僅是部門牽頭，難以形成發(fā)展合力[3]。

4 對策建議

4.1 縣鄉(xiāng)村聯(lián)建產(chǎn)業(yè)帶黨組織，提升農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、融合化發(fā)展趨勢明顯，生產(chǎn)管理的難度早已是指數(shù)級增長，絕非是當(dāng)下留守農(nóng)村的老弱婦孺所能應(yīng)對的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興所需人才在相當(dāng)長一段時間內(nèi)都將處于極度短缺狀態(tài)，可行的解決辦法包括以下方面。一是落實縣委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體制?？h委、縣政府是區(qū)域農(nóng)業(yè)實現(xiàn)突破性發(fā)展的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，只有落實縣委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的主體責(zé)任，才有可能調(diào)動各個部門的管理積極性，全面動員縣域產(chǎn)業(yè)資源投入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)行動中，共同應(yīng)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場的激烈競爭。二是堅持以基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動縣、鄉(xiāng)、村三級共建產(chǎn)業(yè)帶黨組織，打破行政條塊的分割狀態(tài)，整合產(chǎn)業(yè)帶上本地干部、外來業(yè)主、專家學(xué)者等各類人力資源，以強(qiáng)村帶弱村，徹底解決村組織軟弱渙散所導(dǎo)致的20%村集體發(fā)展停滯問題，積極引進(jìn)實力雄厚的業(yè)主和龍頭企業(yè)，借助市場主體的技術(shù)和資金推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。三是鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織走聯(lián)合發(fā)展道路?？h、鄉(xiāng)政府牽頭成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作平臺，集中各方力量探索和孵化新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，對內(nèi)可以集中力量辦大事，匯集各個村有限的資金和土地，謀求整體鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的突破，提高村干部的產(chǎn)業(yè)管理能力，推廣新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗；對外可以統(tǒng)一規(guī)范業(yè)主的引進(jìn)行為，避免村干部的各自為戰(zhàn)，落實全縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[4]。

4.2 縣財政組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，提高農(nóng)戶抵御風(fēng)險能力

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)只有貫徹縣政府的全盤規(guī)劃才能避免村干部單打獨斗、盲目追逐市場熱點導(dǎo)致相互殺價的惡性競爭局面。產(chǎn)業(yè)風(fēng)險基金是落實產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的最佳抓手。針對偏遠(yuǎn)地區(qū)對市場資金的極度渴求，村干部在引進(jìn)業(yè)主的談判中處于弱勢地位，缺乏控制交易風(fēng)險的能力，風(fēng)險基金可以通過建立項目資金監(jiān)管機(jī)制、激勵約束熔斷機(jī)制、風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，共同維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵犯，使農(nóng)戶樹立起流轉(zhuǎn)土地給合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)的信心。一是項目資金監(jiān)管機(jī)制。只有嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村引進(jìn)業(yè)主的方式和流程，統(tǒng)一接受風(fēng)險基金的合規(guī)性審查，才可以享受風(fēng)險擔(dān)保，推動產(chǎn)業(yè)風(fēng)險監(jiān)控關(guān)口前移，防患于未然，確保產(chǎn)業(yè)振興行穩(wěn)致遠(yuǎn)。事前規(guī)范業(yè)主的引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、事中監(jiān)管項目資金的流向、事后評估項目資金效益，落實各級干部的管理績效。二是激勵約束熔斷機(jī)制。各級干部年終績效直接與項目資金效益掛鉤，縣、鄉(xiāng)、村項目資金收益率越高，年終績效也越高，反之就越低。一旦低于警戒線，就會觸發(fā)熔斷機(jī)制，暫停項目運作直至整改成功。三是風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。依據(jù)信用等級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，給每個產(chǎn)業(yè)項目授予不同額度的風(fēng)險補(bǔ)償金，解決農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，避免“等靠要”思想的形成，逐步培養(yǎng)農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險的能力。四是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。財政資金畢竟有限，必須聯(lián)合銀行資金共同化解產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅y行惜貸只是因為缺乏產(chǎn)業(yè)風(fēng)險控制機(jī)制，一旦政府明確了風(fēng)險控制辦法，銀行資金就會蜂擁而至。

4.3 落實農(nóng)業(yè)園編制管理創(chuàng)新，增強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)規(guī)劃能力

機(jī)構(gòu)規(guī)格通常存在“一設(shè)定終身”的問題，除非遇上地區(qū)建制調(diào)整的難得機(jī)遇，否則機(jī)構(gòu)成員的個人發(fā)展很容易遭遇“天花板”，前進(jìn)無望，后退可惜，要發(fā)展只能跳槽。特別是對于基數(shù)龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，95%的干部止步于副科級，多數(shù)人的升職無望只會增加內(nèi)耗、集聚怨氣。參照2015 年四川省委辦41 號文關(guān)于產(chǎn)業(yè)園管理體制改革的精神，農(nóng)業(yè)園區(qū)承擔(dān)著鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)責(zé)任，相關(guān)人員的管理積極性和能力大小關(guān)系著鄉(xiāng)村工作的全局，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的個人績效考核思路，盡力減少內(nèi)部消耗，堅決倡導(dǎo)以集體績效考核為主的體制創(chuàng)新，促進(jìn)以管委會為整體積極承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重任[5]。園區(qū)的規(guī)格直接與全面發(fā)展掛鉤。明確園區(qū)的普惠性產(chǎn)值與機(jī)構(gòu)規(guī)格的對應(yīng)關(guān)系，堅持全面考核其在組織管理上落實黨建責(zé)任、建設(shè)班子隊伍、完善村民自治等情況，以及在收入改善、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面的指標(biāo)，管委會可以對照指標(biāo)自行申請?zhí)岣邫C(jī)構(gòu)規(guī)格，從科局級到縣處級都可以依照指標(biāo)獲得升遷資格，反之指標(biāo)不合格管委會就要遭受處罰，甚至機(jī)構(gòu)規(guī)格會被降低。

農(nóng)業(yè)園的考核激勵有其特殊性，在空間管理上不鼓勵過度集中化，在產(chǎn)業(yè)管理上不鼓勵過度單一化，有利于農(nóng)業(yè)園在發(fā)展初期探索多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，適度分散市場風(fēng)險，逐步規(guī)?；?、融合化發(fā)展，最終建立起適合當(dāng)?shù)靥厣闹еa(chǎn)業(yè)。提倡因地制宜，依據(jù)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況自主管理園區(qū)邊界，鼓勵園區(qū)盡可能吸納更多村集體參與，加強(qiáng)對園區(qū)輻射帶動作用的考核。

5 結(jié)束語

“夾心層”農(nóng)戶的尷尬地位暴露了基層吸引不了資源、留不住人才的艱難處境，振興鄉(xiāng)村必須解放思想，賦予基層振興產(chǎn)業(yè)更多的制度激勵。只有基層留得住人，并加以有效管理，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。