守牢農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革“四個不能”底線

彭利鋒

習(xí)近平總書記強調(diào)：“解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，根本要靠深化改革?！雹倭?xí)近平：《論“三農(nóng)”工作》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第199頁。黨的十八大以來，北京市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，聚焦農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、鄉(xiāng)村振興投入保障機制等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面部署、系統(tǒng)推進(jìn)、持續(xù)深化農(nóng)村改革，不斷激活主體、激活要素、激活市場，真正讓廣大京郊農(nóng)民成為農(nóng)村改革的支持者、參與者和受益者，為推動首都鄉(xiāng)村全面振興、率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

牢牢抓住主線，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

習(xí)近平總書記深刻指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”②同上。土地關(guān)系是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，以土地制度為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。隨著北京工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、土地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生事實分離、農(nóng)村宅基地閑置與緊張并存等現(xiàn)象越來越普遍，原有農(nóng)村土地制度難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需要。黨的十八大以來，北京始終堅持把處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系作為農(nóng)村改革的主線，進(jìn)行了一系列新的探索和制度創(chuàng)新，不斷提高土地使用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，切實保護(hù)農(nóng)民利益。

建立健全農(nóng)村集體土地管理機制。在全國率先建立四級田長制，全面壓實各級領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)責(zé)任。以優(yōu)化農(nóng)田布局、抓好農(nóng)田保護(hù)、加強農(nóng)田建設(shè)、強化農(nóng)田利用、嚴(yán)格農(nóng)田管理為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實行黨政同責(zé)、清單管理、分級保護(hù)、逐級負(fù)責(zé)、嚴(yán)格問責(zé)，牢牢守住150 萬畝永久基本農(nóng)田和166 萬畝耕地保有量，嚴(yán)守耕地數(shù)量、質(zhì)量“雙紅線”，堅決遏制耕地非農(nóng)化，良田好土優(yōu)先保糧食、種蔬菜。建立健全“村地區(qū)管”機制，強化區(qū)級管規(guī)劃、管用途、管合同、管程序、管監(jiān)督、管查處的權(quán)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行涉地合同聯(lián)預(yù)審機制，嚴(yán)防基層涉地亂象和涉地腐敗問題，切實加強農(nóng)村集體土地管理。

實行農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”。落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)?；就瓿扇修r(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作，累計確權(quán)面積280.7 萬畝，權(quán)證發(fā)放率達(dá)到98.5%，實現(xiàn)承包面積、承包合同、登記簿、權(quán)證四相符，有效解決長期以來農(nóng)村承包土地四至不清、位置不明、登記不全等問題。按照黨中央關(guān)于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的要求，穩(wěn)步開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作，堅持大穩(wěn)定小調(diào)整，確保政策平穩(wěn)過渡、大多數(shù)農(nóng)戶承包權(quán)保持穩(wěn)定。鼓勵村集體和農(nóng)戶采取出讓、入股、租賃等方式向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)農(nóng)用地，支持農(nóng)戶在自愿前提下互換并地。加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)，依法維護(hù)經(jīng)營主體改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施等權(quán)利，保障經(jīng)營主體有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。截至2022 年底，全市共有51.6 萬、59.8%承包農(nóng)戶將戶內(nèi)部分或全部承包地流轉(zhuǎn)出去，土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到264萬多畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)到65%。

穩(wěn)健慎重推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。聚焦“保障居住、管住亂建、盤活閑置”，推動建立“依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的農(nóng)村宅基地制度。建立健全“市級指導(dǎo)、區(qū)級主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”的宅基地及建房四級管理體制機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級全面建立宅基地及建房聯(lián)審聯(lián)辦機制，暢通審批渠道。探索通過納入本區(qū)居民住房保障體系、集中建設(shè)村民公寓、在原有宅基地上適當(dāng)增加建筑面積等方式，分區(qū)分類保障村民戶有所居。持續(xù)推進(jìn)房地一體宅基地確權(quán)登記頒證工作，妥善化解歷史遺留問題。以村集體經(jīng)濟(jì)組織引領(lǐng)為主導(dǎo)，探索通過“村集體+農(nóng)戶+社會企業(yè)”“合作社+農(nóng)戶”等模式，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在兩個區(qū)開展國家宅基地制度改革試點工作，建立了宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及信息平臺，探索完善宅基地有償使用、有償退出以及房屋建設(shè)信息公示、流轉(zhuǎn)交易等機制。

探索推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。先后開展了13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體產(chǎn)業(yè)用地、利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等試點工作，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約節(jié)約利用的有效形式，穩(wěn)妥有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。試點形成的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、區(qū)級調(diào)控”的集體建設(shè)用地入市模式，被自然資源部確定為“特大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的典型案例”。

搞好確權(quán)賦權(quán)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是社會主義公有制在農(nóng)村的重要表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的制度基礎(chǔ)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是新形勢下對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系作出的調(diào)整和完善。習(xí)近平總書記指出，要“著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，發(fā)展多種形式股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。在城市化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，京郊農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模迅速增長、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)合作制的產(chǎn)權(quán)不清晰問題日益凸顯，生產(chǎn)力的發(fā)展提出了調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的必然要求。黨的十八大以來，北京不斷建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，積極構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的集體經(jīng)濟(jì)運行機制，促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在全國率先開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。目前，全市已有99.2%的村集體完成產(chǎn)權(quán)制度改革，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員372 萬人。通過產(chǎn)權(quán)制度改革，明確了集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬和邊界，實現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)明晰到社、股份明晰到人”，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項權(quán)能，解決了集體資產(chǎn)誰所有、誰經(jīng)營、誰收益的問題。在全國率先開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，完成產(chǎn)權(quán)改革的集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了印有統(tǒng)一社會信用代碼的“身份證”，市場主體地位得以明確。2022 年，全市共有1360 個村的130.4 萬農(nóng)民股東，獲得人均4681元的集體分紅。

全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。建立年度清查制度，全面摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)家底，實現(xiàn)“底清賬明”。2022 年，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)總額首次超過萬億元，約占全國的10%，居全國首位。建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源數(shù)據(jù)管理可視化平臺，把保護(hù)好資源性資產(chǎn)、盤活好經(jīng)營性資產(chǎn)、管護(hù)好非經(jīng)營性資產(chǎn)作為集體資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容，健全各項管理制度，防止集體資產(chǎn)流失。建設(shè)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，開展規(guī)范化建設(shè)試點，保障農(nóng)村房屋使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)項目自愿公開公正有序交易，讓農(nóng)民更加信賴市場、市場更好服務(wù)農(nóng)民，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)真正活起來。截至2023年7月，全市累計成交項目2536宗、總成交金額320億元。

大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。充分利用農(nóng)村集體自身資源條件、經(jīng)營能力，積極探索集體所有制有效實現(xiàn)形式。堅持“抓兩頭、促中間”，通過自營、入股、合作、租賃、發(fā)包等途徑，發(fā)展多元化、多層次、多形式經(jīng)營，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，增加集體收益。按照“一手抓消除薄弱，一手抓鞏固提升”的思路，開展集體經(jīng)濟(jì)薄弱村消除行動。確保每個薄弱村至少對接一個幫扶單位，通過產(chǎn)業(yè)帶動、項目聯(lián)建、資金支持、技術(shù)支撐、消費增收等多種形式，增強村集體造血功能，提升可持續(xù)發(fā)展能力。2022 年，全市村級集體經(jīng)濟(jì)組織年經(jīng)營性收入186.9 億元，村均467.3 萬元；其中，64.9%的村集體超過50 萬元，全部村集體均超過10 萬元，提前完成“十四五”末實現(xiàn)598 個薄弱村全部摘帽的目標(biāo)任務(wù)。

瞄準(zhǔn)靶向發(fā)力，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

過去一段時期以來，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式導(dǎo)致北京農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)走低，農(nóng)民收入中來自農(nóng)業(yè)的比重逐漸下降，“誰來種地”問題成為北京建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的關(guān)鍵問題。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“解決好‘誰來種地’問題，對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的影響是十分深遠(yuǎn)的，對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響也是非常大的”，要“以解決好地怎么種為導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。黨的十八大以來，北京堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，以促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接為著眼點，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營為方向，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率為核心，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類主體，支持有條件的小農(nóng)戶成長為家庭農(nóng)場，引導(dǎo)以家庭農(nóng)場為基礎(chǔ)組建農(nóng)民合作社。推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機制，通過訂單收購、保底分紅、吸納就業(yè)等多種方式，帶動小農(nóng)戶合作經(jīng)營、共同發(fā)展。目前，全市納入統(tǒng)計調(diào)查的農(nóng)民合作社共計7271家，其中示范社600家，2022年實有成員19.8萬個，輻射帶動農(nóng)戶11.3萬戶，年經(jīng)營總收入31.9億元。納入名錄系統(tǒng)管理的家庭農(nóng)場3581 個，其中示范家庭農(nóng)場198家，2022年經(jīng)營總收入7.6億元，場均21.2萬元。

推動農(nóng)業(yè)集中連片經(jīng)營。規(guī)劃引導(dǎo)耕地空間集中連片布局，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大區(qū)形成一批千畝級以上的大田，縫合零碎圖斑，促進(jìn)耕地和永久基本農(nóng)田向集中連片區(qū)內(nèi)集聚。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治、復(fù)耕復(fù)墾等項目組織實施，推動小田并大田，探索解決土地細(xì)碎化問題，不斷提升耕地利用效率和宜機化水平。選取具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織經(jīng)營管理試點，向經(jīng)營規(guī)模要效益。

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。把社會化服務(wù)作為銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本途徑，將先進(jìn)適用的品種、投入品、技術(shù)、裝備等導(dǎo)入小農(nóng)戶。組織搭建社會化服務(wù)平臺，發(fā)展壯大農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、科研教學(xué)機構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等多元協(xié)同服務(wù)主體，基本建成農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村金融九大服務(wù)體系，推動各類資源要素高效整合，促進(jìn)服務(wù)供需有效對接，帶動農(nóng)戶加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

聚焦興農(nóng)惠農(nóng)，健全鄉(xiāng)村振興投入保障機制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“鄉(xiāng)村振興是黨和國家的大戰(zhàn)略，要加大真金白銀的投入，要健全投入保障制度”“公共財政要向‘三農(nóng)’傾斜”。黨的十八大以來，北京堅持增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的工作思路，在強化財政優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)上，理順涉農(nóng)資金管理體系，挖掘金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ貙捹Y金籌集渠道，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持保護(hù)力度，推動形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入保障格局。

建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政投入穩(wěn)定增長機制。堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出優(yōu)先保障領(lǐng)域，一般公共預(yù)算對“三農(nóng)”保障水平穩(wěn)步提升，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。落實土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)的要求，逐步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。發(fā)揮財政投入引領(lǐng)作用，探索以市場化方式依法合規(guī)設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動金融資本、社會資本參與鄉(xiāng)村振興。強化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，完善農(nóng)業(yè)補貼政策體系，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域投入，調(diào)整部分存量資金和新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼資金向各類規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，提升補貼政策精準(zhǔn)性、穩(wěn)定性和時效性。

創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制。針對涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散以及支農(nóng)項目碎片化等問題，全面實行“大專項+任務(wù)清單”機制，建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合，不斷提高支農(nóng)資金使用效益、增強支農(nóng)政策實施效果。深入推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革，推動市級涉農(nóng)項目審批權(quán)限下放，強化區(qū)級政府統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金責(zé)任，建立涉農(nóng)項目儲備制度，不斷增強項目決策的前瞻性、自主性、靈活性。

健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建檔評級和融資對接服務(wù)，推動信用體系建設(shè)，加快發(fā)展面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融服務(wù)。拓寬“三農(nóng)”直接融資渠道，創(chuàng)新開發(fā)農(nóng)宅保等特色擔(dān)保產(chǎn)品，出臺農(nóng)機設(shè)備抵押、土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押等新措施，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系業(yè)務(wù)實現(xiàn)涉農(nóng)區(qū)全覆蓋。利用“主體直報需求、農(nóng)擔(dān)公司提供擔(dān)保、銀行信貸支持”直通車服務(wù)模式，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款需求做到“快速響應(yīng)、快速審核、快速辦結(jié)”，累計放款20.5 億元。完善農(nóng)業(yè)政策性保險制度，支持農(nóng)業(yè)保險“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，鼓勵特色險種創(chuàng)新，產(chǎn)品品類數(shù)量和保障水平在全國領(lǐng)先。針對2023 年北京遭遇的歷史罕見特大暴雨災(zāi)害，開設(shè)理賠綠色通道，從快從高處理案件，累計接報災(zāi)損面積8.2 萬畝（占受災(zāi)作物險種總投保面積的6.8%），估損5730 萬元，全部完成賠付。