首都規(guī)劃建設(shè)的回顧與展望

張 維

改革開放以來，北京的城市發(fā)展與城市建設(shè)發(fā)生了滄桑巨變，取得了舉世矚目的偉大成就。特別是新時(shí)代10 年，在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)下，北京市圍繞“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”這一重大時(shí)代課題，謀篇布局、開拓創(chuàng)新，全面推動(dòng)首都城市發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)型，首都規(guī)劃建設(shè)格局實(shí)現(xiàn)歷史性變化，首都功能建設(shè)全面加強(qiáng)。

北京城市規(guī)劃建設(shè)歷程

黨中央高度重視首都規(guī)劃建設(shè)。新中國(guó)成立至今，北京市共編制了7版城市總體規(guī)劃，在國(guó)家和首都發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

第一階段，新中國(guó)成立初期到改革開放前期，北京市共編制3 版城市總體規(guī)劃，搭建起城市的基本框架。1954 年編制完成的《改建與擴(kuò)建北京城市規(guī)劃草案》，是新中國(guó)成立后北京的第一版總規(guī)，明確了“為生產(chǎn)服務(wù)，為中央服務(wù)，歸根到底是為勞動(dòng)人民服務(wù)”的“三為”首都建設(shè)總方針。1958 年《北京市總體規(guī)劃方案》第二版總規(guī)，提出“迅速地把北京建設(shè)成為現(xiàn)代化的工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)中心”，在發(fā)展市區(qū)的同時(shí)，建設(shè)一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)，掀起了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的高潮。這一時(shí)期，相繼建成了以十大建筑為標(biāo)志的國(guó)家工程，以八大學(xué)院為標(biāo)志的科教設(shè)施，以首鋼等工業(yè)基地為標(biāo)志的工業(yè)設(shè)施，以建國(guó)門外使館區(qū)為標(biāo)志的涉外設(shè)施，以地鐵一號(hào)線、密云水庫(kù)為標(biāo)志的重大基礎(chǔ)設(shè)施。1966 年前后，規(guī)劃建設(shè)工作在艱難中前行，1973 年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》作為第三版總規(guī)，立足“治亂治散”，解決了工業(yè)過于集中的問題，為城市發(fā)展方向調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

第二階段，改革開放到黨的十八大召開前，北京市又先后編制了3 版城市總體規(guī)劃，提出建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市目標(biāo)。黨的十一屆三中全會(huì)作出把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策，中央書記處作出了關(guān)于首都建設(shè)方針的“四項(xiàng)指示”，調(diào)整優(yōu)化了首都發(fā)展方向。在這一思想指導(dǎo)下，1983 年編制的第四版總規(guī)《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》，對(duì)城市性質(zhì)作出重大調(diào)整，只保留政治中心和文化中心，不再提經(jīng)濟(jì)中心和現(xiàn)代化工業(yè)基地，首次得到了黨中央、國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。依據(jù)新規(guī)劃，北京加大了居住區(qū)建設(shè)力度，建設(shè)了國(guó)家奧林匹克體育中心和亞運(yùn)村，發(fā)展和延伸了傳統(tǒng)中軸線，代表首都經(jīng)濟(jì)的北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上地信息產(chǎn)業(yè)基地也相繼開工建設(shè)，城市建設(shè)逐步走上正軌。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和全方位對(duì)外開放，1993 年國(guó)務(wù)院批復(fù)第五版總規(guī)。在城市性質(zhì)中，增加了世界著名古都，著重強(qiáng)調(diào)北京將是一座現(xiàn)代國(guó)際城市。提出了“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”，即城市建設(shè)的重點(diǎn)從市區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移，以解決人口和產(chǎn)業(yè)過于集中在市區(qū)的各種問題。CBD、金融街等新的功能區(qū)逐漸取代老工業(yè)區(qū)，二環(huán)、三環(huán)快速路全線通車，京津塘等高速公路相繼建成。進(jìn)入21世紀(jì)后，在加入WTO、住房制度改革等多重因素推動(dòng)下，城鎮(zhèn)化速度不斷加快。2005 年第六版總規(guī)明確了“四個(gè)服務(wù)”，即為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作服務(wù)，為國(guó)家國(guó)際交往服務(wù)，為科技和教育發(fā)展服務(wù)，為改善人民群眾生活服務(wù)；提出了“國(guó)家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的發(fā)展目標(biāo)以及“兩軸、兩帶、多中心”的空間格局。

第三階段，進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記多次視察北京并發(fā)表重要講話，為北京城市發(fā)展指明了方向。北京市以習(xí)近平總書記重要講話精神為根本遵循，編制了第七版城市總規(guī)，于2017年9月獲得黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)，成為全國(guó)唯一一個(gè)兩次由黨中央批復(fù)總規(guī)的城市。2018 年12 月、2020 年8月，北京城市副中心控規(guī)、首都功能核心區(qū)控規(guī)先后獲得黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)，搭建起“一核兩翼”空間框架，首都規(guī)劃體系的“四梁八柱”基本確立。

在新版總規(guī)“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌引領(lǐng)下，全市堅(jiān)持首都城市戰(zhàn)略定位，大力加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)，提高“四個(gè)服務(wù)”水平；堅(jiān)定不移疏解非首都功能，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展；高水平建設(shè)城市副中心，全力支持雄安新區(qū)建設(shè)，推動(dòng)“一核”與“兩翼”聯(lián)動(dòng)發(fā)展；“五子聯(lián)動(dòng)”融入新發(fā)展格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，厚植綠色發(fā)展底色；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足群眾“七有”目標(biāo)和“五性”需求，深化接訴即辦改革，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都取得重大進(jìn)展。

“四個(gè)始終”貫穿七版總規(guī)

縱觀城市規(guī)劃建設(shè)歷程，北京的各階段發(fā)展都與國(guó)家戰(zhàn)略息息相關(guān)。城市總體規(guī)劃作為城市發(fā)展的總綱，充分反映了黨在不同歷史時(shí)期對(duì)首都發(fā)展道路的探索。可以說，7 版北京城市總體規(guī)劃集中體現(xiàn)了黨中央對(duì)首都規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)了不同時(shí)期的發(fā)展要求，集中體現(xiàn)了大國(guó)首都的功能特點(diǎn)，集中體現(xiàn)了人民城市人民建、人民城市為人民的宗旨意識(shí)。

一是始終堅(jiān)持首都規(guī)劃?rùn)?quán)屬黨中央，維護(hù)和加強(qiáng)黨中央對(duì)首都規(guī)劃建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立之初，毛澤東同志提出，北京要由古老的封建性城市變?yōu)橐粋€(gè)近代化的生產(chǎn)城市。周恩來同志組織全國(guó)各地專家來京共同設(shè)計(jì)并親自審定的十大建筑，被贊為“我國(guó)建筑史上的創(chuàng)舉”。1958 年，鄧小平同志主持召開中央書記處會(huì)議，總結(jié)10 年城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，確定了城市工作的理念和方法，集中反映于第二版總規(guī)編制中。1980年，黨中央對(duì)北京工作作出4項(xiàng)重要指示，隨后批復(fù)同意第四版總規(guī)，決定成立首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)，指定由時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬里分管首規(guī)委工作。這是新中國(guó)首都規(guī)劃建設(shè)發(fā)展史上一次重要的體制創(chuàng)新，體現(xiàn)了中央治理首都建設(shè)問題的堅(jiān)定決心和大格局、大戰(zhàn)略。

隨著第七版總規(guī)獲批，2019 年11 月，黨中央調(diào)整加強(qiáng)首規(guī)委組成人員，實(shí)行雙主任制，在體制機(jī)制上把黨中央對(duì)首都規(guī)劃的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落到了實(shí)處。2023 年5 月29 日，黨中央確立了新一屆首規(guī)委的組織框架，為首規(guī)委進(jìn)一步強(qiáng)化職能作用奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。北京市不斷做實(shí)做強(qiáng)首規(guī)委辦，與中直、國(guó)管一體化辦公，為首規(guī)委做好服務(wù)保障工作。首規(guī)委發(fā)揮把好關(guān)、管重點(diǎn)、強(qiáng)監(jiān)督的職能作用，研究核心區(qū)控規(guī)三年行動(dòng)計(jì)劃、重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施等重大事項(xiàng)，央地協(xié)同落實(shí)首都規(guī)劃的凝聚力向心力不斷增強(qiáng)、責(zé)任體系不斷完善。

二是始終順應(yīng)時(shí)代潮流，體現(xiàn)首都在國(guó)家發(fā)展大局中的角色定位和使命擔(dān)當(dāng)。新中國(guó)成立之初，第一版總規(guī)實(shí)現(xiàn)了北京由封建王朝舊都向社會(huì)主義首都轉(zhuǎn)型的偉大改造，第二版總規(guī)推動(dòng)實(shí)施了國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略，第三版總規(guī)加強(qiáng)了在城市建設(shè)管理層面的整頓。改革開放后，第四版總規(guī)明確了具有首都特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，下決心基本不發(fā)展重工業(yè)，奠定了由大工業(yè)城市向服務(wù)型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)。第五版總規(guī)基于經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和擴(kuò)大改革開放的背景，作出了將首都北京建設(shè)成為現(xiàn)代化國(guó)際城市的基本判斷，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)躍上新臺(tái)階。第六版總規(guī)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，針對(duì)快速發(fā)展中的矛盾問題，突出新城發(fā)展策略，推動(dòng)中心城調(diào)整優(yōu)化，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分利用舉辦2008 年北京奧運(yùn)會(huì)的重大機(jī)遇，進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)際城市建設(shè)。

2017 年批復(fù)的第七版總規(guī)緊扣邁向“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，以國(guó)際一流的和諧宜居之都作為總目標(biāo)，牢固確立“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位，以解決“大城市病”問題為導(dǎo)向，提出優(yōu)化提升首都功能、疏解非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)減量提質(zhì)等新思路，描繪了新時(shí)代首都發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

三是始終體現(xiàn)首都意識(shí)，不斷優(yōu)化完善首都功能體系。從1953 年北京市委提出的“三為”方針，到2019 年習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“實(shí)施好新版城市總體規(guī)劃，突出政治中心、突出人民群眾是最重要的兩條要求”，貫穿始終的是北京作為政治中心的核心功能和服務(wù)首都市民的根本要求。

新時(shí)代首都發(fā)展，本質(zhì)上是首都功能的發(fā)展。新版總規(guī)、核心區(qū)控規(guī)、副中心控規(guī)一脈相承，緊緊圍繞城市戰(zhàn)略定位組織城市功能，緊緊抓住首都發(fā)展要義推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。新版總規(guī)深刻把握都與城、舍與得、疏解與提升、“一核”與“兩翼”的關(guān)系，有所為、有所不為，不斷加強(qiáng)“四個(gè)中心”建設(shè)，提高“四個(gè)服務(wù)”水平。核心區(qū)控規(guī)把服務(wù)保障中央政務(wù)功能作為首要任務(wù)，做實(shí)做細(xì)天安門、中南海、玉泉山等重點(diǎn)地區(qū)安全保障工作，推動(dòng)核心區(qū)靜下來，打造優(yōu)良的中央政務(wù)環(huán)境。副中心控規(guī)通過市級(jí)黨政機(jī)關(guān)和市屬行政事業(yè)單位搬遷，帶動(dòng)中心城區(qū)功能和人口疏解，加強(qiáng)對(duì)中心城區(qū)首都功能的服務(wù)保障，實(shí)現(xiàn)“以副輔主、主副共興”的發(fā)展格局。

四是始終突出人民群眾，踐行人民城市人民建、人民城市為人民的核心理念。歷版總規(guī)都體現(xiàn)了城市建設(shè)為人民服務(wù)的思想，并在實(shí)施中不斷發(fā)展和深化。例如，第一版總規(guī)側(cè)重市政等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)市民生活的意義；第四版總規(guī)強(qiáng)調(diào)發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)對(duì)市民生活的重要作用，指導(dǎo)了危舊房改造工程，吳良鏞先生主持開展的菊兒胡同有機(jī)更新改造榮獲聯(lián)合國(guó)“世界人居獎(jiǎng)”；第六版總規(guī)從宜居城市高度，綜合闡述城市建設(shè)以人為本的理念，系統(tǒng)化推進(jìn)宜居城市建設(shè)。

第七版總規(guī)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)“七有”要求和“五性”需求，以人民群眾最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系。在新版總規(guī)統(tǒng)領(lǐng)下，北京市先后編制了教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等一系列民生專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)空間配置，打造“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”。通過實(shí)施城市體檢、營(yíng)商環(huán)境改革、接訴即辦、責(zé)任規(guī)劃師制度等，推動(dòng)城市治理的深度轉(zhuǎn)型。

譜寫新時(shí)代城市規(guī)劃建設(shè)新篇章

站在新的歷史起點(diǎn)，首都城市規(guī)劃建設(shè)管理面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，我們要貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，不斷深化改革，以釘釘子精神抓好新版總規(guī)落實(shí)，更加奮發(fā)有為推動(dòng)新時(shí)代首都發(fā)展。

一是深化“多規(guī)合一”改革，進(jìn)一步優(yōu)化首都國(guó)土空間發(fā)展格局。新版總規(guī)是按照“多規(guī)合一”要求編制的第一個(gè)減量發(fā)展規(guī)劃，最大程度凝聚了空間共識(shí)。隨著“三級(jí)三類四體系”①“三級(jí)”指市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三種類型的規(guī)劃；“四體系”指規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)督、運(yùn)行保障四個(gè)子體系。國(guó)土空間規(guī)劃體系持續(xù)深化，“多規(guī)合一”實(shí)踐更加豐富，重要性更加凸顯。我們要積極服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)首都都市圈空間規(guī)劃協(xié)同，謀劃區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與安全韌性的空間格局；立足空間規(guī)劃全生命周期閉環(huán)管理，不斷完善“一年一體檢、五年一評(píng)估”常態(tài)化機(jī)制，積極構(gòu)建具有首都特色、符合超大城市治理規(guī)律的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系；立足數(shù)字中國(guó)建設(shè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、大模型、大算法，不斷強(qiáng)化規(guī)劃自然資源數(shù)據(jù)底座，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，加快首都國(guó)土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是深化要素配置改革，塑造首都高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)。要牢牢堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、要素跟著項(xiàng)目走”，加快推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化改革，引導(dǎo)新增建設(shè)用地指標(biāo)向重點(diǎn)空間精準(zhǔn)投放，引領(lǐng)保障重大項(xiàng)目和有效投資用地需求；保障新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求，不斷創(chuàng)新與新型生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的要素保障機(jī)制，以空間要素紅利促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；以城市更新為抓手，完善存量空間要素配置及利益分配機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新的主動(dòng)性和積極性；穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力。

三是深化營(yíng)商環(huán)境改革，最大程度便民惠企。立足工程建設(shè)領(lǐng)域優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境6.0 改革成效的新起點(diǎn)，要持續(xù)推進(jìn)自然資源審批制度和登記服務(wù)改革，為群眾和企業(yè)減時(shí)限、降成本、增便利；以用途管制“多審合一、多證合一、多驗(yàn)合一、多測(cè)合一”改革等為契機(jī)，進(jìn)一步整合精簡(jiǎn)優(yōu)化審批事項(xiàng)和具體流程，最大限度減少直接干預(yù)，提高事中事后監(jiān)管能力；發(fā)揮科技賦能優(yōu)勢(shì)，將“智慧國(guó)土”等數(shù)字化、信息化、智能化服務(wù)思路，在方案設(shè)計(jì)、過程監(jiān)管、確權(quán)登記等場(chǎng)景推廣應(yīng)用，并發(fā)揮數(shù)據(jù)鏈接優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升跨部門、全流程的審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

四是深化自然資源管理體系改革，以新安全格局保障新發(fā)展格局。要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，嚴(yán)守資源安全底線，在“三區(qū)三線”②“三區(qū)三線”指根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線?；A(chǔ)上，健全國(guó)土空間用途管制制度，完善監(jiān)管、執(zhí)法、督察統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制；深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)路徑；增強(qiáng)系統(tǒng)思維，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，推動(dòng)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，探索超大城市生態(tài)治理的首都解決方案，為全國(guó)超大城市韌性生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建作出首都示范，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美好家園。