“三農”領域改革的艱辛探索與偉大實踐

劉學俠 溫嘯宇

黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，我國農業(yè)農村改革的大幕由此開啟。我們黨領導農民不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，推動農村全面進步，實現(xiàn)了由溫飽不足到全面小康的歷史性跨越，進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國新的歷史階段?！案母镩_放是中國大踏步趕上時代的重要法寶，是決定當代中國命運的關鍵一招，中國珍惜這一過程中取得的寶貴經(jīng)驗，將繼續(xù)把改革開放推向前進。”①《習近平同委內瑞拉總統(tǒng)馬杜羅會談》，《人民日報》2023年9月14日，第1版。全面回顧改革開放以來我國“三農”領域改革的艱辛探索與偉大實踐，分析農業(yè)農村改革的歷史背景與演化邏輯，有助于更好應對“兩個大局”中農業(yè)農村工作面臨的風險挑戰(zhàn)，賦能農業(yè)強國建設。

農業(yè)農村改革以處理好農民和土地關系為主線

堅持農村土地集體所有，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度。以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是社會主義城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度底色。1978 年，安徽鳳陽小崗村的創(chuàng)舉是農業(yè)農村改革的一聲春雷。以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制在20 世紀90 年代初得以正式確立。面對第二輪承包中出現(xiàn)的農民承包土地代際傳遞、細碎化和長期投入不足等新問題，中央?yún)⒖假F州湄潭農村改革示范區(qū)經(jīng)驗，提倡“增人不增地、減人不減地”，強調保持承包關系長期穩(wěn)定。農業(yè)產業(yè)化進一步提高了農業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化的要求。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。在確權頒證的基礎上，國家推動農村土地經(jīng)營權有序流轉，創(chuàng)新并建立農村承包地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”制度，并在實踐中不斷深化農村土地經(jīng)營權有償退出等各項改革措施。

推動農產品流通體制改革，構建現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系。改革開放以后，為避免價格放開帶來的社會沖擊，我國的農產品流通體制改革采取了漸進改革的方式。1979 年，我國開始實行農業(yè)價格雙軌制改革。隨著農產品供給的充裕，國家不斷優(yōu)化農產品品種和品質結構，農業(yè)經(jīng)濟于1993 年底完成向社會主義市場經(jīng)濟的轉軌。伴隨農村流通體系的迅速發(fā)展，以家庭經(jīng)營為基礎，農業(yè)技術協(xié)會、專業(yè)合作社等多種經(jīng)營方式蓬勃發(fā)展。20世紀90 年代，農業(yè)產業(yè)化和企業(yè)化水平進一步提高，并在山東等地區(qū)形成了“公司+農戶”的制度雛形。黨的十八大以來，面臨誰來種地、小農戶與大市場如何銜接等問題，中央接續(xù)提出培育新型農業(yè)社會化服務組織、農業(yè)新型經(jīng)營主體和農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體?，F(xiàn)階段，農業(yè)強國建設需要以“供給保障強、科技裝備強、經(jīng)營體系強、產業(yè)韌性強、競爭能力強”為目標，①《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，人民出版社2023年版，第23頁。重點扶持家庭農場和農民合作社兩類經(jīng)營主體，加快健全農業(yè)社會化服務體系，切實提高農業(yè)生產經(jīng)營專業(yè)化、集約化、組織化、社會化程度。

完善農村產權制度，賦予農民更加充分的財產權益。20世紀90年代，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一些農村集體產生了大量土地非農收益，催生了農村產權制度改革，集體股份合作制開始興起。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視農村集體產權制度改革，先后組織開展5 批農村集體產權制度改革試點，在壯大農村集體經(jīng)濟、保護農民的集體資產權益、激發(fā)農村資源潛力等方面取得了積極成效。目前，我國新型農村集體經(jīng)濟增長平穩(wěn)，但仍存在產業(yè)發(fā)展不充分、地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，需要進一步落實集體所有權、賦予農民更多財產權利、放活資產經(jīng)營，探索農村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，促進新型農村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。

農業(yè)農村改革以完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系為重點

始終堅持黨對“三農”工作的全面領導是鄉(xiāng)村治理體系完善的基本原則。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農村勞動力資源長期外流，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用有所弱化。進入新時代以來，黨中央采取了一系列改革措施加強鄉(xiāng)村治理體系建設。從2013 年起，中央決定持續(xù)向貧困村選派第一書記和駐村工作隊。2014 年，中共中央組織部集中整頓軟弱渙散基層黨組織。2018 年，中央正式推動村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，實行“一肩挑”。2019 年，國家推動全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集中換屆，選優(yōu)配強領導班子。新征程上，要繼續(xù)發(fā)揮五級書記抓鄉(xiāng)村振興有效機制，堅持黨建引領鄉(xiāng)村全面振興，健全領導體制和工作機制，為加快建設農業(yè)強國提供堅強保證。

不斷探索符合時代要求的鄉(xiāng)村自治機制。1987 年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，標志著我國村民自治體系的基本形成。村民自治制度在新時代有新的要求：一是推進村民委員會規(guī)范化建設，全面落實“四議兩公開”制度，推進村級事務公開，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。二是向多元主體協(xié)同治理轉變，促進村民議事組織、村務監(jiān)督委員會、紅白理事會、志愿者服務隊等各類社會組織更多參與鄉(xiāng)村治理。三是創(chuàng)新務實管用的治理方式，完善推廣積分制、清單制等切實有效的基層實踐。四是探索科技賦能鄉(xiāng)村治理的新模式，構建鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村治理線上平臺，提升村級事務管理智慧化水平。

持續(xù)夯實鄉(xiāng)村治理法治基礎。法治是鄉(xiāng)村善治的根本保障和制度底線。改革開放以來，涉農法律體系逐步完善，農村普法與送法下鄉(xiāng)持續(xù)開展，農民法律援助制度得以建立，綜合行政執(zhí)法改革持續(xù)推進，鄉(xiāng)村法治成為越來越重要的基層治理手段。黨的十八大以來，中央對全面依法治國作出一系列重大決策。2021 年，《農業(yè)農村部關于全面推進農業(yè)農村法治建設的意見》印發(fā)，要求“全面推進農業(yè)農村法治建設，有效發(fā)揮法治對農業(yè)高質量發(fā)展的支撐作用、對農村改革的引領作用、對鄉(xiāng)村治理的保障作用、對政府職能轉變的促進作用”。①《農業(yè)農村部關于全面推進農業(yè)農村法治建設的意見》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/28/content_5603529.htm?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》《中國共產黨農村工作條例》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》構建起了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》《耕地保護法（草案）》《中華人民共和國農村集體經(jīng)濟組織法（草案）》等專項法律為鄉(xiāng)村重點領域治理提供了法律支撐。農業(yè)強國建設需要推進更高水平的平安法治鄉(xiāng)村建設，深入開展農村法治宣傳教育，加強農村法律服務供給和鄉(xiāng)村法治隊伍建設，切實增強鄉(xiāng)村社會治理法治化能力。

賡續(xù)農耕文明，用德治提升鄉(xiāng)村治理軟實力。我國農耕文明源遠流長、博大精深，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的根，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的魂。改革開放初期，農村工作的重點是解放農民的思想。20 世紀80 年代，全國各地在群眾中廣泛開展“五講四美三熱愛”活動。這一活動繼承了中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，也為農村精神文明建設指明了方向和目標。20世紀90年代，中央堅持“兩手抓，兩手都要硬”，加快推進農村思想教育與道德建設。進入新世紀，黨的十六屆五中全會首次將“鄉(xiāng)風文明”列入社會主義新農村建設的總要求。黨的十八大以來，以滿足農民美好精神生活需求為導向，我國農村精神文明建設進入新時期。通過大力培育和弘揚社會主義核心價值觀、創(chuàng)建新時代文明實踐中心、推進農村精神文明創(chuàng)建活動等文明實踐，使得家風鄉(xiāng)風民風明顯改善。在農業(yè)強國建設中，要體現(xiàn)和諧共生、和而不同、和睦相處的鄉(xiāng)村文化內核及精神風貌，弘揚敦親睦鄰、守望相助、誠信重禮的鄉(xiāng)風民風，實現(xiàn)鄉(xiāng)村由表及里、形神兼?zhèn)涞娜嫣嵘?/p>

農業(yè)農村改革以讓廣大農民共享更多發(fā)展成果為根本目的

改革開放45 年來，我國農村扶貧工作取得了全面勝利。從20世紀80年代開始，我國大規(guī)模開展以解決溫飽問題為基本目標的救濟式扶貧工作。1984 年，中共中央、國務院發(fā)布《盡快解決老少邊窮地區(qū)落后面貌的通知》。1986 年，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組設立（1993 年更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組），標志著我國制度性扶貧正式開始。從20世紀90年代開始，國家的扶貧政策轉向開發(fā)式扶貧和區(qū)域性攻堅。1994 年，國家印發(fā)《國家八七扶貧攻堅計劃》，要求在20世紀末最后幾年基本解決全國8000 萬貧困人口的溫飽問題。21 世紀初，中國基本解決貧困人口溫飽問題，國家政策轉向“鞏固溫飽成果”“為達到小康水平創(chuàng)造條件”階段，并提出“兩不愁三保障”的脫貧目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，拉開了新時代脫貧攻堅的序幕。2013 年11 月，習近平總書記到湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”重要思想。2015 年，黨中央召開扶貧開發(fā)工作會議，提出實行扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”，實行發(fā)展生產、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底“五個一批”。2017 年，黨的十九大報告將精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。到2021 年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧。目前，我國已進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的新發(fā)展階段，需要牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，建立欠發(fā)達地區(qū)常態(tài)化幫扶機制，把增加脫貧群眾收入作為主攻方向，促進脫貧地區(qū)加快發(fā)展。

建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，讓農村基本具備現(xiàn)代生活條件。新中國成立以后，在農田改造、水利建設等農業(yè)基礎設施建設中取得了巨大成就，構建了比較完整的農村公益事業(yè)和公共服務體系，農村基礎教育和衛(wèi)生事業(yè)得以普及。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為農村改革發(fā)展指明了方向。農村合作醫(yī)療、農村居民最低生活保障、農村社會養(yǎng)老保險等惠農政策相繼實施，農村基礎設施加快建設，公共服務體系基本形成。黨的十八大以來，黨中央接續(xù)推進鄉(xiāng)村建設，提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡母咭?，持續(xù)推動美麗鄉(xiāng)村、廁所革命、人居環(huán)境整治、傳統(tǒng)村落保護等政策落地見效，農村基礎設施提檔升級，村容村貌全面提升。習近平總書記指出，要以農村基本具備現(xiàn)代生活條件為目標，“特別是要加快防疫、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面的公共服務設施建設，提高鄉(xiāng)村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度，讓農民就地過上現(xiàn)代文明生活”。①《習近平在中央農村工作會議上強調 錨定建設農業(yè)強國目標 切實抓好農業(yè)農村工作》，《人民日報》2022 年12 月25日，第1版。

大力促進農民增收，扎實推進共同富裕。農民收入問題始終是農業(yè)農村工作的核心問題。改革開放極大釋放了農民的生產熱情。除農產品生產經(jīng)營外，農民以個體經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為依托，大力發(fā)展諸如家庭副業(yè)、加工制造業(yè)等非農產業(yè)，鄉(xiāng)村產業(yè)鏈延伸成為農民收入的又一增長點。從1986 年開始，國家逐步打破城鄉(xiāng)勞動力流通壁壘、加快戶籍制度改革，使得農村勞動力得以實現(xiàn)城鄉(xiāng)轉移就業(yè)，工資性收入逐漸成為兼業(yè)農戶主要收入來源。面對農民種糧收益下降、農資成本升高等問題，國家于2004 年實施農業(yè)稅減免和種糧直補、購機補貼、良種補貼“三項補貼”。2006年，國家實施農業(yè)補貼、取消農業(yè)稅、建立重要農產品最低收購價與臨時收儲等一系列重要舉措，不斷完善農業(yè)支持保護制度。黨的十八大以來，黨中央高度重視糧食安全，切實保障種糧農民收益，更加注重拓展農業(yè)多種功能、農村生態(tài)新價值，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展。同時，推出農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等多項舉措，更好保護農民以土地為核心的財產權益。在建設農業(yè)強國新征程上，國家堅持把增加農民收入作為“三農”工作的中心任務，依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，發(fā)展縣域富民產業(yè)，讓產業(yè)鏈條主體更多留在縣域鄉(xiāng)村，完善聯(lián)農帶農機制，帶動農民參與產業(yè)經(jīng)營并更多分享產業(yè)增值收益。同時，進一步激活農村各類資源，暢通城鄉(xiāng)要素流動，扎實推進共同富裕。

我國農業(yè)農村改革發(fā)展的歷程，是在黨的領導下開拓創(chuàng)新中國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展之路和向農業(yè)農村現(xiàn)代化邁進的奮斗之路?！叭r”工作積累了寶貴經(jīng)驗，形成了重要的理論成果。新征程上，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持改革驅動這個關鍵抓手和重要法寶，推動新時代農業(yè)農村現(xiàn)代化建設重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破，加快建設中國特色農業(yè)強國。