論多元共治視野下鄉(xiāng)村治理法治體制機(jī)制的健全與優(yōu)化
——基于立體法律關(guān)系理論的分析視角

張兆成

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 徐州 221116)

鄉(xiāng)村治理一直是學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要課題。近年來,相關(guān)研究成果豐碩,主要包括:一是有關(guān)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理論研究(1)代表性成果如:賀雪峰論述了鄉(xiāng)村治理的“社會基礎(chǔ)”,徐秀麗闡述了鄉(xiāng)村治理的“歷史與現(xiàn)狀”,徐勇探討了鄉(xiāng)村治理的“根基與變遷”,鄧大才論述了鄉(xiāng)村治理的“自治與善治”,黨國英闡述了鄉(xiāng)村治理的“社會資本與公共服務(wù)”等。,二是有關(guān)鄉(xiāng)村治理的制度研究(2)代表性成果如:周慶智闡述了鄉(xiāng)村治理中的“制度建設(shè)與變遷”,趙樹凱闡述了鄉(xiāng)村治理的“政府制度化”,施遠(yuǎn)濤探討了鄉(xiāng)村治理的“制度轉(zhuǎn)型”,王乃波、姜中才論述了鄉(xiāng)村治理的“黨建與法治化”等。,三是有關(guān)鄉(xiāng)村治理的實(shí)證研究(3)代表性成果如:汪世榮研究了鄉(xiāng)村治理的“制度供給”及“治理實(shí)踐”,賀小剛探究了鄉(xiāng)村“治理的實(shí)況”,李建軍等闡述了“鄉(xiāng)村文明”與“鄉(xiāng)村發(fā)展”等。,四是有關(guān)鄉(xiāng)村治理的組織、體系、體制研究(4)代表性成果如:石磊論述了“農(nóng)民組織化”,喬運(yùn)鴻探討了鄉(xiāng)村“社會組織參與”,肖唐鏢探討了鄉(xiāng)村“宗族治理”,郭元凱、諶玉梅闡述了鄉(xiāng)村“治理體系”,楊嶸均探討了鄉(xiāng)村治理“改革創(chuàng)新”,周慶智、項(xiàng)繼權(quán)、毛斌菁論述了鄉(xiāng)村治理的“改革與轉(zhuǎn)型”,高其才闡述了鄉(xiāng)村治理中的“村規(guī)民約”等。,五是有關(guān)鄉(xiāng)村治理機(jī)制研究(5)代表性成果如:沙垚的鄉(xiāng)村“內(nèi)生性治理機(jī)制”,宗成峰、朱啟臻的鄉(xiāng)村“互聯(lián)網(wǎng)+黨建機(jī)制”,李卓燃、曲政的“新鄉(xiāng)賢治理機(jī)制”,甘庭宇的“轉(zhuǎn)型機(jī)制”,李樂平、韋廣雄的“治理機(jī)制改善關(guān)鍵”。,六是有關(guān)鄉(xiāng)村多元主體共治研究(6)代表性成果如:宋仕平等的“多元共治與制度選擇”,王雷雨的“多元共治體制構(gòu)建”,梅長青、李達(dá)的“多元共治與治理創(chuàng)新”,張志勝的“多元共治與治理模式創(chuàng)新”,劉紅巖的“多元共治邏輯與規(guī)律”,溫暖的“多元共治與環(huán)境治理”,杜智民、康芳的“多元共治與路徑構(gòu)建”等。。目前看,已有研究涉及鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理論、制度建設(shè)、實(shí)證內(nèi)容、多元化、組織體制、治理機(jī)制等方面,這些為進(jìn)一步研究提供了豐富的參考。當(dāng)然也有一些不足:一是研究視角較為單一,從政治學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)視角研究鄉(xiāng)村治理的成果居多,而從法學(xué)的視角研究鄉(xiāng)村治理的成果相對較少;二是研究方法較為單一,交叉研究不多,目前主要側(cè)重于理論分析、制度分析、實(shí)證分析等單一方法,跨學(xué)科研究、交叉研究相對不多,將規(guī)范分析與實(shí)證分析相結(jié)合的成果較少;三是側(cè)重于某一方面研究較多,而綜合性研究相對較少,如單純研究鄉(xiāng)村治理體制、鄉(xiāng)村治理機(jī)制的成果較多,而將鄉(xiāng)村治理體制、機(jī)制與法治等有機(jī)結(jié)合進(jìn)行整體性研究的不多(7)以“鄉(xiāng)村治理”為篇名搜索的核心期刊以上高級別論文中國知網(wǎng)收錄1179篇,以“鄉(xiāng)村治理體制”為篇名搜索核心期刊以上論文約10篇,以“鄉(xiāng)村治理機(jī)制”為篇名搜索約14篇,以“鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制”為篇名搜索的核心期刊以上論文約5篇。。因此,多學(xué)科、多視角、交叉型、整合型研究有望成為鄉(xiāng)村治理研究新的學(xué)術(shù)增長點(diǎn),從立體法律關(guān)系理論視角出發(fā),探究“多元共治背景下鄉(xiāng)村治理法治體制機(jī)制的健全與優(yōu)化”顯得更具價值。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體法治體制機(jī)制存在的主要問題

目前,鄉(xiāng)村治理主體在體制與具體機(jī)制上多元并存,交叉復(fù)雜,呈現(xiàn)一定程度的碎片化或各行其是的現(xiàn)象,在機(jī)制、程序運(yùn)作層面上尚未形成理想狀態(tài)上的有效合力,在功能作用上尚未實(shí)現(xiàn)法治化、制度化治理效能的充分發(fā)揮,離有效治理、理想治理仍有一定距離。各類治理主體之間還存在這樣那樣的體制性機(jī)制性問題。在法治理論認(rèn)識上仍然存在一定偏頗。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部在部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的功能存在錯位

按照《中國共產(chǎn)黨章程》第33條(8)參見《中國共產(chǎn)黨章程》第33條第1款:“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織,領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理,支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”,《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》第9至第11條,《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第9條、第10條、第19條等條款規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部與村委會之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證關(guān)系。然而,在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)作中領(lǐng)導(dǎo)往往演變成了對具體事務(wù)的決定,支持與保證的方式一定程度上難以在具體的村治實(shí)踐中落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部由總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位逐漸演變成了對具體事務(wù)的直接決定者,從而使得村委會以及其他組織難以有效充分發(fā)揮本屬于自身的治理權(quán)能(9)參見林嵬、梁鵬:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村支部、村委會“大三角”關(guān)系怎么擺》,《瞭望新聞周刊》,2002年第50期;易紀(jì)軒:《斬斷伸向救助資金的“黑手”》,《益陽日報》,2017年2月14日;周明忠、王清榮:《加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府職能轉(zhuǎn)型的若干思考》,《社會科學(xué)家》,2010年第1期;張麗霞:《應(yīng)從五個方面入手解決好村黨支部和村委會關(guān)系問題》,《中國社會報》,2001年5月24日。。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委基于上下級黨組織的關(guān)系介入村黨支部的某些具體事項(xiàng),進(jìn)而影響村委會的決策,此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部與村委會便在功能上發(fā)生一定程度的錯位。在部分地區(qū)、一定層次上的基層政治法律實(shí)踐中,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與具體的領(lǐng)導(dǎo)方式相混同,可能出現(xiàn)治理主體的功能錯位現(xiàn)象,從而間接影響治理效果。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的行為方式出現(xiàn)一定程度的越位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系,在部分鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一定程度的越位現(xiàn)象。依據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第111條及《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)第2條、第5條(10)參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作。”等相關(guān)條款規(guī)定(11)參見《中華人民共和國憲法》第111條:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會之間的法律關(guān)系是指導(dǎo)、支持、幫助關(guān)系,不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是,在現(xiàn)實(shí)的操作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系在有些情況下可能會變成命令與服從的關(guān)系。這體現(xiàn)在:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會在公共事務(wù)中實(shí)行直接影響。如出于提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率、招商引資以及在行政規(guī)劃、稅費(fèi)征收、土地征用和完成上級各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)過程中,采取命令的方式要求村委會完成各項(xiàng)指令,在此情形下有時會在一定程度上影響農(nóng)民的合法權(quán)益(12)2020年6月至7月間,筆者在調(diào)查與接訪過程中了解到,JS省F縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)行集中居住征地拆遷、住房規(guī)劃、建設(shè)改革過程中,有部分農(nóng)戶由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征地決定、補(bǔ)償額度以及房屋置換補(bǔ)償?shù)葐栴}存在矛盾糾紛。筆者是兼職律師,所在律師事務(wù)所每年在本市司法局領(lǐng)導(dǎo)下,參與一定數(shù)量的地方性信訪事項(xiàng)的接訪與協(xié)調(diào)處理工作以及參與地方普法工作,因而接觸此列事項(xiàng)較方便。。二是通過一定的行政手段,影響村委會干部的行為。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了順利推進(jìn)上級各項(xiàng)政策和命令,以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo),但由于某些具體的政策內(nèi)容可能涉及村民自治事項(xiàng),自身不便實(shí)施,便往往以村干部為中介,通過其具體工作來配合實(shí)施。在此過程中,由于可能出現(xiàn)的一些不當(dāng)方式(13)如對村干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理事務(wù)過程中依據(jù)其“功勞”大小“論功行賞”,在物質(zhì)利益上給予或明或暗的好處,或在涉及村干部選舉職位安排上利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的影響力進(jìn)行干預(yù),給予相關(guān)“聽話”“懂事”“忠實(shí)”的人員謀取相應(yīng)的位置。此處來源于筆者2020年7-8月間,對JS省XZ市、LYG市所轄的幾個北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政與鄉(xiāng)村的走訪調(diào)查實(shí)錄。,則可能存在一些損及村民土地權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象。與此同時,由于“村財鄉(xiāng)管”以及村干部工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放等財務(wù)機(jī)制,在程序上強(qiáng)化了對村委會的監(jiān)督,在實(shí)踐中,客觀上也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村內(nèi)事務(wù)的控制力(14)劉德浩:《“鄉(xiāng)政村治”模式的困境與農(nóng)村治理模式創(chuàng)新——基于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查》,《管理學(xué)刊》,2016年第5期。。 于是,村委會的職能可能會出現(xiàn)某些異化,面臨成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力延展的問題。

(三)村委會、村民會議、村民代表會議等組織治理效能發(fā)揮尚不充分

一方面,村委會、村民會議等基層自治組織對基層政權(quán)存在一定的依附關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)村治中,在涉及鄉(xiāng)村重大利益的問題上,村委會、村民會議、村民代表會議等村級自治組織在一定程度上難以完全按照自己的意志實(shí)施村務(wù)治理,在一些具體村務(wù)上可能需要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志行事(15)參見劉安琪:《村委會職能履行中存在的問題與治理對策》,《山西農(nóng)經(jīng)》,2021年第17期;郭正林:《也談黨支部村委會的關(guān)系問題》,《中國社會報》,2001年4月13日;湘組:《農(nóng)村“兩委”關(guān)系現(xiàn)狀及對策》,《農(nóng)民日報》,2002年11月2日;陳寅生:《科學(xué)把握黨支部與村委會關(guān)系 提高農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)力凝聚力》,《潮州日報》,2010年7月18日;高大旺:《村“兩委”班子建設(shè)的思考》,《人民代表報》,2006年6月1日。。另一方面,鄉(xiāng)村基層自治組織因?yàn)榭陀^原因難以實(shí)際發(fā)揮應(yīng)有的治理效能。當(dāng)前,農(nóng)村空殼化(16)陳蔚:《村民自治的空殼化根源分析和思路探討》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》,2007年第2期?，F(xiàn)象較為嚴(yán)重,直接影響到村委會、村民會議、村民代表會議等基層自治組織的實(shí)際有效運(yùn)轉(zhuǎn),導(dǎo)致其在一些農(nóng)村空殼化嚴(yán)重的地方已經(jīng)處于虛置或者空轉(zhuǎn)狀態(tài),不能實(shí)際發(fā)揮功能。

(四)鄉(xiāng)村工青婦等群團(tuán)組織參與社會治理的效果欠佳

鄉(xiāng)村工青婦組織在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)揮作用有限,存在的問題主要表現(xiàn)在:一是發(fā)揮作用領(lǐng)域有限。以工會組織為例,工會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的我國東部鄉(xiāng)村地區(qū),以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的中西部鄉(xiāng)村地區(qū)工會組織建設(shè)并不健全,甚至有的地區(qū)并未成立工會組織。同時,由于近年來我國城市化進(jìn)程的加快,鄉(xiāng)村社會普遍出現(xiàn)用人荒,大量勞動力離開鄉(xiāng)村進(jìn)入城市務(wù)工,這也成為制約鄉(xiāng)村工會組織發(fā)展的重要因素之一。二是共青團(tuán)發(fā)揮作用的領(lǐng)域較為局限(17)余緬萍、張穎、劉曉儀:《鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村青年社會組織培育探索——以社工站巾幗婦女志愿服務(wù)隊(duì)培育為例》,《青年發(fā)展論壇》,2021年第4期。。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū),共青團(tuán)員集中于中學(xué),其主要任務(wù)是學(xué)習(xí)黨的路線方針政策,一般并不直接參與鄉(xiāng)村治理,尚未成為鄉(xiāng)村治理的有效力量。三是婦女組織的治理作用有限(18)許亞萍、謝禮玲:《基層婦女組織助力鄉(xiāng)村振興的問題與對策研究——以玉溪市峨山縣女能人協(xié)會為例》,《創(chuàng)造》,2020年第7期。。由于一些主客觀方面的原因,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府長期以來對鄉(xiāng)村婦女參與村務(wù)治理能力的培養(yǎng)不充分、經(jīng)費(fèi)保障不重視,制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦聯(lián)、農(nóng)村婦代會等婦女組織在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮特殊的治理功能,在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一定程度的軟弱渙散、怠于履職或履職不力的現(xiàn)象。

(五)鄉(xiāng)村其他社會組織治理主體的不協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展依存于多項(xiàng)條件,這些條件包括:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的支持力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對鄉(xiāng)村社會組織持積極支持態(tài)度,則鄉(xiāng)村社會組織就能夠得到健康發(fā)展,成為維系鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的重要力量。有些地方則不然,認(rèn)為鄉(xiāng)村社會組織分享了其權(quán)威,對鄉(xiāng)村社會組織的存在采取冷漠態(tài)度,甚至設(shè)置障礙,阻撓其發(fā)揮效用。鄉(xiāng)村社會組織由于其屬于自治性程度較高的社會組織,不同于村委會,實(shí)踐中有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府對其態(tài)度不穩(wěn)定。二是鄉(xiāng)村社會組織的法律地位并不明確,甚至有時得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的信任,因而難以長期有效地發(fā)揮社會治理功能。由于缺乏制度性支撐,即便廣大鄉(xiāng)村群眾自發(fā)成立的自治組織具備社會正當(dāng)性,但由于其難以順暢取得來自國家層面的認(rèn)可,其發(fā)展的制度資源相對匱乏。三是鄉(xiāng)村其他社會組織往往缺乏法治化、制度化的經(jīng)費(fèi)保障,這在經(jīng)濟(jì)條件相對匱乏的中西部地區(qū)鄉(xiāng)村尤為明顯。鄉(xiāng)村其他各類社會組織不能得到充分發(fā)展,在鄉(xiāng)村社會治理中往往出現(xiàn)先天不足或者無序化現(xiàn)象,難以承擔(dān)起應(yīng)有的鄉(xiāng)村社會治理角色。

(六)鄉(xiāng)村治理的法治理論依然固守傳統(tǒng)思維

自“依法治國”方略寫進(jìn)《憲法》以來,我國的法治建設(shè)與發(fā)展理論研究取得了長足進(jìn)展(19)1999年3月15日,第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》,修正案中一個非常重大的改變,就是把“依法治國”正式寫入憲法,其第13條修正案規(guī)定憲法第5條增加一款,作為第一款,規(guī)定:中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。。特別是習(xí)近平總書記在十八屆四中全會上提出“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關(guān)執(zhí)政興國,事關(guān)人民幸福安康,事關(guān)黨和國家長治久安”的重要論斷以來(20)中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。習(xí)近平總書記作了關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明。,我國的法治建設(shè)與法治理論研究取得了重大發(fā)展。正如前述,鄉(xiāng)村社會治理作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)也受到了學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)的普遍關(guān)注,鄉(xiāng)村治理中的人治觀念與行為得到了很大改觀,鄉(xiāng)村社會治理在以《村民委員會組織法》為基礎(chǔ)的制度框架下取得了重要成就。然而,涉及鄉(xiāng)村社會治理的具體法治理論研究儲備的相對不足以及粗放型的現(xiàn)狀,成為制約鄉(xiāng)村社會治理法治化深入發(fā)展的障礙。其中,特別是法治理論中有關(guān)法律關(guān)系理論的認(rèn)識在總體上仍然處于相對單一性的認(rèn)識層面(21)如有學(xué)者認(rèn)為“法律關(guān)系是以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系”“法律關(guān)系,一般說來,從一個人看是他的‘權(quán)利’,從另外一個人看就是一種‘義務(wù)’”,張文顯:《法理學(xué)》(第五版),高等教育出版社,2018年版,第153頁;馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材《法理學(xué)》這樣介紹“法律關(guān)系”的內(nèi)容:“法律關(guān)系是權(quán)利和義務(wù)的一種連接,權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容”“沒有無權(quán)利的義務(wù),也沒有無義務(wù)的權(quán)利”,《法理學(xué)》編寫組:《法理學(xué)》,人民出版社、高等教育出版社,2018年版,第117頁;國內(nèi)教科書主流觀點(diǎn),諸如徐顯明:《法理學(xué)》,中國政法大學(xué)出版社,2009年版;孫國華、朱景文:《法理學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社,2021年版;沈宗靈:《法理學(xué)》,北京大學(xué)出版社,2014年版,等等。另參見謝暉、陳金釗:《法理學(xué)》,高等教育出版社,2005年版,第251頁;高其才:《法理學(xué)》,清華大學(xué)出版社,2015年版,第122頁;陳銳:《法律關(guān)系內(nèi)容的重構(gòu):從線性結(jié)構(gòu)到立體模型》,《法制與社會發(fā)展》,2020年第2期。。在涉及法律關(guān)系理論問題上,傳統(tǒng)思維的痼疾在于:一是對法律關(guān)系主體理論的認(rèn)識相對單一,由此導(dǎo)致在主體法治理論研究方面顯得不足,特別是在憲法與行政法等公法領(lǐng)域,體現(xiàn)出主體法治、組織法治研究上的欠發(fā)達(dá)狀況(22)目前涉及法律關(guān)系主體論方面的高質(zhì)量論著幾近空白,組織法治研究的著作也不多,主要有江國華:《法治要論-組織法治》,武漢大學(xué)出版社,2020年版;薛剛凌:《行政體制改革研究》,北京大學(xué)出版社,2006年版;鄧勇:《城市區(qū)域協(xié)作組織法治保障研究》,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社有限責(zé)任公司,2016年版;錢寧峰:《行政組織法立法論研究》,東南大學(xué)出版社,2015年版;鹽野宏、楊建順:《行政組織法》,北京大學(xué)出版社,2008年版。涉及社會組織法治或者社會治理主體法治方面的理論著作尚付闕如。。二是對法律關(guān)系內(nèi)容理論認(rèn)識有待深化,學(xué)界一般意義上比較注重實(shí)體性法律關(guān)系的研究,而相對忽視程序性法律關(guān)系的研究,實(shí)務(wù)上比較注重實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,而相對忽略程序性權(quán)利義務(wù)的制度性創(chuàng)制。三是對法律關(guān)系客體理論認(rèn)識有待完善。而這三者中,尤其是前兩者對于現(xiàn)代社會治理,特別是公法治理實(shí)踐的指導(dǎo)性理論供給尤顯不足。在鄉(xiāng)村社會治理的主體性法治理論上,依然主要停留在線性法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)層面,立體性、交叉型法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)理論尚未成型,在涉及鄉(xiāng)村社會治理的法律關(guān)系內(nèi)容上尚缺乏具體深入的研究。

二、我國鄉(xiāng)村治理主體法治體制機(jī)制運(yùn)作困境的成因

鄉(xiāng)村社會治理主體法治體制機(jī)制運(yùn)作困境的形成是有多方面原因的,既有制度體制與機(jī)制性原因,也有主體性認(rèn)識不足以及鄉(xiāng)村社會治理法治理論儲備與供給不足等多層面的因素。充分分析這些因素,對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理主體法治體制機(jī)制健全與優(yōu)化是大有裨益的。

(一)宏觀法治制度體制機(jī)制創(chuàng)制尚不完善

首先,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間需要進(jìn)一步有效銜接。黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件所規(guī)范與約束的對象主要是黨的各類組織和黨員干部,在一般情況下對普通社會組織與群眾不產(chǎn)生直接約束力。如何將黨對各類社會組織的領(lǐng)導(dǎo)植入與社會組織相關(guān)的法律規(guī)范體系,進(jìn)而在社會治理層面有效推進(jìn)黨在各類社會組織中的領(lǐng)導(dǎo)工作,改善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,是制度構(gòu)建與健全優(yōu)化所面臨的重要課題。如何促進(jìn)黨內(nèi)法治體系與國家法治體系的制度銜接、機(jī)制銜接,仍然需要進(jìn)一步深入研究。

其次,相關(guān)立法存在模糊空間,為實(shí)際操作留下空白。如對于一般社會組織的領(lǐng)導(dǎo),經(jīng)常出現(xiàn)的問題是沒有處理好對社會組織的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)制度等問題,將領(lǐng)導(dǎo)簡單地等同于命令與服從、支配與管制。在基層社會治理方面,有關(guān)黨對社會組織特別是鄉(xiāng)村社會組織在領(lǐng)導(dǎo)方式、方法、事項(xiàng)范圍、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等問題上的立法仍顯闕如,難以有效解決制度運(yùn)作中的實(shí)際問題。

再次,具體規(guī)則離實(shí)現(xiàn)立法目的仍有一定距離。在具體的制度設(shè)計中,諸多規(guī)則之間相互齟齬,規(guī)則與目的之間存在一定張力,需要通過不斷完善細(xì)化發(fā)展。例如,村委會是自治性組織,村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系在立法上是一種協(xié)助關(guān)系,村委會有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定義務(wù),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會來說有指導(dǎo)、支持與幫助等法律關(guān)系,這是對二者法律關(guān)系內(nèi)容的基本法律定位。然而,村委會對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體協(xié)助義務(wù)內(nèi)容清單是什么以及主要包括哪些事項(xiàng)在法律上并未明示,同理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的指導(dǎo)、支持、幫助的具體義務(wù)清單內(nèi)容是什么以及它們之間的界限和范圍在哪里,在立法上尚未具體落實(shí)。諸如此類,在實(shí)踐中他們相互關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作成為法律上的空白。

(二)不同治理主體間占有的法治治理資源不均衡

學(xué)界不乏對鄉(xiāng)村資源的研究,如有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村社會是一個資源載體,擁有豐富的治理資源。既有自然資源,也有社會資源;既有顯性資源,也有隱形資源;既有硬資源,也有軟資源(23)慕良澤、任路:《惠農(nóng)政策的嵌入與鄉(xiāng)村治理資源重組——基于對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的調(diào)查分析》,《理論與改革》,2010年第6期。。有的從治理的視角對資源進(jìn)行類型劃分,如將資源劃分為三類:一類是國家賦予治理主體的剛性的、顯性的政治資源,如法律法規(guī)性資源、組織資源、政策性資源;一類是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部產(chǎn)生的柔性的、隱性的治理資源,如文化資源和社會資源;一類是圍繞村莊集體經(jīng)濟(jì)衍生的各種經(jīng)濟(jì)資源(24)任艷妮:《多元化鄉(xiāng)村治理主體的治理資源優(yōu)化配置研究》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》,2012年第2期。。從目前各治理主體在制度與實(shí)踐層面來看,各類主體之間占有的治理資源呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在:一是體制性主體占有治理資源相對豐富。體制性主體如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村委會,它們無論是在國家法律上還是黨內(nèi)法規(guī)上,都具有明確的地位與組織權(quán)能,并由于具有制度化保障的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和組織資源等資源優(yōu)勢,因而在社會治理中處于優(yōu)勢地位。二是非體制性主體由于在相關(guān)立法中法律地位不明確,或者相關(guān)立法不完善,更難以配置相應(yīng)的制度化資源,只能依靠自身擁有的鄉(xiāng)村民眾的認(rèn)可以及有限的社會資源、文化資源,參與鄉(xiāng)村的社會治理。因此,在實(shí)踐中往往處于相對尷尬的地位。

(三)各類法治治理主體間法律地位不平等

此類現(xiàn)象主要表現(xiàn)在:一是黨的基層組織在鄉(xiāng)村治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部的法律地位問題,這在黨內(nèi)法規(guī)、條例中均有明確規(guī)定;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會治理中的主導(dǎo)法律地位,其作為最基層政權(quán),享有較廣泛的社會管理權(quán),相對于其他社會主體享有較為優(yōu)越的法律地位;三是鄉(xiāng)村工青婦等黨所領(lǐng)導(dǎo)下的基層群團(tuán)組織,這些組織享有體制性法律主體地位;四是包括村委會、村民會議、村民代表會議在內(nèi)的鄉(xiāng)村其他各類自治性組織的法律地位的不平等,村委會、村民會議、村民代表會議是具有法律地位的鄉(xiāng)村自治性組織,而其他社會組織參與鄉(xiāng)村社會治理一般情況下并無直接的法律賦予其權(quán)能,法律地位相對尷尬,其社會治理權(quán)能能否有效發(fā)揮,通常取決于基層政權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部的認(rèn)可與支持程度。

(四)不同治理主體間及內(nèi)部法治體制機(jī)制仍不夠科學(xué)

第一,治理主體相互之間的體制機(jī)制不科學(xué)。在鄉(xiāng)村社會治理體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民會議、村民代表大會、鄉(xiāng)村工青婦組織以及鄉(xiāng)村其他社會治理主體之間的關(guān)系縱橫交錯,實(shí)踐中相互之間經(jīng)常會出現(xiàn)銜接不夠的問題,治理效果不令人滿意。原因在于各類主體之間在具體體制與治理機(jī)制的關(guān)系上尚未完全厘清,在事關(guān)體制性法律制度設(shè)計上缺乏具體操作性規(guī)定和明確細(xì)化的法律清單?，F(xiàn)有的相關(guān)法律制度規(guī)則由于存在粗糙、模糊之處,導(dǎo)致實(shí)踐操作中各類鄉(xiāng)村社會治理主體相互之間關(guān)系運(yùn)行不盡和諧。

第二,治理主體內(nèi)部法治體制機(jī)制不科學(xué)。由于鄉(xiāng)村基層群眾自治組織內(nèi)部體制機(jī)制配置的不科學(xué),并不能保證依法實(shí)現(xiàn)真正的自治。例如,依據(jù)《村委會組織法》第32條,村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是,對于村務(wù)監(jiān)督委員會或其他村務(wù)監(jiān)督組織的法律地位并未明確規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督組織與村委會的法律關(guān)系如何?其監(jiān)督的具體法律內(nèi)容有哪些?其監(jiān)督的機(jī)制如何運(yùn)作,其監(jiān)督的效果如何體現(xiàn)?這些問題在體制和機(jī)制上都不健全,致使在實(shí)踐中難以真正實(shí)現(xiàn)對村委會村級事務(wù)的有力監(jiān)督。又如,在各類其他鄉(xiāng)村社會組織諸如新鄉(xiāng)賢組織、各種紅白理事會、鄉(xiāng)村民間文化組織中,其內(nèi)部體制機(jī)制構(gòu)造尚存在不盡完善之處,離法治化、制度化要求仍有很大距離。

(五)各類治理主體人員的法治素養(yǎng)與法治能力相對不足

當(dāng)前,鄉(xiāng)村社會治理中的各類主體與人員的法治素養(yǎng)、法治能力仍然存在較大的提升空間,這也是造成當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制運(yùn)作困境的主體性因素。主要表現(xiàn)在:首先,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其延伸的村黨支部,仍然習(xí)慣于通過傳統(tǒng)的命令與服從思維對待鄉(xiāng)村治理事務(wù),在一定程度上將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能等同于直接對具體事務(wù)進(jìn)行決定(25)黃全:《論行政禁令的性質(zhì)、規(guī)范與實(shí)現(xiàn)——以民航〈禁火令〉為例》,《法律科學(xué)》,2019年第4期。。習(xí)近平總書記指出:“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力,努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動各項(xiàng)工作。”(26)楊永加:《習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的思維方法》,《學(xué)習(xí)時報》,2014年9月1日。作為基層社會治理主體的領(lǐng)導(dǎo)者們的思維,需要從傳統(tǒng)意義上的管制型思維向法治型思維有效轉(zhuǎn)換。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的能力仍然有待提升。在鄉(xiāng)村社會治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各類治理規(guī)劃、行政決策、行政決定等具體管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照法律程序進(jìn)行,并接受法律的規(guī)制與約束。在鄉(xiāng)村社會治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力邊界與基層群眾自治組織在自治事務(wù)范圍之內(nèi)的界限需要進(jìn)一步厘清。再次,包括村委會在內(nèi)的各類組織與人員的法治觀念有待加強(qiáng)、法治能力需要提升。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會治理格局中,各方主體在運(yùn)用法治手段、法治思維處理鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)的水平與能力仍顯不足。村支部書記、村委會主任等村干部總體上的法治素養(yǎng)和法治能力仍然有待提升。

(六)鄉(xiāng)村社會治理的精細(xì)化法治理論——法律關(guān)系理論供給不足

鄉(xiāng)村社會治理迫切需要新的理論思維予以指導(dǎo),特別是有關(guān)鄉(xiāng)村社會治理的法治化理論,亟待實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系基礎(chǔ)理論在特定領(lǐng)域的突破。在多元主體參與下的鄉(xiāng)村社會治理格局中,急需運(yùn)用新的法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)理論以及法律關(guān)系內(nèi)容體系理論來指導(dǎo)鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐,進(jìn)而在制度上實(shí)現(xiàn)法治主體的多元協(xié)同性體制健全與機(jī)制優(yōu)化。然而,目前關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理主體的法治理論乏善可陳,其理論供給與指導(dǎo)力作用發(fā)揮仍然受限。其原因是多方面的:一是原有法治理論的桎梏難以在短時間內(nèi)消解。當(dāng)前,傳統(tǒng)法律關(guān)系理論在我國的法學(xué)教科書以及學(xué)界依然處于主流地位,法律關(guān)系理論的完善與發(fā)展,特別是法律關(guān)系主體構(gòu)造論、法治組織協(xié)同論、立體法律關(guān)系等新的理論研究仍然處于初創(chuàng)階段(27)衛(wèi)文:《法律關(guān)系主體的構(gòu)成及其法律地位》,《求實(shí)》,2005年第2期。另參見陳銳:《法律關(guān)系內(nèi)容的重構(gòu):從線性結(jié)構(gòu)到立體模型》,《法制與社會發(fā)展》,2020年第2期。。二是有關(guān)法律關(guān)系理論研究力量的不足。在法律關(guān)系類別研究上,研究者更多地關(guān)注一般法律關(guān)系與具體法律關(guān)系、絕對法律關(guān)系與相對法律關(guān)系、調(diào)整型法律關(guān)系與保護(hù)性法律關(guān)系、平權(quán)型法律關(guān)系與隸屬型法律關(guān)系、第一性法律關(guān)系與第二性法律關(guān)系等研究,而對于縱向法律關(guān)系與橫向法律關(guān)系、單向法律關(guān)系與多向法律關(guān)系、公法法律關(guān)系與私法法律關(guān)系、線性法律關(guān)系與立體法律關(guān)系、外部法律關(guān)系與內(nèi)部法律關(guān)系等方面的研究顯得不足,致使在需要這些理論指導(dǎo)具體的法治主體性治理實(shí)踐時就顯得捉襟見肘。三是新時期鄉(xiāng)村社會法律治理實(shí)踐尚不充分。鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)組成部分,新時期鄉(xiāng)村法律治理實(shí)踐深化與拓展是鄉(xiāng)村社會治理法治理論豐富的源泉。建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村法治、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系等實(shí)踐正處于摸索與整合階段,這些都需要時間磨煉。

三、我國鄉(xiāng)村治理主體法治體制機(jī)制健全與優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)路徑

鄉(xiāng)村社會治理法治體制機(jī)制的健全與優(yōu)化,一方面需要創(chuàng)新理論思維,通過與時俱進(jìn)的法治理論——立體法律關(guān)系理論進(jìn)行指導(dǎo),另一方面需要通過在法治化、制度化體制與機(jī)制創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破。

(一)鄉(xiāng)村治理主體法治體制機(jī)制健全與優(yōu)化的新思維

傳統(tǒng)法律關(guān)系理論認(rèn)為,法律關(guān)系的內(nèi)容是權(quán)利與義務(wù)(28)張中秋:《論傳統(tǒng)中國的法律關(guān)系》,《政法論壇》,2018年第2期。。此說法將很多本屬于法律調(diào)整的社會關(guān)系排除出了法律領(lǐng)域,既無法準(zhǔn)確反映私法的現(xiàn)實(shí)情況,又使法律關(guān)系理論難以拓展到公法領(lǐng)域,還使傳統(tǒng)法律關(guān)系理論顯得過于單薄。美國法學(xué)家霍菲爾德在權(quán)利義務(wù)關(guān)系之外,增加了特權(quán)與無權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、豁免與無權(quán)力三對關(guān)系,使法律關(guān)系的內(nèi)容變得豐滿起來(29)陳銳:《法律關(guān)系內(nèi)容的重構(gòu):從線性結(jié)構(gòu)到立體模型》,《法制與社會發(fā)展》,2020年第2期。?；舴茽柕抡J(rèn)為:“下面這種公開或默認(rèn)的臆斷往往是清晰理解、透徹表述以及正確解決法律問題的最大障礙之一:一切法律關(guān)系都可約簡為‘權(quán)利’與‘義務(wù)’,此類范疇甚至足以勝任分析諸如信托、先買權(quán)、第三方擔(dān)?！磥砝妗肮纠嬷愖顬閺?fù)雜的利益?！?30)[美]霍菲爾德:《基本法律概念》,張書友譯,中國法制出版社,2009年版,第26頁。進(jìn)而主張法律關(guān)系結(jié)構(gòu)非傳統(tǒng)的單一結(jié)構(gòu),而是一種復(fù)雜結(jié)構(gòu)。立體法律關(guān)系是對傳統(tǒng)法律關(guān)系理論的新突破,它是一種將法律關(guān)系現(xiàn)實(shí)還原的客觀邏輯法律關(guān)系,而不是像傳統(tǒng)理論那樣,將現(xiàn)實(shí)中的法律關(guān)系簡單理解為一種法律關(guān)系結(jié)構(gòu)。立體法律關(guān)系是建立在對現(xiàn)實(shí)社會關(guān)系中可能出現(xiàn)的法律關(guān)系類型狀態(tài),諸如權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任(職權(quán)與職責(zé))、特權(quán)與無權(quán)利、豁免與無權(quán)利以及各種請求權(quán)、作為或不作為、資格或法律地位的全面客觀的法律評估。這是對以往人們所理解的線性法律關(guān)系結(jié)構(gòu)、單一法律關(guān)系結(jié)構(gòu)、平面法律關(guān)系結(jié)構(gòu)的反思與超越,實(shí)現(xiàn)了在法律關(guān)系領(lǐng)域包括公私法領(lǐng)域法律關(guān)系體系與結(jié)構(gòu)關(guān)系及其內(nèi)容的豐富與發(fā)展。

立體法律關(guān)系理論為我們在公法領(lǐng)域分析黨的領(lǐng)導(dǎo)法律關(guān)系、各類公共行政法律關(guān)系、社會組織體法律關(guān)系提供了全新的分析視角。這種新思維主要體現(xiàn)在:我們不僅在一般私法領(lǐng)域分析各類平權(quán)型法律關(guān)系主體之間的復(fù)雜關(guān)系,包括主體法律資格與地位、主體結(jié)構(gòu)法律關(guān)系以及相互之間存在的以行為為橋梁而形成的以權(quán)利與義務(wù)為核心內(nèi)容的關(guān)系體系,而且可以在公法領(lǐng)域?qū)珯?quán)力主體內(nèi)部法治結(jié)構(gòu)關(guān)系以及相互之間法律關(guān)系進(jìn)行成功的立體化、網(wǎng)絡(luò)化分析。鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域?qū)儆诘湫偷囊怨橹鞯幕旌闲椭卫眍I(lǐng)域,這就需要我們借助立體法律關(guān)系理論對鄉(xiāng)村治理過程中的法律治理主體、法律治理結(jié)構(gòu)、法律治理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)容體系及其程序機(jī)制等方面進(jìn)行全面分析,以期形成相對客觀理性的認(rèn)識。鄉(xiāng)村治理中最為穩(wěn)定與可靠的治理手段就是法治,通過法治化、制度化手段完善鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)、豐富治理內(nèi)容、完善治理清單、規(guī)范治理程序、提高治理質(zhì)量,是鄉(xiāng)村治理的主線,通過法治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的各方面保障是法治鄉(xiāng)村的應(yīng)有之義。正因如此,完善與發(fā)展依靠法治來保障的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”的體制與機(jī)制是鄉(xiāng)村社會治理的核心與關(guān)鍵。在此層面,細(xì)化并豐富完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的法律關(guān)系主體體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政治理法律關(guān)系體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制,各類社會組織主體的法律主體治理體制與結(jié)構(gòu)、機(jī)制,鄉(xiāng)村民眾參與下的法治主體結(jié)構(gòu)與機(jī)制以及與此相關(guān)的豐富的治理內(nèi)容體系是鄉(xiāng)村社會治理的重要挑戰(zhàn)。而這其中,鄉(xiāng)村各類法律治理主體體制機(jī)制的不斷健全與優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外合理結(jié)構(gòu)性體制機(jī)制的持續(xù)完善發(fā)展很顯然是其核心與關(guān)鍵。

(二)不斷推進(jìn)多元鄉(xiāng)村治理主體法治體制健全與優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理主體法治體制的科學(xué)配置是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的基本前提。這就需要做到以下幾方面:首先,健全黨對鄉(xiāng)村治理主體領(lǐng)導(dǎo)的法治體制。黨對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的法治健全是推動鄉(xiāng)村社會治理有效健康發(fā)展的基礎(chǔ)工程,在所有鄉(xiāng)村政治與社會組織中,作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨基層組織是否有力量,能否整合各方面的力量投入鄉(xiāng)村社會治理,關(guān)乎鄉(xiāng)村社會治理的全局。這就要求不僅要在黨內(nèi)法規(guī)中明確黨的基層組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村支部在鄉(xiāng)村社會治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位,而且需要進(jìn)一步細(xì)化包括在《村委會組織法》及鄉(xiāng)村各類社會組織章程中,基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式及支持與保障鄉(xiāng)村社會各類治理主體實(shí)現(xiàn)民主治理等法律事項(xiàng),從而確?；鶎狱h組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部對鄉(xiāng)村一切社會組織的領(lǐng)導(dǎo)的法律地位得到充分落實(shí),做到于法有據(jù),實(shí)現(xiàn)操作性更強(qiáng)的制度化運(yùn)作(31)《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條:中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán);依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。。這是新時代習(xí)近平總書記提出的治國新要求,即“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,提高國家機(jī)構(gòu)履職能力,提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力,實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化,不斷提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”(32)習(xí)近平:《習(xí)近平談治國理政》(第1卷),外文出版社,2018年版,第104-107頁。。其次,厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層國家行政組織法律主體與鄉(xiāng)村自治組織的法律關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的主要職能是提供公共服務(wù),其與鄉(xiāng)村基層群眾自治組織之間的關(guān)系除了公共服務(wù)法律關(guān)系之外,鄉(xiāng)村基層群眾自治組織是獨(dú)立的法律主體,因而,在法律制度健全與優(yōu)化上就必須實(shí)現(xiàn)自治主體的人、財、物的相對獨(dú)立性,這才能為包括村委會在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村社會治理主體創(chuàng)造相對自主的治理空間。再次,理順各類鄉(xiāng)村治理主體相互之間的法律關(guān)系。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下,各類治理主體相互之間形成一種平等、包容、相互配合、支持、監(jiān)督的法律關(guān)系。易言之,包括村委會、新鄉(xiāng)賢組織以及其他各類鄉(xiāng)村社會組織相互之間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下形成一種平等基礎(chǔ)上的法律主體關(guān)系。

(三)不斷健全并優(yōu)化多元鄉(xiāng)村治理法治主體間的機(jī)制協(xié)同

首先,改進(jìn)和完善基層黨組織對鄉(xiāng)村治理主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要側(cè)重于組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo),這是黨內(nèi)長期形成的慣例法領(lǐng)導(dǎo)方式,這種領(lǐng)導(dǎo)是直接的法律約束機(jī)制。即一方面應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部對本地區(qū)的工作和基層社會治理的“領(lǐng)導(dǎo)”“支持”“保證”“指導(dǎo)”“規(guī)范”等予以機(jī)制上、程序上的細(xì)化,以及實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容上的清單化而不是籠而統(tǒng)之。再者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部對鄉(xiāng)村自治性組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與方式應(yīng)去除對其組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù),將對鄉(xiāng)村自治性治理主體的領(lǐng)導(dǎo)真正做到在確保堅持正確的政治立場的前提下,充分激發(fā)村民通過基層群眾自治組織和其他社會組織參與鄉(xiāng)村社會治理的積極性(33)于淼、于學(xué)江:《解決村委會侵害村民合法權(quán)益的對策》,《農(nóng)業(yè)科技與信息》,2019年第24期。。總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部對鄉(xiāng)村自治性治理主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有必要實(shí)現(xiàn)法治創(chuàng)新,從而滿足基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求(34)俞可平:《沿著民主法治的軌道推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》,《求是》,2014年第4期。。

其次,改進(jìn)與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村自治性治理主體的關(guān)系機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與包括村委會在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體之間的關(guān)系應(yīng)是一種法律上的協(xié)作關(guān)系,彼此之間具有獨(dú)立的法律人格,相互處于法律上的平等地位,除了業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有對鄉(xiāng)村自治性主體內(nèi)部具體事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系應(yīng)在法治上創(chuàng)新機(jī)制:1.進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)、支持、幫助的法律關(guān)系內(nèi)容清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的這種指導(dǎo)、支持、幫助法律關(guān)系的內(nèi)容需要進(jìn)一步明確,通過具體的列舉性法律技術(shù)處理,以實(shí)現(xiàn)它們之間指導(dǎo)法律關(guān)系內(nèi)容、支持法律關(guān)系內(nèi)容以及幫助法律關(guān)系內(nèi)容的具體化與可操作性。2.進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在鄉(xiāng)村治理事項(xiàng)上的關(guān)系是一種相互平等的法律關(guān)系,在業(yè)務(wù)上是相互支持、平等協(xié)作的關(guān)系,優(yōu)化相互聯(lián)系的平臺合作機(jī)制。3.完善監(jiān)督法律機(jī)制?！洞逦瘯M織法》第31條、第36條賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會自治組織的行政命令權(quán),這樣的規(guī)定稍顯籠統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會對于鄉(xiāng)村治理事項(xiàng)應(yīng)該是相互配合、支持的關(guān)系,一般情況下應(yīng)盡量減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會行政命令的事項(xiàng)與范圍,從而確?！洞逦瘯M織法》的立法目的得到充分實(shí)現(xiàn)(35)《中華人民共和國村民委員會組織法》第1條:為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治,由村民依法辦理自己的事情,發(fā)展農(nóng)村基層民主,維護(hù)村民的合法權(quán)益,促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),根據(jù)憲法,制定本法。?？梢酝ㄟ^立法進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪些情況下可以對村委會實(shí)施行政命令(36)《中華人民共和國村民委員會組織法》第36條第2款:村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。。4.進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村各類自治性治理主體之間協(xié)調(diào)配合的法律機(jī)制的形成。鄉(xiāng)村內(nèi)部各種內(nèi)生性力量是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效資源,各種內(nèi)生性鄉(xiāng)村社會治理主體是符合鄉(xiāng)土人情、根植于鄉(xiāng)間的本土化資源,對于鄉(xiāng)村社會治理產(chǎn)生了積極作用,對于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和諧至關(guān)重要。包括村委會、各種民間組織如新鄉(xiāng)賢組織、鄉(xiāng)間和事佬組織、各種紅白理事會組織等是鄉(xiāng)村開展自身治理的積極因素。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的協(xié)同效果,應(yīng)在不同的治理主體之間實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充、信息共享的新治理機(jī)制并使之規(guī)范化、法治化。各種不同鄉(xiāng)村治理主體之間的協(xié)同治理需要在法治化的框架和機(jī)制上運(yùn)行,從而避免鄉(xiāng)村治理過程中的各種亂象,減少不同治理主體之間的不必要的資源內(nèi)耗,將有限的鄉(xiāng)村治理資源集中用在營造美好鄉(xiāng)村的事業(yè)上。

(四)通過法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理主體間治理資源的合理配置與均衡化

推進(jìn)鄉(xiāng)村各類治理主體治理資源的合理配置需要在制度上著力,針對不同類型的現(xiàn)實(shí)狀況分類提供制度性支撐。如,對于相對不發(fā)達(dá)的中西部鄉(xiāng)村地區(qū),由于其集體經(jīng)濟(jì)薄弱,甚至有些地方?jīng)]有集體性收入,鄉(xiāng)村治理資源極為匱乏,有效、持續(xù)的鄉(xiāng)村治理無從談起。這就需要國家通過具體的法律制度對鄉(xiāng)村包括村委會在內(nèi)的自治性治理主體進(jìn)行必要的扶持,特別是對其開展鄉(xiāng)村治理事務(wù)提供必要的制度化經(jīng)費(fèi)支持。通過制度設(shè)計與法治保障,使得一些鄉(xiāng)村治理主體除了通過自身的威望、運(yùn)用一定的文化資源、社會資源以及在群眾中的威望參與鄉(xiāng)村治理、提供公共服務(wù),而且能夠使得這種治理狀態(tài)得以持續(xù)發(fā)揮作用。包括村委會在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村自治性治理主體的經(jīng)費(fèi)納入縣級以上地方經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制中,由其根據(jù)工作需要與業(yè)績表現(xiàn)提出相應(yīng)的預(yù)算,經(jīng)過縣級人大常委會審查批準(zhǔn),交由縣級政府執(zhí)行經(jīng)費(fèi)劃撥,不再受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,放開放活鄉(xiāng)村各類自治主體的籌資渠道,為營造充滿活力的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造制度性物質(zhì)保障條件,這是鄉(xiāng)村社會治理有序開展、持續(xù)健康運(yùn)行的基本法治條件。

(五)持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治主體內(nèi)部體制機(jī)制的健全與優(yōu)化

鄉(xiāng)村各類治理主體在新時期推進(jìn)有效治理(37)鄧大才:《“四位一體”構(gòu)建有效的基層治理體系》,《國家治理》,2021年第37期。,一方面,需要外部條件的民主法治氛圍,減少外部的不當(dāng)干涉,實(shí)現(xiàn)各類鄉(xiāng)村自治性治理主體的獨(dú)立自主運(yùn)作;另一方面,更需要有內(nèi)部科學(xué)合理的制度安排與運(yùn)作機(jī)制的協(xié)調(diào)一致。因而,不斷完善與改進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體內(nèi)部的體制、機(jī)制就成為極為重要的法治選項(xiàng)。一般而言,鄉(xiāng)村治理主體內(nèi)部體制、機(jī)制的安排應(yīng)著眼于減少治理失靈與治理低效。以村委會這樣的群眾性自治組織為例,其體制與機(jī)制之所以在實(shí)踐中出現(xiàn)扭曲,權(quán)力異化,甚至?xí)r而侵害村民利益的現(xiàn)象,歸結(jié)到最直接的一點(diǎn),就是其缺乏一個內(nèi)部科學(xué)協(xié)調(diào)的法治運(yùn)作體制機(jī)制。這主要表現(xiàn)在村民會議、村民代表會議經(jīng)常性大權(quán)旁落,而村委會作為日常性治理組織權(quán)力過于專橫,加之在制度設(shè)計中村委監(jiān)督機(jī)構(gòu)不力,因而,就容易出現(xiàn)村委會獨(dú)斷專行,村委會的獨(dú)斷專行表現(xiàn)為村主任的權(quán)力隨意性,鄉(xiāng)村中各種侵犯村民利益的問題無不由此導(dǎo)致。正因如此,構(gòu)建一個強(qiáng)有力的科學(xué)治理體制、機(jī)制就成為必要。 對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督,是任何法治形態(tài)的基本要義。只有約束好公權(quán)力,國民的權(quán)利和自由才有可能充分實(shí)現(xiàn)。通過法治科學(xué)配置權(quán)力,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準(zhǔn),使違法或不當(dāng)行使權(quán)力的行為得以及時有效糾正,使受公權(quán)力侵害的私益得到及時賠償或補(bǔ)償(38)江必新:《習(xí)近平法治思想的邏輯體系與理論特征》,《求索》,2021年第2期。。實(shí)現(xiàn)合理的權(quán)力分工與制衡應(yīng)該是包括村委會在內(nèi)的各類組織實(shí)現(xiàn)有效治理的內(nèi)在要求。村委會等群眾性自治組織應(yīng)進(jìn)一步完善其議事決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)部構(gòu)造,構(gòu)建一種議事決策-執(zhí)行-監(jiān)督三權(quán)分工、相互制約的法律治理機(jī)制。如《村委會組織法》中應(yīng)明確村監(jiān)督委員會與村委會居于平等地位,形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約力量,監(jiān)督委員會主任及委員的選舉、任職與村委會主任及其成員的任職遵循同樣的法定選舉程序,他們共同向村民會議負(fù)責(zé)。與此同時,進(jìn)一步強(qiáng)化村民會議作為決策機(jī)構(gòu)的地位與機(jī)制,構(gòu)建村民議事會這樣的常設(shè)機(jī)構(gòu)作為議事機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,各類鄉(xiāng)村自治性治理主體內(nèi)部體制機(jī)制不必千篇一律,應(yīng)以行動有力、服務(wù)效率與效果為根據(jù),作出法治化的內(nèi)部構(gòu)建與優(yōu)化。

(六)持續(xù)提高鄉(xiāng)村治理中各類治理主體的法治治理能力與水平

鄉(xiāng)村治理體制、機(jī)制的優(yōu)化一方面要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置、制度供給與完善、機(jī)制協(xié)調(diào)上下工夫,但是,最終要落實(shí)到軟件上,那就是人員素質(zhì)的優(yōu)化上,特別是鄉(xiāng)村各類治理主體的治理水平與治理能力的提高(39)張嘉凌、董江愛:《國家資源輸入提升鄉(xiāng)村治理能力的運(yùn)作邏輯分析——以山西興縣農(nóng)村發(fā)展合作總社為例》,《中國行政管理》,2021年第9期。。這主要應(yīng)通過以下途徑實(shí)現(xiàn):一是不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部等黨的基層組織和群團(tuán)組織的依法領(lǐng)導(dǎo)、依法行政、依法治理的能力,通過制度化的培訓(xùn)機(jī)制保障這些治理主體治理水平與能力的持續(xù)提升。二是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治工程制度建設(shè)。在鄉(xiāng)村社會組織與村民中間形成良好的民主氛圍,在社會主義核心價值觀的指引下,通過綜合運(yùn)用國家法律、道德習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等各項(xiàng)制度資源與非制度資源實(shí)現(xiàn)治理整合,形成各方協(xié)同、步調(diào)一致的治理格局。簡言之,在鄉(xiāng)村治理體制、機(jī)制構(gòu)建與優(yōu)化過程中,人的因素始終是決定性因素,這一點(diǎn)不容忽視。三是通過具體治理案例、典型制度,持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理主體與村民的法律治理水平。法治思維與法治手段是法治國家、法治政府、法治社會的基本方法與路徑,鄉(xiāng)村治理應(yīng)通過典型的法治治理案件指導(dǎo)性制度的推廣,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體法治治理能力與水平的提升。

四、結(jié)語

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》(40)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》,《人民日報》,2021年2月22日。指出,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制,以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局,走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路(41)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,《新華日報》,2019年6月23日。。鄉(xiāng)村治理與振興發(fā)展的目標(biāo)是善治(42)俞可平:《走向善治》,《理論學(xué)習(xí)》,2017年第4期。,即實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄榇?必須健全與優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的常態(tài)化體制機(jī)制,其核心是健全與優(yōu)化“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的多元共治的法治體制與機(jī)制。在法治理論上運(yùn)用立體化、網(wǎng)絡(luò)化法律關(guān)系主體構(gòu)造論、法律關(guān)系實(shí)體內(nèi)容權(quán)利義務(wù)清單論、法律關(guān)系程序內(nèi)容機(jī)制協(xié)同論新思維,為鄉(xiāng)村治理主體體制機(jī)制完善發(fā)展提供分析工具。通過法制化手段,科學(xué)合理地厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及包括村委會在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村社會組織與鄉(xiāng)村群眾等多元共治主體之間的法律關(guān)系體制機(jī)制,并健全優(yōu)化、細(xì)化各自主體內(nèi)部與相互之間的法律規(guī)則與制度、實(shí)體性法律關(guān)系內(nèi)容、程序性法律關(guān)系內(nèi)容,確保多元主體內(nèi)部與相互之間的治理協(xié)同。