新發(fā)展階段發(fā)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

張 興，王春磊，李亞茜

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

規(guī)劃是未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖和路線圖。規(guī)劃編制是關(guān)鍵的第一步，評(píng)估作為規(guī)劃實(shí)施全周期鏈條上不可或缺的環(huán)節(jié)，是推進(jìn)規(guī)劃全面實(shí)施的重要抓手。“十四五”時(shí)期，遵照發(fā)展規(guī)劃實(shí)施機(jī)制和規(guī)劃評(píng)估新基準(zhǔn)要求，健全完善規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法手段，彌補(bǔ)規(guī)劃評(píng)估技術(shù)方法體系的不足，以滿足規(guī)劃評(píng)估的技術(shù)支撐和實(shí)踐需求。站在新的發(fā)展起點(diǎn)上，隨著評(píng)估維度的深入擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃評(píng)估與技術(shù)方法的匹配。其中，指標(biāo)體系作為考量規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，不僅是規(guī)劃達(dá)成度評(píng)判和精準(zhǔn)實(shí)施追溯的重要依托，還對(duì)規(guī)劃評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的具體化和系統(tǒng)化進(jìn)程都有重要影響。新發(fā)展階段更需要持續(xù)優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施評(píng)估框架體系，在規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)選取和指標(biāo)體系構(gòu)建上盡快融入新發(fā)展趨勢(shì)。基于此，這不僅是新發(fā)展階段規(guī)劃實(shí)施評(píng)估運(yùn)行機(jī)制和框架設(shè)計(jì)需要深入探討的問(wèn)題，也將為規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的建立提供有價(jià)值的參考和借鑒。

1 新發(fā)展階段規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的迫切需求

1.1 新形勢(shì)下黨和國(guó)家對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估作出新的部署和要求

2018年12月，《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中明確了新時(shí)代國(guó)家新的規(guī)劃體系框架，構(gòu)建以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的“一本規(guī)劃”。2019年10月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署，強(qiáng)調(diào)“完善國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度”。2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出了“健全規(guī)劃制定和落實(shí)機(jī)制”“健全政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，確保黨中央關(guān)于‘十四五’發(fā)展的決策部署落到實(shí)處”。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確了規(guī)劃實(shí)施機(jī)制和系統(tǒng)部署，面對(duì)新形勢(shì)、新要求就建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制作出諸多新安排，其中把“加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估”作為規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的重要內(nèi)容，加強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，這為新發(fā)展階段的高質(zhì)量評(píng)估工作提供了更好的政策依據(jù)。

1.2 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估已成為健全完善規(guī)劃實(shí)施保障體系的重要抓手

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估不僅是一種反饋機(jī)制，更是一種切實(shí)落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估不僅有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施遇到的風(fēng)險(xiǎn)和困難，找準(zhǔn)落實(shí)規(guī)劃的短板，也有助于調(diào)整規(guī)劃實(shí)施路徑和統(tǒng)籌謀劃下一步的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，國(guó)家和有關(guān)部委及地方政府相繼編制和公布的“十四五”時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃，均對(duì)規(guī)劃管理和實(shí)施作出了系統(tǒng)部署和安排，規(guī)劃評(píng)估越發(fā)引起規(guī)劃實(shí)施部門的高度重視，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估邁入了系統(tǒng)化的全新發(fā)展階段。國(guó)家“頂層設(shè)計(jì)”和“地方探索”有機(jī)緊密結(jié)合，常態(tài)化評(píng)估發(fā)展態(tài)勢(shì)已成為全面提升部門治理能力的一個(gè)重要抓手。立足于“十四五”新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新契機(jī)及全方位高質(zhì)量發(fā)展的背景，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和規(guī)劃管理改革深化，規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作對(duì)規(guī)劃評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需求愈加強(qiáng)勁，規(guī)劃評(píng)估的地位和作用甚為凸顯，評(píng)估任務(wù)也會(huì)更加艱巨。

1.3 系統(tǒng)完善和提升規(guī)劃評(píng)估能力和方法的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)估制度安排，在當(dāng)前和今后規(guī)劃評(píng)估制度的實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的理論和技術(shù)方法體系研究，進(jìn)行必要的技術(shù)儲(chǔ)備，探索建立日益成熟“強(qiáng)基護(hù)航”的評(píng)估方法，以對(duì)規(guī)劃評(píng)估形成有力的技術(shù)支撐，這也將是“十四五”規(guī)劃評(píng)估工作中需要深化研究和建設(shè)的一個(gè)重要方面。深刻把握規(guī)劃治理變革的新要求，用新技術(shù)、新方法指導(dǎo)適用于新業(yè)態(tài)、新發(fā)展的規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐，強(qiáng)化規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)任務(wù)管理，形成與規(guī)劃改革相適應(yīng)的、普適的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)體系。作為規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作的根本基點(diǎn)、衡量評(píng)估工作的根本抓手，構(gòu)建充分的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的考量“標(biāo)尺”指標(biāo)[1]，對(duì)于完善規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工具、夯實(shí)評(píng)估方法具有很重要的作用。這不僅有助于提升規(guī)劃治理和實(shí)施能力，也是當(dāng)前和未來(lái)適應(yīng)發(fā)展新形勢(shì)，深化研究探索規(guī)劃實(shí)施評(píng)估實(shí)踐技術(shù)方法的難點(diǎn)所在。

2 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)范疇

“指標(biāo)”術(shù)語(yǔ)來(lái)源于拉丁語(yǔ)“indicate”，意思是揭露或指出，使公開化，給出評(píng)價(jià)或賦予價(jià)值，一般被定義為反映系統(tǒng)要素或現(xiàn)象的數(shù)量概念或具體數(shù)值，分為名稱和數(shù)值兩部分，可簡(jiǎn)單概括為：描述事物特征的度量化表達(dá)。20世紀(jì)70年代末，評(píng)估指標(biāo)引起了各國(guó)政府決策者、學(xué)者和社會(huì)公眾的關(guān)注與重視。80年代，學(xué)者們將政策評(píng)估指標(biāo)定義為統(tǒng)計(jì)數(shù)值應(yīng)用于公共政策議題的一個(gè)衡量工具，把其看作發(fā)展趨勢(shì)的一種動(dòng)態(tài)反映[2]。規(guī)劃評(píng)估在結(jié)構(gòu)上有著多種形式，一般來(lái)講，規(guī)劃約束目標(biāo)和預(yù)期目標(biāo)的理想評(píng)估就是采用量化指標(biāo)來(lái)處置，依據(jù)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，構(gòu)建一套從概念性框架向可操作性、適用性更強(qiáng)的評(píng)價(jià)體系轉(zhuǎn)變，以便為規(guī)劃評(píng)估具體的行為或活動(dòng)提供有力的技術(shù)支撐。規(guī)劃評(píng)估的基本范疇是規(guī)劃本質(zhì)特性的集中反映，以規(guī)劃為基準(zhǔn)，規(guī)劃承接的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程項(xiàng)目等有效落地，共同構(gòu)成了規(guī)劃評(píng)估范疇和基本評(píng)估要素。

目前從不同學(xué)術(shù)角度提出的評(píng)估分析方法選擇上有多種，通常會(huì)采用計(jì)量統(tǒng)計(jì)、指標(biāo)分析、回歸分析、理論分析、對(duì)比分析等方法，每種分析方法各有其特點(diǎn)，本文力求從研究范式及技術(shù)方法上聚焦于指標(biāo)體系分析（表1）。創(chuàng)新評(píng)估方法，從評(píng)估維度上按采集要求不同而選擇不同的具體指標(biāo)，指標(biāo)選取的重要性是不可忽視的，適宜的指標(biāo)分析可以為規(guī)劃評(píng)估決策的科學(xué)化提供重要支撐[3]。對(duì)于規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)而言，第一，需要考慮到規(guī)劃評(píng)估對(duì)象的實(shí)質(zhì)特性，評(píng)估工作需從多方面的多指標(biāo)“集”來(lái)反映規(guī)劃實(shí)施情況，并依照一定的原則和方法，從規(guī)劃文本中選擇并確定若干關(guān)鍵的、代表性的要素指標(biāo)。第二，評(píng)估指標(biāo)的一個(gè)主要效用是其可比性，通過(guò)縱橫比較，通過(guò)一定的統(tǒng)計(jì)方法將各個(gè)指標(biāo)量化。第三，指標(biāo)體系的構(gòu)建是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)事物的抽象過(guò)程，經(jīng)過(guò)不斷精簡(jiǎn)和完善，盡可能顯現(xiàn)指標(biāo)的目的性和層序間指標(biāo)的可衡量性，適當(dāng)?shù)貙?duì)指標(biāo)進(jìn)行一定的取舍。第四，一個(gè)具體的指標(biāo)要盡可能多地反映其所代表的系統(tǒng)信息，為使評(píng)估者對(duì)規(guī)劃的特性作出貼切的判斷，需要借助多因素或子指標(biāo)進(jìn)行綜合考量。第五，可監(jiān)測(cè)性是指標(biāo)動(dòng)態(tài)性的反映，指標(biāo)所反映的系統(tǒng)特征不可能一成不變，評(píng)估指標(biāo)也必須反映出這種動(dòng)態(tài)性變化，以對(duì)規(guī)劃實(shí)施的態(tài)勢(shì)進(jìn)行適時(shí)評(píng)估。

表1 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的主要方法及比較

3 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)篩選思路與方法

3.1 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)篩選的思路

發(fā)展規(guī)劃文本往往要緊扣規(guī)劃主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大工程等重點(diǎn)內(nèi)容，這也是支撐整體規(guī)劃評(píng)估的主要內(nèi)容。規(guī)劃評(píng)估重點(diǎn)圍繞規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和工程項(xiàng)目來(lái)評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)效果程度，抓住主要指標(biāo)，科學(xué)合理地設(shè)置量化指標(biāo)[4]，才能做好規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)分析。按發(fā)展規(guī)劃實(shí)施周期與階段分解目標(biāo)任務(wù)，有序推進(jìn)各類主要指標(biāo)，探索發(fā)展規(guī)劃與功能指標(biāo)體系的篩選思路，主要體現(xiàn)在以下幾方面：①主要目標(biāo)指標(biāo)是規(guī)劃實(shí)施的核心和關(guān)鍵，依照統(tǒng)計(jì)尺度對(duì)指標(biāo)進(jìn)行定量化對(duì)比。發(fā)展規(guī)劃主要目標(biāo)的約束性和預(yù)期性指標(biāo)可以直接采用實(shí)施前后成效的對(duì)比，歸納規(guī)劃實(shí)施周期目標(biāo)值與規(guī)劃實(shí)施年度階段預(yù)期現(xiàn)狀的一致性程度來(lái)直觀顯示，厘清預(yù)期目標(biāo)的“落實(shí)”與實(shí)際實(shí)施成效的差距。②重點(diǎn)任務(wù)評(píng)估可采用定性監(jiān)測(cè)評(píng)估和定量監(jiān)測(cè)評(píng)估相結(jié)合的綜合評(píng)估方法，對(duì)重點(diǎn)任務(wù)中某些指標(biāo)可用度量化的數(shù)值表達(dá)的，直接利用賦值量化約束性語(yǔ)言界定；若部分重點(diǎn)任務(wù)僅能發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中的定性關(guān)系，開展基于“一致性”表現(xiàn)的“事實(shí)檢查”，規(guī)劃實(shí)施“怎么樣”的反饋[5]，則可采用定性邏輯推理予以特定說(shuō)明。③重大工程項(xiàng)目評(píng)估嚴(yán)格對(duì)標(biāo)對(duì)表發(fā)展規(guī)劃路線圖和時(shí)間表，依照重大項(xiàng)目安排的規(guī)定性施工進(jìn)度、各階段推進(jìn)質(zhì)量等情況作出客觀分析和整體判斷，分析重大工程項(xiàng)目年度和總體推進(jìn)是否合乎預(yù)期目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)超前完成、如期推進(jìn)、相對(duì)滯后等多元反饋的方式給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)[6]。

3.2 發(fā)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)篩選方法

在實(shí)際應(yīng)用中，發(fā)展規(guī)劃評(píng)估大致遵循“目標(biāo)—過(guò)程—結(jié)果”的方法和原則，篩選出與規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容和目標(biāo)緊密相關(guān)的核心指標(biāo)[7]，對(duì)規(guī)劃階段性目標(biāo)進(jìn)行“回頭看”總結(jié)，考量和評(píng)價(jià)“做的什么”和“做得怎么樣”，因此，規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)篩選實(shí)用性成為客觀反映現(xiàn)實(shí)結(jié)果準(zhǔn)確性的關(guān)鍵。我國(guó)規(guī)劃評(píng)估工作起步較晚，規(guī)劃評(píng)估理論研究相對(duì)較為滯后，盡管近年來(lái)開展了卓有成效的規(guī)劃評(píng)估探索，但目前規(guī)劃評(píng)估體系尚無(wú)系統(tǒng)技術(shù)支撐的“經(jīng)典方法”，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法仍處于“摸著石頭過(guò)河”的探索階段，適用于新任務(wù)新要求實(shí)用有效的規(guī)劃評(píng)估方法亟待完善和提升。

關(guān)于規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)選擇，在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估實(shí)踐中，通常要建立一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用針對(duì)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的一致比對(duì)法進(jìn)行實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估。而指標(biāo)選擇需注重科學(xué)性和實(shí)用性相統(tǒng)一。指標(biāo)篩選方法大致有兩種：一種方法是基于規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，特別是規(guī)劃文本中的主要約束性和預(yù)期性指標(biāo)，分別進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、定量評(píng)價(jià)；另一種方法是基于規(guī)劃的總體思路和戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)定性化指標(biāo)或其他途徑可變量轉(zhuǎn)化的評(píng)估指標(biāo)。指標(biāo)選擇的原則：一是所選取的指標(biāo)具有可靠的數(shù)據(jù)作支撐，即滿足數(shù)據(jù)的可獲得性[8]；二是指標(biāo)涵蓋的時(shí)空維度，設(shè)定指標(biāo)體系可用于規(guī)劃周期內(nèi)實(shí)施特點(diǎn)的橫向?qū)Ρ?；三是既要有指?biāo)的延續(xù)性，又要有指標(biāo)動(dòng)態(tài)性的調(diào)整和開放性的補(bǔ)充屬性，亦即具有多景式的縱向?qū)Ρ?；四是指?biāo)要簡(jiǎn)明，易于操作和掌握；五是根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定的指標(biāo)要易于轉(zhuǎn)化，容易解釋。

4 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建模型

4.1 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程

指標(biāo)體系是規(guī)劃評(píng)估的常用衡量方法，探索構(gòu)建符合規(guī)劃評(píng)估特點(diǎn)、具有較強(qiáng)針對(duì)性的評(píng)估指標(biāo)體系，既是科學(xué)合理反饋規(guī)劃實(shí)施狀態(tài)的需要，也是提升規(guī)劃評(píng)估質(zhì)量的內(nèi)在要求。評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程就是一種認(rèn)知逐步深化、發(fā)散思維走向聚集連接的過(guò)程，逐步在實(shí)施抽象或具體概念的基礎(chǔ)上向?qū)嵅傩缘淖兞哭D(zhuǎn)化或演化，獲取可反溯、可計(jì)算、可度量、可分析的應(yīng)用架構(gòu)體系?？紤]到綜合評(píng)估指標(biāo)特殊性和目標(biāo)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性，依照指標(biāo)的隸屬度、相關(guān)性和時(shí)效性，結(jié)合指標(biāo)設(shè)計(jì)的內(nèi)在效度和外在效度相關(guān)理論，單項(xiàng)特定指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)考慮對(duì)某種指標(biāo)的轉(zhuǎn)換[9]，最終確定可量化的群組指標(biāo)數(shù)。按照指標(biāo)屬性甄別精減和有效的選取原則，篩選出有效可操作的評(píng)估因子，達(dá)到評(píng)估要素測(cè)量和描述的目的（圖1）。

圖1 指標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程

對(duì)多目標(biāo)導(dǎo)向型的規(guī)劃指標(biāo)，評(píng)估過(guò)程中可借助于關(guān)鍵評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)來(lái)對(duì)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)任務(wù)作出相應(yīng)對(duì)標(biāo)對(duì)表的評(píng)估。規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)篩選可以分為初選和精選兩個(gè)階段，規(guī)劃評(píng)估之前首先需要從待評(píng)估的要素出發(fā)，大多數(shù)指標(biāo)在提煉和篩選中，有時(shí)每項(xiàng)指標(biāo)下可能存在多個(gè)指標(biāo)項(xiàng)樣本可用，但需要注意的是評(píng)估指標(biāo)的篩選不能偏離規(guī)劃文本的內(nèi)在機(jī)理。在初選基礎(chǔ)上，由規(guī)劃評(píng)估主體基于評(píng)估事項(xiàng)或內(nèi)容，最終確定采用定量指標(biāo)還是定性評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)估類別作出下一步規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建和篩選。每個(gè)規(guī)劃評(píng)估階段的指標(biāo)設(shè)計(jì)，從指標(biāo)“池”到最終指標(biāo)的篩選，需對(duì)指標(biāo)“池”進(jìn)行層層過(guò)濾，刪除無(wú)效指標(biāo)，檢視重復(fù)指標(biāo)，不能“大而全”，要“少而精”，不斷優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)體系。最后，根據(jù)規(guī)劃評(píng)估選取的指標(biāo)可操作性與否，直接決定下一步規(guī)劃評(píng)估階段設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。評(píng)估指標(biāo)體系的篩選與構(gòu)建大致可分為初選、完善、驗(yàn)證、確立等4個(gè)階段（圖2）。

圖2 評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建流程

4.2 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)

一般來(lái)說(shuō)，多指標(biāo)或多屬性綜合評(píng)價(jià)的三個(gè)主要構(gòu)成要素：評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，評(píng)估中要對(duì)準(zhǔn)規(guī)劃文本的內(nèi)容，考察規(guī)劃實(shí)施已完成的階段性或周期性的目標(biāo)任務(wù)，然后嵌入科學(xué)合理的評(píng)估技術(shù)方法，最終作出客觀的評(píng)價(jià)結(jié)論。這三個(gè)構(gòu)成要素緊密相連，在選擇評(píng)估方法和進(jìn)行綜合評(píng)估時(shí)，唯一保險(xiǎn)的方式就是把三要素作為一個(gè)整體進(jìn)行決策，三個(gè)要素最終的作用就是通過(guò)分布式思維、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)連接衡量規(guī)劃周期內(nèi)實(shí)施情況。如“十三五”時(shí)期，落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃確定的目標(biāo)指標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)，在評(píng)估指標(biāo)篩選上要確保不同領(lǐng)域和行業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃總體目標(biāo)對(duì)接、方向一致，將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的主要指標(biāo)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程項(xiàng)目分解到不同領(lǐng)域和行業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)接好規(guī)劃主題主線指標(biāo)和目標(biāo)任務(wù)及工程項(xiàng)目，做到指標(biāo)篩選科學(xué)性。

作為評(píng)估的具體操作層，評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)成和選取，與相關(guān)性、充分性、時(shí)效性和可操作性等存在必然的聯(lián)系，秉承規(guī)劃編制文本設(shè)計(jì)、實(shí)地考察評(píng)估調(diào)研、公眾問(wèn)卷調(diào)查等多方面的評(píng)估指標(biāo)，佐證篩選和進(jìn)行針對(duì)性的修正。經(jīng)過(guò)明確規(guī)劃評(píng)估對(duì)象或類型、廣泛收集資料、系統(tǒng)整合素材、建立待選指標(biāo)、指標(biāo)體系鑒別、指標(biāo)數(shù)據(jù)收集、指標(biāo)數(shù)據(jù)預(yù)處理、指標(biāo)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)賦值測(cè)定、指標(biāo)合成、綜合評(píng)價(jià)和修編調(diào)整、結(jié)果輸出、處理和解釋步驟[10]（圖3）。指標(biāo)的合成也需經(jīng)歷指標(biāo)的綜合校核，舍去不匹配的衍生指標(biāo)給予相應(yīng)的說(shuō)明。例如，在“十三五”規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐探索中，評(píng)估中借助主要目標(biāo)指標(biāo)密切跟蹤規(guī)劃實(shí)施效果情況，通過(guò)充分的宏觀形勢(shì)分析，及時(shí)了解和把握現(xiàn)勢(shì)的新情況和新問(wèn)題，有針對(duì)性地調(diào)整完善評(píng)估相關(guān)子指標(biāo)，確保發(fā)展規(guī)劃評(píng)估與時(shí)效性指標(biāo)相契合?？傮w上，實(shí)際評(píng)估中遇到的情況可能較復(fù)雜，需要依據(jù)評(píng)估內(nèi)容及實(shí)際需求，明確指標(biāo)結(jié)構(gòu)，形成分類指標(biāo)體系，對(duì)主要目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程等事項(xiàng)的實(shí)施是否適應(yīng)新發(fā)展階段的變化，作出具體的評(píng)價(jià)與反映。

圖3 規(guī)劃綜合評(píng)估指標(biāo)選取步驟

5 新發(fā)展階段規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的思考

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是一個(gè)需要不斷深化認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的過(guò)程。當(dāng)前，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作中還存有一定的短板，規(guī)劃評(píng)估方法、規(guī)劃評(píng)估機(jī)制等還需深入探究和完善，創(chuàng)新探索更加成熟、更加定型的規(guī)劃評(píng)估發(fā)展路徑。

5.1 順應(yīng)新趨勢(shì)變化的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)選取

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，難以預(yù)料的不確定性因素貫穿始終，如果外部情境因素發(fā)生重大變化，影響或制約規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有時(shí)需適應(yīng)形勢(shì)變化對(duì)實(shí)際情況與規(guī)劃目標(biāo)適應(yīng)程度和偏差作出評(píng)估。在規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)中，評(píng)估指標(biāo)設(shè)置和選擇時(shí)應(yīng)及時(shí)反映出敏感的“活性”，增強(qiáng)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)的順勢(shì)性。規(guī)劃指標(biāo)隨發(fā)展內(nèi)涵的豐富而豐富，規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置上應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施期內(nèi)外部環(huán)境變化的評(píng)估背景關(guān)注，與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)形勢(shì)變化相應(yīng)增減子指標(biāo)項(xiàng)，動(dòng)態(tài)地考察規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)和規(guī)劃年度分解目標(biāo)的符合度變化。就“十四五”規(guī)劃而言，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下的一些重大戰(zhàn)略政策陸續(xù)出臺(tái)，規(guī)劃評(píng)估過(guò)程中需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和相關(guān)政策變化、發(fā)展模式和空間布局調(diào)整、重大自然災(zāi)害及突發(fā)事件等情形，可能抑或大或小地帶來(lái)規(guī)劃實(shí)施路徑的變化。對(duì)落實(shí)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，需要對(duì)與宏觀環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的規(guī)劃子項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行必要的調(diào)整或設(shè)計(jì)，以備持續(xù)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)跟蹤之需。

5.2 建立規(guī)劃全周期目標(biāo)任務(wù)實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

規(guī)劃是按周期階段性地完成的一項(xiàng)獨(dú)特性目標(biāo)任務(wù)，以規(guī)劃實(shí)施為主線，對(duì)相關(guān)實(shí)施主體的目標(biāo)任務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行全方位的“體檢”，發(fā)揮評(píng)估“顯微鏡”的作用，監(jiān)督和促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施周期進(jìn)度管理。當(dāng)前規(guī)劃評(píng)估仍處于探索階段，規(guī)劃評(píng)估理解不一，規(guī)劃“重編制、輕評(píng)估”“重目標(biāo)、輕過(guò)程”的現(xiàn)象仍存在，規(guī)劃評(píng)估工作機(jī)制還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)、豐富與完善。建立常態(tài)化的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制和相關(guān)制度體系，將定期評(píng)估嵌入到規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程中，壓緊壓實(shí)主體監(jiān)管責(zé)任和“上下傳導(dǎo)”機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化中長(zhǎng)期規(guī)劃主要指標(biāo)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大工程等指標(biāo)事項(xiàng)的具體落實(shí)舉措，最大限度地維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)對(duì)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系與實(shí)施機(jī)制開展深入研究，為規(guī)劃實(shí)施路徑的優(yōu)化提供及時(shí)的理論支撐。

5.3 建立健全規(guī)劃實(shí)施評(píng)估監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不僅是評(píng)估分析的基礎(chǔ)支撐，也是指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐的重要操作指南。目前國(guó)內(nèi)規(guī)劃評(píng)估作為一個(gè)創(chuàng)新性新事物，“怎么評(píng)估”“以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估”還缺少遵循原則。特別是評(píng)估的框架和指標(biāo)體系，還沒(méi)有形成系統(tǒng)的、可依照的評(píng)估準(zhǔn)則或操作指南，評(píng)估理論和方法仍在發(fā)展和完善之中。立足于實(shí)踐，堅(jiān)持以評(píng)促建，把評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入規(guī)劃實(shí)施體系之中，對(duì)具體評(píng)估目標(biāo)和每類公共政策確定“量身定制”的評(píng)估方法。例如，規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程及重大改革等優(yōu)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)點(diǎn)，建立健全“目標(biāo)—判斷—結(jié)果”實(shí)用導(dǎo)向型的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，固本強(qiáng)基，進(jìn)一步探索更趨成熟、更加定型的規(guī)劃評(píng)估發(fā)展路徑，使規(guī)劃評(píng)估體系日漸走向健全完善?！笆奈濉睍r(shí)期，新發(fā)展階段背景下加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，完善規(guī)劃評(píng)估多景監(jiān)測(cè)體系，搭建技術(shù)方法與評(píng)估業(yè)務(wù)有效融合，運(yùn)用更加精準(zhǔn)的評(píng)估準(zhǔn)則，更好地指導(dǎo)規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐工作。