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    廣東省國土變更調(diào)查常見權(quán)屬問題處理方法探究

    2023-02-24 09:01:50劉茂國黃潤興
    自然資源情報(bào) 2023年1期
    關(guān)鍵詞:界線單位名稱圖斑

    劉茂國,黃潤興

    (廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院,廣東 廣州 510075)

    土地,作為人類社會賴以生存的自然資源,兼具生產(chǎn)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)價(jià)值和文化價(jià)值,是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要載體[1]。改革開放以來,土地作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素為我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展提供了強(qiáng)大動力;同時,依賴后備土地資源開發(fā)等過度消耗和粗放利用等一系列區(qū)域發(fā)展問題也日益凸顯[2]。中國土地資源總量多、人均占有量少,土地資源緊缺。面對土地需求持續(xù)增長與土地資源數(shù)量有限之間的矛盾,對土地資源進(jìn)行合理配置和高效利用,是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在此背景下,作為關(guān)系國民生計(jì)的基礎(chǔ)性工作,國土資源調(diào)查與管理尤為重要[3]。第三次全國國土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)之后的年度國土變更調(diào)查作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性更新調(diào)查工作,目標(biāo)是在“三調(diào)”統(tǒng)一時點(diǎn)調(diào)查成果的基礎(chǔ)上,全面查清年度土地利用變化情況,通過更新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫,保障國土調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性,滿足當(dāng)前自然資源管理工作的需要[4]。同時,年度國土變更調(diào)查成果也是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為相關(guān)政府部門決策及各類考核提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

    廣東省作為我國改革開放的首批示范區(qū),憑借區(qū)位優(yōu)勢和國家政策的支持,成為中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的典型地區(qū)。隨著高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)和人口、土地等生產(chǎn)要素的集聚,建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過快,耕地?cái)?shù)量銳減,人地矛盾突出等問題日漸凸顯[5]。當(dāng)前土地利用形勢的快速變化和工作內(nèi)容的不斷細(xì)化,給土地變更調(diào)查工作帶來一定的挑戰(zhàn)。近年來在國土變更調(diào)查工作過程中發(fā)現(xiàn),調(diào)查結(jié)果普遍存在土地權(quán)屬上圖不規(guī)范、權(quán)屬信息不清晰等問題,對后續(xù)的數(shù)據(jù)使用和自然資源管理工作造成了很大的困難[6]。鑒于此,本文以廣東省年度國土變更調(diào)查相關(guān)工作要求為依據(jù),基于“三調(diào)”統(tǒng)一時點(diǎn)更新數(shù)據(jù)庫成果,重點(diǎn)對權(quán)屬調(diào)查上圖的規(guī)范性、合理性進(jìn)行分析探究,制定統(tǒng)一的處理規(guī)則和要求,為全省各地市規(guī)范調(diào)查圖斑的權(quán)屬信息填寫,以及提升數(shù)據(jù)庫成果質(zhì)量提供技術(shù)支撐與參考依據(jù)。

    1 國土變更調(diào)查技術(shù)流程

    國土變更調(diào)查工作一般包括數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與預(yù)處理、外業(yè)調(diào)查舉證、數(shù)據(jù)庫增量更新、數(shù)據(jù)庫成果省級核查、成果整理與上報(bào)等環(huán)節(jié)(圖1)。數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與預(yù)處理包括領(lǐng)取國家下發(fā)的遙感影像和監(jiān)測圖斑成果,結(jié)合上年度變更調(diào)查基礎(chǔ)庫、用地管理信息等資料,補(bǔ)充提取省級變化圖斑,并參考已有資料對圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)預(yù)判,內(nèi)業(yè)無法判定地類的發(fā)送至外業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。外業(yè)調(diào)查舉證主要是逐圖斑核實(shí)確認(rèn)圖斑地類,調(diào)繪圖斑邊界,記錄更新圖斑權(quán)屬、恢復(fù)屬性、城鎮(zhèn)村、種植屬性、耕地細(xì)化等各類屬性信息標(biāo)注的變化情況,并更新單獨(dú)圖層范圍變化情況。外業(yè)調(diào)查舉證完成后,縣級利用建庫軟件開展數(shù)據(jù)庫增量更新,生成年度國土變更調(diào)查增量包,并利用國家下發(fā)的質(zhì)檢軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查,確保無誤后上報(bào)省級,數(shù)據(jù)庫成果經(jīng)省級核查通過后統(tǒng)一整理上報(bào)至國家。

    圖1 國土變更調(diào)查技術(shù)流程

    2 權(quán)屬處理現(xiàn)狀和常見問題分析

    權(quán)屬調(diào)查作為年度國土變更調(diào)查的工作任務(wù),主要目的是查清調(diào)查區(qū)域內(nèi)所有地類圖斑的權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬單位代碼、權(quán)屬單位名稱、坐落單位代碼、坐落單位名稱等基本信息。原則上,實(shí)地權(quán)屬調(diào)查上圖和結(jié)果確認(rèn)需要規(guī)劃、耕保、測繪等多個部門進(jìn)行溝通協(xié)作,但在實(shí)際工作中,由于部門之間銜接不到位、權(quán)屬資料收集不齊全、數(shù)據(jù)之間有矛盾,以及個別歷史遺留問題等原因,造成權(quán)屬調(diào)查的結(jié)果容易出現(xiàn)與實(shí)際狀況不符的錯誤情況,進(jìn)而影響調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,以及服務(wù)于自然資源管理決策的支撐能力。

    2.1 權(quán)屬調(diào)查缺少明確的原則和要求

    國家下發(fā)的國土變更調(diào)查實(shí)施方案和技術(shù)規(guī)程中,對于“權(quán)屬界線上圖和補(bǔ)充調(diào)查”的內(nèi)容,只是籠統(tǒng)要求縣級調(diào)查單元根據(jù)集體土地所有權(quán)日常登記工作掌握的權(quán)屬變化情況開展年度變更調(diào)查權(quán)屬更新,未明確具體的處理要求和方法;省級也未提出明確的作業(yè)原則,因而造成地方在開展權(quán)屬調(diào)查工作時,涉及多業(yè)務(wù)部門之間的溝通銜接,難以形成統(tǒng)一有效的處理意見。

    2.2 權(quán)屬界線機(jī)械上圖形成不合理圖斑

    地類判定和調(diào)繪是國土變更調(diào)查中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié),直接關(guān)系到土地利用現(xiàn)狀的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。在開展權(quán)屬調(diào)查過程中,對于歷史發(fā)證、權(quán)屬調(diào)查等合法有效的資料,由于歷史數(shù)據(jù)精度及采集誤差等原因,若未能結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖,而是采用機(jī)械上圖方式,就會大量出現(xiàn)權(quán)屬界線機(jī)械切割道路、河流等線狀地物,以及切割完整建筑物等地類圖斑的情況,導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫中存在較多碎小、狹長等不合理圖斑,影響數(shù)據(jù)庫增量更新。

    2.3 調(diào)查要求不統(tǒng)一造成權(quán)屬信息填寫錯誤

    土地的交易、開發(fā)與整理,爭議地的調(diào)整與解決必然會導(dǎo)致土地權(quán)屬發(fā)生變化。根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查成果的法律屬性要求,土地權(quán)屬調(diào)查成果的填寫內(nèi)容和簽章手續(xù)必須完整和規(guī)范。但在實(shí)際作業(yè)過程中,由于權(quán)屬調(diào)查的上圖要求不明確,未形成統(tǒng)一的填寫規(guī)則。調(diào)查人員如果僅憑個人理解即對權(quán)屬調(diào)查結(jié)果進(jìn)行上圖,則容易出現(xiàn)坐落單位、權(quán)屬單位、權(quán)屬性質(zhì)、飛地標(biāo)識等屬性信息填寫錯誤的情況,嚴(yán)重影響調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,以及成果匯總統(tǒng)計(jì)的管理與應(yīng)用。

    3 總體原則和具體處理方法

    3.1 權(quán)屬調(diào)查總體原則

    依據(jù)國土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程相關(guān)要求,權(quán)屬調(diào)查主要是根據(jù)集體土地所有權(quán)日常登記工作掌握的權(quán)屬變化情況開展權(quán)屬更新,原則上數(shù)據(jù)庫成果中的權(quán)屬信息僅用來確定地類的調(diào)查范圍和統(tǒng)計(jì)單元,不作為日后任何確權(quán)登記或權(quán)屬糾紛發(fā)證的依據(jù)。鑒于當(dāng)前國家和省級對于權(quán)屬調(diào)查工作均未明確相應(yīng)的細(xì)則要求,為保障廣東省權(quán)屬調(diào)查工作能夠統(tǒng)一規(guī)范開展,經(jīng)科學(xué)分析與集中研判,本文提出廣東省權(quán)屬調(diào)查的總體原則如下。

    3.1.1 明確權(quán)屬資料上圖原則

    對于歷史發(fā)證、權(quán)屬調(diào)查等合法有效資料,應(yīng)合理轉(zhuǎn)繪上圖。為確保地類圖斑的完整性,原則上權(quán)屬界線不得切割完整地物;對于因村級調(diào)查區(qū)范圍切割完整地物的,應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整村級調(diào)查區(qū)界線(僅允許調(diào)整鎮(zhèn)級以下界線,鎮(zhèn)級及以上界線不允許調(diào)整)。

    3.1.2 統(tǒng)一坐落單位填寫要求

    權(quán)屬調(diào)查的坐落單位名稱須填寫至最基層管理單元。農(nóng)村一般為具有村民委員會的行政村;城市一般為具有居民委員會的社區(qū);若街道下無社區(qū),應(yīng)填寫具有街道辦事處的街道。原則上各縣級轄區(qū)內(nèi)的坐落單位名稱應(yīng)以街道、社區(qū)、村等為主體單元填寫,不能劃歸行政村的國有農(nóng)林場應(yīng)獨(dú)立填寫;經(jīng)聯(lián)社、合作社等經(jīng)濟(jì)組織,居委會、村委會等管理主體,公司、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位,以及開發(fā)區(qū)等功能區(qū),不能作為坐落單位填寫,應(yīng)根據(jù)實(shí)際坐落情況合并到相應(yīng)的街道、社區(qū)和村;其他由于歷史沿革長期存在的特殊坐落單位名稱,可給予保留。

    3.1.3 規(guī)范權(quán)屬性質(zhì)細(xì)化尺度

    對于權(quán)屬單位名稱和權(quán)屬性質(zhì)的填寫,為確保地類圖斑的完整性,避免因所有權(quán)屬性切割完整地物,國土變更調(diào)查工作中原則上僅體現(xiàn)所有權(quán)信息;對于使用權(quán)信息可根據(jù)實(shí)際情況合理上圖,但不得切割完整地物。對于大圖斑內(nèi)部存在多個不同權(quán)屬性質(zhì)小圖斑的情況,可整體填寫大圖斑的權(quán)屬性質(zhì),也可根據(jù)實(shí)際情況細(xì)分為多個權(quán)屬單位填寫,但應(yīng)確保一個權(quán)屬單位名稱只對應(yīng)同一個權(quán)屬性質(zhì)。

    3.1.4 科學(xué)編制權(quán)屬管理表格

    為科學(xué)管理、準(zhǔn)確查詢調(diào)查數(shù)據(jù)的權(quán)屬信息,各縣區(qū)需按統(tǒng)一要求編制一套完整的權(quán)屬單位代碼表。表格代碼應(yīng)分縣、鎮(zhèn)、村三級排序,鎮(zhèn)級下無村級單位的需編寫同名村級權(quán)屬單位名稱;權(quán)屬單位代碼與權(quán)屬單位名稱一一對應(yīng)(不包括跨鎮(zhèn)同名村),同一個鎮(zhèn)內(nèi)不得出現(xiàn)同一村名對應(yīng)兩個以上的權(quán)屬單位代碼。此外,數(shù)據(jù)庫中填寫的權(quán)屬單位名稱和代碼、坐落單位名稱和代碼,均須在表中僅有唯一記錄相對應(yīng)。

    3.2 常見問題處理方法

    3.2.1 權(quán)屬界線或調(diào)查界線合理轉(zhuǎn)繪上圖

    按照國家技術(shù)規(guī)程要求,鎮(zhèn)級及以上行政界線不允許調(diào)整。在實(shí)際調(diào)查時,除鎮(zhèn)級及以上界線外的權(quán)屬界線或調(diào)查界線,在數(shù)據(jù)建庫時應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況和地類現(xiàn)狀進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖,不得機(jī)械切割地類圖斑,而造成數(shù)據(jù)庫中出現(xiàn)碎小、狹長圖斑的情況。其中,對于因村級調(diào)查區(qū)范圍切割完整地物的,應(yīng)同步調(diào)整村級調(diào)查區(qū)界線,對權(quán)屬界線切割現(xiàn)狀地類圖斑的,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行差異化處理,具體問題案例及處理方法見表1所示。

    表1 界線上圖不合理相關(guān)案例及處理方法

    3.2.2 坐落單位和權(quán)屬單位填寫規(guī)則和要求

    坐落單位和權(quán)屬單位是兩個不同的概念,應(yīng)依據(jù)上文約定的原則對所填坐落單位名稱和權(quán)屬單位名稱進(jìn)行區(qū)分。原則上地名不應(yīng)作為坐落單位名稱上圖,對于將歷史一直存在的地名作為坐落單位名稱填寫的,需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行核實(shí),不得把坐落單位名稱和地名、其他單位等混為一談,具體問題案例及處理方法見表2所示。

    表2 坐落單位相關(guān)問題案例及處理方法

    3.2.3 權(quán)屬性質(zhì)填寫規(guī)則和要求

    權(quán)屬調(diào)查一般按“先國有后集體”的工作原則,即先查清用地范圍內(nèi)國有土地的使用情況,再對集體土地進(jìn)行調(diào)查,確定用地范圍內(nèi)土地權(quán)屬來源、位置信息等與收集資料是否一致。權(quán)屬調(diào)查應(yīng)嚴(yán)格參考相關(guān)確權(quán)登記資料,核實(shí)圖斑的權(quán)屬性質(zhì);原則上一個權(quán)屬單位只對應(yīng)同一個權(quán)屬性質(zhì),對權(quán)屬性質(zhì)填寫不符合實(shí)際業(yè)務(wù)邏輯的,應(yīng)依據(jù)相關(guān)文件要求進(jìn)行修改,具體問題案例及處理方法見表3所示。

    表3 權(quán)屬性質(zhì)相關(guān)問題案例及處理方法

    3.2.4 飛地填寫規(guī)則和要求

    飛地作為一種特殊的人文地理現(xiàn)象,是基于自然環(huán)境而對行政空間重構(gòu)進(jìn)行的人為干預(yù),一般指隸屬于某一轄區(qū)但在空間上不與本區(qū)毗連的土地[7]。除國有農(nóng)林場外,只有集體所有的地塊飛入另外一個轄區(qū),其權(quán)屬單位名稱與坐落單位名稱不一致,且權(quán)屬性質(zhì)屬于集體所有的,方可定義為飛地圖斑。

    依據(jù)國土調(diào)查數(shù)據(jù)更新規(guī)范要求,當(dāng)?shù)仡悎D斑為飛地時,實(shí)際坐落單位名稱和代碼與權(quán)屬單位名稱和代碼應(yīng)不同;其權(quán)屬單位應(yīng)填寫飛出地相應(yīng)的權(quán)屬單位名稱,坐落單位應(yīng)填寫飛入地相應(yīng)的坐落單位名稱,并在飛入地標(biāo)識字段填寫“1”。對于權(quán)屬調(diào)查中,對飛地圖斑權(quán)屬單位名稱填寫錯誤、未填寫飛入地標(biāo)識以及飛入地上圖錯誤的情況,均需按上述要求進(jìn)行修改,具體問題案例及處理方法見表4所示。

    表4 飛地相關(guān)問題案例及處理方法

    3.2.5 爭議地填寫規(guī)則和要求

    爭議地即有爭議的土地,一般是指兩個或兩個以上的權(quán)屬主都不能提供有效的確權(quán)文件,卻同時提出擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地。市場經(jīng)濟(jì)的完善帶動了中國土地制度的劇烈變遷,不同時期農(nóng)村地權(quán)的多元化規(guī)則是引發(fā)土地權(quán)屬爭議的一大誘因[8]。在權(quán)屬調(diào)查工作中,爭議地的權(quán)屬單位名稱和代碼應(yīng)根據(jù)實(shí)際爭議情況填寫,且只能填寫一個,并合理確定應(yīng)歸入的村級調(diào)查區(qū),具體問題案例及處理方法見表5所示。

    表5 爭議地相關(guān)問題案例及處理方法

    3.2.6 共有、共用地填寫規(guī)則和要求

    共有、共用地的權(quán)屬信息填寫與爭議地一致時,權(quán)屬單位代碼編寫到村級,除鎮(zhèn)級統(tǒng)一代碼和村級統(tǒng)一代碼應(yīng)以“×××(×××從001開始,按從小到大的順序編號)”、鎮(zhèn)級名稱可為“跨鎮(zhèn)共有”進(jìn)行編碼命名外,其余均要求參照爭議地的編碼和命名,但編碼應(yīng)與爭議地整體上進(jìn)行區(qū)分。

    4 結(jié)論與建議

    本文從國土變更調(diào)查的技術(shù)流程出發(fā),基于廣東省情實(shí)際,首次研判提出權(quán)屬調(diào)查的總體原則,通過系統(tǒng)梳理工作中常見的權(quán)屬問題,制定統(tǒng)一的調(diào)查上圖規(guī)則,并針對性地提出相應(yīng)的處理方法。主要結(jié)論如下。

    (1)首次提出廣東省權(quán)屬調(diào)查的總體原則,通過明確權(quán)屬資料上圖原則和規(guī)范坐落單位填寫要求,確保權(quán)屬上圖的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,統(tǒng)一編制完整的權(quán)屬單位代碼表,實(shí)現(xiàn)權(quán)屬信息的精確查詢和科學(xué)管理。

    (2)通過對權(quán)屬界線或調(diào)查界線進(jìn)行合理轉(zhuǎn)繪上圖,有效解決了調(diào)查成果中完整影像地物被切割,以及因權(quán)屬界線機(jī)械切割造成的碎小、狹長圖斑問題,處理后的地類圖斑更加符合實(shí)際地類現(xiàn)狀,數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性得以保證。

    (3)通過規(guī)范權(quán)屬信息的填寫要求,統(tǒng)一各類問題的處理規(guī)則和方法,徹底解決了長期以來調(diào)查成果中坐落單位與權(quán)屬單位填寫混亂、權(quán)屬性質(zhì)存在邏輯錯誤的問題,飛地、爭議地和共有、共用地統(tǒng)一進(jìn)行編碼,數(shù)據(jù)成果更加規(guī)范準(zhǔn)確,滿足自然資源精細(xì)化管理工作的需求。

    結(jié)合本文的研究,為持續(xù)做好今后年度國土變更調(diào)查工作,進(jìn)一步更新完善權(quán)屬調(diào)查相關(guān)信息,提升調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性,提出以下建議。

    (1)基于國家現(xiàn)有調(diào)查制度和技術(shù)要求,開展相關(guān)基礎(chǔ)理論和法理研究,出臺適合廣東省情的國土變更調(diào)查細(xì)化配套政策、制度和規(guī)范性文件,統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求,保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確,為調(diào)查成果的科學(xué)管理和應(yīng)用提供制度保障。

    (2)以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),加快建立全省統(tǒng)一的國土空間信息共享平臺,將國土變更調(diào)查、國土空間規(guī)劃、不動產(chǎn)登記、土地綜合整治等成果集成管理,實(shí)現(xiàn)自然資源多部門、多業(yè)務(wù)的全方位一張圖管理,充分發(fā)揮國土變更調(diào)查成果的服務(wù)支撐能力。

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