“雙碳”目標背景下如何優(yōu)化行政事業(yè)單位政府采購

王艷杰

(廣州醫(yī)科大學附屬腫瘤醫(yī)院，廣東 廣州 510095)

1 引言

近年來，國家推出一系列改革舉措，如碳達峰、碳中和、“放管服”改革、醫(yī)療體制改革等，為推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展，財政部、生態(tài)環(huán)境部起草了《綠色數(shù)據(jù)中心政府采購需求標準(試行)》，數(shù)字產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展是落實黨中央碳達峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策的重要內(nèi)容，公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位的一部分，更要抓住這一歷史新機遇，找準切入點和著力點，加快完善行政事業(yè)單位綠色采購制度體系，讓綠色采購引導(dǎo)更多資源支持綠色、低碳發(fā)展，引領(lǐng)和帶動同行業(yè)、全社會進一步增強低碳消費和清潔生產(chǎn)的理念，同時讓事業(yè)單位管理從傳統(tǒng)制度理念走出來，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、導(dǎo)向價值觀念，進而構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系。在此背景下，事業(yè)單位應(yīng)思考如何完善流程機制，加大采購管理力度，真正發(fā)揮政策“四兩撥千斤”的作用。目前財政部頒布74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等規(guī)章制度，廣東省廣州市政府也頒布了一系列具體可操作可執(zhí)行的政策文件，如《廣州市政府采購文件編制指導(dǎo)意見(2021年修訂)》《廣州市政府采購負面清單》等，在程序上規(guī)范了事業(yè)單位政府采購管理，對提質(zhì)增效、降本增效、實現(xiàn)資金使用效益最大化具有非常重要的意義。

2 政府采購的特點及面臨的問題

2.1 政府采購的特點

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1]。政府采購有以下四個特點。

2.1.1 采購主體的特定性

中華人民共和國政府采購法第二條明確規(guī)定，政府采購的主體為國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。采購主體具有特定性，其特定性決定了政府采購的導(dǎo)向性作用，政府采購的貨物、服務(wù)和工程會對消費者的消費傾向產(chǎn)生影響，其中事業(yè)單位是政府采購主體的重要組成部分，因此事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，加大綠色節(jié)能產(chǎn)品采購力度，助力實現(xiàn)“雙碳”目標。

2.1.2 采購行為的預(yù)算性

《政府采購法》第六條規(guī)定“政府采購應(yīng)當嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行”。政府采購的前提必須有預(yù)算，資金落實到位方可進行采購行為，采購人擬采購的項目，首先要編入部門預(yù)算，超預(yù)算、無預(yù)算，不得發(fā)生政府采購行為[2]。《政府采購法實施條例》強調(diào)采購人或采購代理機構(gòu)應(yīng)嚴格按照已批復(fù)的政府采購項目預(yù)算編制采購文件。采購法律明確指出采購的前提是有相應(yīng)的預(yù)算，這一規(guī)定與預(yù)算法相互呼應(yīng)，更進一步印證了采購行為的預(yù)算性。

2.1.3 采購流程的合法性

自2003年1月1日《政府采購法》實施以來，所有的政府采購行為均納入法律法規(guī)范疇，后續(xù)頒布《政府采購法實施條例》、74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等制度文件，政府采購相關(guān)的法律法規(guī)日益成熟完善，政府采購流程實現(xiàn)有法可依、有法可循。

2.1.4 采購需求的導(dǎo)向性

在政府采購法律法規(guī)下，采購人對擬采購的貨物、工程和服務(wù)的供應(yīng)商資格條件要求、技術(shù)要求、商務(wù)要求等提出明確需求形成項目需求書，通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，對潛在供應(yīng)商的產(chǎn)品及報價進行綜合打分，通過政府采購行為，可以將采購項目需求書的制定與政府的政策導(dǎo)向相結(jié)合，用這種潤物細無聲的方式讓政府的政策及理念滲透進各潛在供應(yīng)商內(nèi)部。政府采購優(yōu)質(zhì)的貨物、服務(wù)或工程，既可以引導(dǎo)消費者消費傾向，又給群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和體驗，真正做到取之于民用之于民。

2.2 政府采購面臨的問題

2.2.1 內(nèi)控機制不夠完善

內(nèi)控制度為政府采購“保駕護航”，事業(yè)單位建立內(nèi)控制度，是加快建立和實施政府采購制度、提高政府采購管理效能、實現(xiàn)物美價廉采購的重要保障。目前事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控制度不完善、審批流程不規(guī)范、最高限價設(shè)置不合理、前期調(diào)研不充分、有些采購呈現(xiàn)分散狀態(tài)、有的集中采購無法統(tǒng)籌管理等現(xiàn)象，不能做到和省市制度的有效銜接，特別是現(xiàn)階段，國家提倡碳達峰、碳中和，優(yōu)化營商環(huán)境等，制度更新非常之快，內(nèi)控制度要緊跟政策步伐方可實現(xiàn)政府采購的合法、合規(guī)和高效。如何在制度落實上打通政府采購“最后一公里”，實現(xiàn)政府采購全鏈條、全流程有法可依、有法可循，需要從事采購的工作人員及管理人員審慎思考。

2.2.2 缺乏有效的監(jiān)督體系

現(xiàn)代政府采購改革正在建立和完善，內(nèi)控制度要緊密結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)隨時完善和優(yōu)化，若讓內(nèi)控制度有效運行，單位內(nèi)部的監(jiān)督必不可少，單位采購部門應(yīng)主動和紀檢、審計部門溝通，讓采購部門、承辦部門、使用部門、紀檢部門、審計部門等形成一個互相促進、互相影響的良性生態(tài)圈，建立有序的監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮紀檢、審計的監(jiān)督作用，為單位把控潛在風險點，構(gòu)筑廉政防控機制。

2.2.3 采購方式略顯單一

長期以來，我國行政事業(yè)單位政府采購方式占比最大的是公開招標，公開招標在很大程度上保證了采購項目的公開、公正和公平。正因如此，行政事業(yè)單位過度依賴公開招標方式，所有的政府采購，不論項目性質(zhì)如何、資金多少等，均采用公開招標方式執(zhí)行，實質(zhì)上會延長政府采購周期，降低采購效率，特別是一些高?？蒲性核瑢蒲性O(shè)備的要求較高，但是這些設(shè)備有個共性，那就是普遍價格高昂且市場競爭不充分，潛在供應(yīng)商少，公開招標很容易流標[3]。目前政府采購方式共七種，分別為：公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、單一來源、框架協(xié)議采購以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。若各事業(yè)單位的政府采購“一刀切”，不考慮項目的實際情況均采用公開招標方式，那政府采購非招標采購方式管理辦法的出臺將失去意義。

2.2.4 虛假材料謀取中標

2022年2月政府采購網(wǎng)公布了58家列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，這些供應(yīng)商有的虛假投標、有的更改社保繳納記錄、提供虛假繳納社會保險憑證等。如在“廣州市民政局精神病院2022—2024年食材采購項目”中，第一中標候選供應(yīng)商望家歡集團公司未獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標志認證證書以及“粵港澳大灣區(qū)菜籃子生產(chǎn)基地”仍可得分，騙取中標資格。

2.2.5 串通投標屢禁不止

政府采購是在公開、公平、公正的條件下進行的一項自主交易活動，每個有意向的供應(yīng)商均是潛在投標人，但是在政府采購中存在多家供應(yīng)商串通投標，一些供應(yīng)商為防報名不足三家而邀請其他供應(yīng)商陪標的現(xiàn)象屢見不鮮。2022年2月政府采購網(wǎng)公布了16家存在串通投標的問題，分別予以罰款、列入不良行為記錄名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購活動等處罰。經(jīng)財政部門調(diào)查取證，在“智能藥具自助發(fā)放機采購項目”中部分供應(yīng)商存在視為串通投標的情形。

2.2.6 節(jié)能產(chǎn)品占比低

目前財政部門只是要求在招標文件中體現(xiàn)要落實的節(jié)能產(chǎn)品政府采購政策，但由于部分采購人站位不同、各地市的配套措施不同、政府部門強制執(zhí)行力不同等原因，在政府采購項目中節(jié)能產(chǎn)品占比較低，目前政府機構(gòu)人均能耗、單位建筑能耗均高于社會平均水平，政府采購節(jié)能的潛力巨大、節(jié)能空間較大[4]。

3 “雙碳”背景下我國行政事業(yè)單位政府采購發(fā)展趨勢

在碳達峰、碳中和的節(jié)能背景下，政府采購對于提高交易透明度及資金使用效益的作用愈加凸顯，在行政事業(yè)單位深化改革的關(guān)鍵期，如何優(yōu)化政府采購、發(fā)揮政府采購的作用、提升政府采購在綠色高質(zhì)量發(fā)展中的價值成為迫在眉睫的問題[5]。

首先，抓住“雙碳”歷史新機遇，加快完善政府綠色采購制度。采購人在制定招標文件采購需求時，可以在政策法規(guī)允許的前提下將綠色、低碳、節(jié)能產(chǎn)品納入優(yōu)先或強制采購范疇，但要避免人為附加不合理的采購需求[2，6]。目前政府采購對中小微企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)給予一定的價格優(yōu)惠，對于節(jié)能產(chǎn)品，相關(guān)部門是建議優(yōu)先采購，對采購人未形成強制約束，建議增加綠色節(jié)能產(chǎn)品清單內(nèi)容，增加綠色節(jié)能產(chǎn)品占比。在各項指標滿足采購需求的前提下，優(yōu)先采購綠色、低碳、節(jié)能產(chǎn)品，對部分節(jié)能效果、性能等達到要求的比較成熟的產(chǎn)品，實行強制采購，形成有效的約束機制，有效推進生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，進一步降本增效、保護環(huán)境[4,7]。

其次，健全事業(yè)單位內(nèi)部制度體系，提升整體監(jiān)管水平。積極穩(wěn)妥推進深化政府采購制度改革，建立采購部門和各職能科室的聯(lián)動機制。紀檢關(guān)口前移，抓早抓小，試行預(yù)警談話制度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正政府采購過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀問題[8]。加快政府采購審批流程優(yōu)化，在論證審批、資金使用等方面，建立更加高效、精簡的體制機制，強化管理責任落實，“誰跟進”“誰負責”，切實保障采購管理工作全面開展。加強信息化建設(shè)，目前廣東省啟動政府采購智慧云平臺，從制作招標文件到簽訂合同，全流程電子化，下一步事業(yè)單位內(nèi)部要強化采購前的信息化建設(shè)，盡量減少紙質(zhì)文件，實現(xiàn)全流程電子化，助推“雙碳”目標實現(xiàn)。

再次，推進采購方式多元化，促進采購效率大幅度提升。為進一步推進落實政府采購“放管服”改革，提高政府采購的效能，行政事業(yè)單位應(yīng)積極主動探索多元化的采購方式，制定內(nèi)控制度，為多元化采購方式提供支撐，轉(zhuǎn)變以公開招標為主的、單一的采購模式，具體情況還需要根據(jù)政府采購相關(guān)法律制度并結(jié)合采購項目的特點采取針對性的采購方式，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進行采購，做到項目多樣化采購方式多元化，為單位高效率采購質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品。

最后，多渠道多舉措甄別供應(yīng)商虛假投標、串通投標。在政府采購市場環(huán)境中，為給供應(yīng)商提供便利，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，盡量減少供應(yīng)商提供證明材料，探索“承諾+信用管理”機制，在形成完善的制度之前必然存在一些供應(yīng)商不珍視信用的問題，在探索期間，可以給予供應(yīng)商過渡時間，對于虛假應(yīng)標的供應(yīng)商給予一定的處罰，例如在政府采購網(wǎng)公布供應(yīng)商名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購活動等。政府采購監(jiān)管部門可以出臺具體的明細、清單或者運用信息化手段認定供應(yīng)商是虛假投標或串通投標。譬如，廣東省智慧云平臺試行采購全流程電子化，開標時發(fā)現(xiàn)投標文件的IP地址一樣，即視為存在串通投標的嫌疑；已對接“粵省事”“粵商通”“粵信簽”等系統(tǒng)的，不再要求供應(yīng)商提供財務(wù)狀況、繳納稅收和社會保障資金等；不同供應(yīng)商的投標文件字數(shù)完全一樣即認定為串通投標等多舉措甄別供應(yīng)商虛假投標、串通投標。

4 結(jié)論

政府采購市場環(huán)境變幻莫測，這對采購管理工作提出了更高的要求，面對新的采購環(huán)境時，政府采購管理工作應(yīng)與時俱進，尤其是在國家“雙碳”目標背景下，政府綠色采購作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行、保護生態(tài)環(huán)境的一項重要手段，以引導(dǎo)更多資源支持綠色低碳發(fā)展，引領(lǐng)和帶動全社會進一步增強低碳消費和清潔生產(chǎn)的理念。政府陽光、綠色采購制度是“雙碳”目標實現(xiàn)的重要構(gòu)成部分，提高環(huán)境標志或節(jié)能產(chǎn)品占比有利于提高全社會的環(huán)保意識，推動科技進步，節(jié)約能源，促進資源循環(huán)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。探索“承諾+信用管理”機制，并完善認定供應(yīng)商虛假投標、串通投標的情形，逐步形成采購人、供應(yīng)商、代理機構(gòu)良性生態(tài)圈，進而構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，助推我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。