中國農(nóng)村養(yǎng)老保障：制度變遷、供需失衡與完善進路*

汪璐蒙，曾泉海

（1.商丘師范學(xué)院，河南 商丘 476000；2.安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進，農(nóng)村養(yǎng)老保障作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的具體抓手，理應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。盡管我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)取得了很大成就，但由于農(nóng)村養(yǎng)老保障起步較晚，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老保障水平與城市相比還有較大差距，城鄉(xiāng)不平衡問題依然嚴重。尤其是在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口老齡化趨勢明顯，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老陷入困境，農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需不均衡矛盾也日益突出。農(nóng)村養(yǎng)老保障問題不僅是民生領(lǐng)域以及破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡進程中一個無法回避的問題，亦是農(nóng)民群眾最關(guān)心的切身利益問題之一。

為解決農(nóng)村養(yǎng)老保障這個難題，國家和地方各個層面都作出了很多努力。準確把握未來老齡化社會以及我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展方向，需要對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的演變歷程進行深入分析，通過總結(jié)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度演變的基本規(guī)律，為構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系提供學(xué)理支持。通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實狀況的考察可以發(fā)現(xiàn)，在人口老齡化和社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障需求迅速增長，然而，相較于急劇增長的養(yǎng)老保障需求，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障供給尤顯乏力，供求失衡矛盾突出。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，外部輸入的方式為農(nóng)村帶來了增量資金和資源，為農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的均衡化發(fā)展提供了契機。在積極回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老問題復(fù)雜性和特殊性的基礎(chǔ)上，如何把握我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷歷程？怎樣的農(nóng)村養(yǎng)老方式才是適合中國現(xiàn)階段的最佳選擇？現(xiàn)行的諸多農(nóng)村養(yǎng)老模式或下一步對策是否適合？如何調(diào)整才能滿足不斷變化的農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)實需要？這些是本文重點關(guān)注的研究問題。在鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村人口老齡化加劇的雙重背景下，探究農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷、供需失衡與完善進路，既有理論價值又具現(xiàn)實意義。

學(xué)界已往研究大多著眼于不同的學(xué)科范疇，從多個理論視角出發(fā)來解釋當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題以及研究未來的發(fā)展方向，但是較少梳理、探討我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史性演變規(guī)律，在研判農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展趨勢時存在著“問題意識不足”的短板，而本文正是把二者結(jié)合起來進行討論的一次嘗試，從歷史脈絡(luò)中梳理我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷歷程，從宏觀上總結(jié)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷規(guī)律。在把握我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，探究我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征，同時，結(jié)合老年人的實際養(yǎng)老需求分析，進一步剖析城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡問題，以期從總體上把握我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀、突出問題和未來發(fā)展趨勢。研究發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡問題的重要舉措，其中，立足于多元化的養(yǎng)老需求而實施建構(gòu)是應(yīng)對供需失衡狀態(tài)的關(guān)鍵之舉。養(yǎng)老保障是綜合且系統(tǒng)的治理過程，需要人力、物力、財力等各類資源集聚而發(fā)揮綜合效能，需要建構(gòu)完善的體制機制，以保證治理體系順暢和運轉(zhuǎn)過程高效。有鑒于此，在當前實施鄉(xiāng)村振興的背景下，本文立足養(yǎng)老保障供需問題研究，有針對性地提出農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進路，以期為學(xué)界進一步深化養(yǎng)老保障供需研究、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)研究等提供鮮活的素材。

二、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷

中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷與中國的現(xiàn)代化進程緊密相關(guān)，農(nóng)村養(yǎng)老逐漸從依靠家庭和集體向政府主導(dǎo)、家庭和社會共同參與轉(zhuǎn)變。從農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給主體變遷視角，能夠清晰觀察中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度未來的發(fā)展方向。

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老制度：以家庭代際交換為主

傳統(tǒng)中國農(nóng)村呈現(xiàn)出自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)、儒家文化為主導(dǎo)的典型特征。在這樣的經(jīng)濟、文化背景下，中國傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老制度的供給模式是以家庭為主、國家和社會為輔，具有長久的穩(wěn)定性。中國農(nóng)村的自然經(jīng)濟是以家庭經(jīng)營為主的家戶經(jīng)營模式，土地是家庭重要的生產(chǎn)資料，絕大部分家庭的收入主要依靠土地收入，農(nóng)業(yè)耕作不僅需要體力而且需要經(jīng)驗的積累。在生產(chǎn)力水平低下、信息較為封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期，農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)主要依靠家庭勞動力，若勞動者體力下降，就需要代際交換才能保持家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)進行。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗的代際交換亦在家庭內(nèi)部完成，因此家庭內(nèi)部體力和智力的代際交換是小農(nóng)經(jīng)濟能夠持續(xù)進行的根本。在自然經(jīng)濟條件下，家庭又是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品消費的基本單位，且多以實物消費為主。因此，家庭內(nèi)部生產(chǎn)和消費的統(tǒng)一性決定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的養(yǎng)老多在家庭內(nèi)部進行。傳統(tǒng)家庭形成了“養(yǎng)兒防老”“多子多?！钡挠^念，通過勞動力再生產(chǎn)來為家庭養(yǎng)老提供保障。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟條件下，社會化大分工還未形成，新生勞動力主要依靠老人傳授的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗謀生，老人權(quán)威的存在為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老提供了穩(wěn)定保障。

小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性，決定了家庭養(yǎng)老的風(fēng)險在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會一直存在。家庭之外的宗族組織則為家庭養(yǎng)老提供了一些輔助。族是家的擴大，也是傳統(tǒng)社會最常見的血緣和地緣性的社會組織。宗族內(nèi)部形成了多種的互助性養(yǎng)老保障方式。宗法社會整體呈現(xiàn)家國一體的基本特征。因為內(nèi)在觀念的驅(qū)使，家庭成員關(guān)系更多體現(xiàn)在孝文化上。家族內(nèi)各個小家庭則需要家庭間財產(chǎn)共享、家庭互助來共同抵御風(fēng)險，家庭也成為基本的養(yǎng)老單元（文豐安，2021）。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會國家的角度來看，“家國同構(gòu)”主要是血緣和政治的融合，是以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的。儒家文化中的尊老、敬老思想是歷代王朝大力宣揚的內(nèi)容，而家庭養(yǎng)老也是成本最低的養(yǎng)老服務(wù)。此外，國家通過建立數(shù)量較少的養(yǎng)濟院、免除高齡老人徭役等方式承擔(dān)有限的養(yǎng)老責(zé)任。由于國家與傳統(tǒng)農(nóng)村社會之間的關(guān)系僅限于稅收、征兵等具體事務(wù)，基層公共產(chǎn)品幾乎全部由家族承擔(dān)，最根本的原因在于傳統(tǒng)國家稅收有限，難以承擔(dān)現(xiàn)代國家應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任。新中國成立之后至人民公社制度建立之前，以家庭為主要供給主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式占據(jù)主導(dǎo)地位。

（二）公社供養(yǎng)制度：立足集體所有制基礎(chǔ)

從家庭的角度來看，土地改革之后到人民公社解體，家庭養(yǎng)老保障呈現(xiàn)出先增強后弱化再回歸的演變過程。1949 年前后完成土地改革，農(nóng)民得以獲取土地生產(chǎn)資料，有力促進農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民積極性，從而增強了大多數(shù)家庭的養(yǎng)老保障功能。新中國農(nóng)村社會的改造，解放了三億多農(nóng)民，使其重新?lián)碛型恋?，為其提供養(yǎng)老基本保障條件（鄧俊麗，2016）。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，新中國成立三年時間，農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量提高了近60%，農(nóng)民的購買增加了70%（張琦等，1994）。家庭收入的增加使很多家庭有了積累，為家庭養(yǎng)老保障水平的提高提供了物質(zhì)保障。

從集體的角度來看，1956 年6 月，全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對特殊群體社會保障作了具體規(guī)定。該章程是農(nóng)村的一項重要的集體福利制度，主要側(cè)重于吃、穿、住、醫(yī)、葬五個方面對特殊社員的保障，后來發(fā)展成為農(nóng)村“五?！敝贫龋蔀橹袊r(nóng)村養(yǎng)老保障制度的重要形式①資料來源：根據(jù)1956 年6 月全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》內(nèi)容整理。。由于公社內(nèi)部實行平均主義的分配政策，個人依附于集體，家庭的獨立經(jīng)濟地位削弱，家庭養(yǎng)老功能弱化。這種計劃經(jīng)濟下實行的平均主義供給政策，沒有對農(nóng)村老人群體進行具體分類。受“一大二公”思想的影響，在集體經(jīng)濟原本就十分薄弱的情況下，對“五保戶”的供養(yǎng)實行吃飯不要錢，甚至按需分配的政策，致使集體供給水平超過其自身的承受能力，最終導(dǎo)致了嚴重的后果，一些由集體舉辦的敬老院停辦，使得老年人生活質(zhì)量下降。

從國家的角度來看，該時期國家主要是通過提供制度支持來保障農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益。1949年之后，農(nóng)村養(yǎng)老保障逐步納入到社會主義法律制度框架內(nèi)，為保障農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益、完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了法律支持?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國勞動保險條例》先后發(fā)布，對公民的養(yǎng)老保障權(quán)益作出了明確規(guī)定。同時，在集體供養(yǎng)制度形成之前，各地黨委和政府依據(jù)當?shù)厍闆r，針對農(nóng)村特殊群體采取積極措施提供救助和養(yǎng)老保障，如發(fā)放救濟款、減免農(nóng)業(yè)稅、對革命烈士進行優(yōu)撫安置等。因此，這一時期雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并未建立，但國家采取的政策措施對解決農(nóng)村特殊人群的養(yǎng)老問題起到了很大作用。

（三）養(yǎng)老保險制度：政府財政責(zé)任缺失

一方面，人民公社解體之后，雖然中央文件要求地方在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，通過集體經(jīng)濟等其他收入保留一定的村提留，用來延續(xù)“五保”供養(yǎng)模式。但由于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，采取的養(yǎng)老模式差別很大，如部分地區(qū)集體經(jīng)濟較好，在“五保”供養(yǎng)基礎(chǔ)上，發(fā)展三級社區(qū)統(tǒng)一管理、以支定收等模式，但多數(shù)地區(qū)以失敗告終（鄧大松等，2000）。整體上看，大多數(shù)集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱的農(nóng)村難以繼續(xù)為老人提供更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障。另一方面，改革開放之后，城鄉(xiāng)市場交換逐步興旺，農(nóng)民收入來源多樣化，貨幣收入逐漸成為農(nóng)村家庭收入的主要組成部分，家庭這一傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式重新占據(jù)主導(dǎo)位置。隨著一些地區(qū)離鄉(xiāng)入城打工潮的興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化使得家庭老人在家庭生產(chǎn)經(jīng)營中的地位逐步下降，以體力和智力為核心的傳統(tǒng)代際交換養(yǎng)老模式遭遇挑戰(zhàn)。

國家作為養(yǎng)老保障的主要承擔(dān)者，在改革開放之后不斷探索中國特色的社會養(yǎng)老保障制度。1986 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“七五”計劃首次提出了社會保障這一概念，并為中國養(yǎng)老保障制度的改革指明了方向。民政部發(fā)布報告②1986 年12 月發(fā)布《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》。，明確了如何建立農(nóng)村社會保障體系，形成了初步設(shè)想，包括建立農(nóng)村社會保障的必要性、制度框架、資金來源及家庭在社會保障中的作用等。1992 年，民政部在總結(jié)山東試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了基本方案③全稱為《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。，由點到線、由線到面逐步開展制度的試點和推廣。該制度堅持以“個人繳納為主、集體補助補充、政策層面提供支持”的基本原則來籌措養(yǎng)老金，并成立了農(nóng)村社會保險司，隸屬民政部。農(nóng)村社會保險司下設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)中心等專門機構(gòu)對養(yǎng)老金賬戶進行管理。民政部與勞動部、財政部、國家體制改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點有關(guān)編制問題的通知》《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金使用問題的通知》《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)費提取使用辦法》等文件，為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推行提供了相應(yīng)的政策支持。

（四）新型養(yǎng)老制度：多元主體共同參與

2008 年10 月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》發(fā)布，提出建立“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”（以下簡稱“新農(nóng)?！保?。次年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。“新農(nóng)?！敝贫鹊膬蓚€取向：一是“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”；二是采取“個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合”的基本模式?！靶罗r(nóng)?！钡谝淮翁岢隽艘⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，強調(diào)了政府、社會和個人（家庭）多主體的責(zé)任分擔(dān)。尤其是在政府責(zé)任方面，養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政全額負擔(dān)，且基礎(chǔ)養(yǎng)老金與經(jīng)濟發(fā)展和物價變動相掛鉤。這表明我國開始實行普惠式農(nóng)村養(yǎng)老保險模式?！靶罗r(nóng)?！币脖环Q作是取消農(nóng)業(yè)稅后又一重大惠農(nóng)政策。這一制度建立在國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，也是工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的時期，對于促進城鄉(xiāng)公平和發(fā)展具有重要意義?！靶罗r(nóng)?！睆娬{(diào)政府責(zé)任，通過政府的調(diào)控來彌補城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡?！靶罗r(nóng)?！钡膶嵤?，凸顯了社會公平價值，形塑了勞動力市場，更多體現(xiàn)政府責(zé)任的歸位（陽旭東等，2019）。

盡管“新農(nóng)?！敝贫葘嵺`中存在一些問題，但從這一制度運行十多年的經(jīng)驗來看，該制度建立在國家經(jīng)濟實力增強以及城市“反哺”農(nóng)村的時代背景下，綜合考慮了城鄉(xiāng)二元差異和不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況，具備一定前瞻能力。一是為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度框架與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接奠定了基礎(chǔ)，為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度運作創(chuàng)造了條件（徐文芳，2010）。二是推行“個人繳費+集體補助+政府補貼”的三方共籌模式，將傳統(tǒng)農(nóng)村社會的家庭養(yǎng)老集體互助和現(xiàn)代國家的公共服務(wù)職能結(jié)合起來，發(fā)揮了各方優(yōu)勢，為進一步建立更高水平的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障模式準備了條件。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度：城鄉(xiāng)一體化趨勢凸顯

2012 年以來，隨著農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，我國的城鎮(zhèn)化率不斷提高。大量的農(nóng)民工進入城市工作，但在養(yǎng)老待遇上，其與城鎮(zhèn)居民和企事業(yè)單位職工存在較大差距，如何讓農(nóng)民工享有平等的社會保障成為促進社會公平的一個重要課題。一方面，大量農(nóng)民工進城之后，農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老及職工養(yǎng)老三者銜接問題頗為迫切。另一方面，從全社會范圍來看，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的地區(qū)差異顯著，統(tǒng)籌層次不高，亟待出臺新的政策來規(guī)范和統(tǒng)籌養(yǎng)老金的使用。針對以上兩個問題，為加快城鄉(xiāng)一體化進程中的養(yǎng)老政策并軌，《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》于2014 年初印發(fā)，這也標志著中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系一體化進程加快，拉開了中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制并軌的序幕。

相較于“新農(nóng)保”，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度具有實質(zhì)性突破，最大的意義在于讓城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保障，進一步推動城鄉(xiāng)融合。在保險金的籌資方式、待遇支付上城鄉(xiāng)同等化，統(tǒng)籌層次得以提高，促進了城鄉(xiāng)人才流動，體現(xiàn)了“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的要求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度推行以來，在城市經(jīng)濟發(fā)展的帶動下，國家對基本養(yǎng)老金賬戶的補貼逐年增加，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平不斷提高，但也依然存在較多問題，有待進一步解決。一方面，相對于城市居民來說，農(nóng)村居民的收入水平總體較低，在同一檔次的養(yǎng)老金繳費檔次中，農(nóng)村居民往往選擇最低繳費檔次。養(yǎng)老保險金對大多數(shù)農(nóng)村居民來說只是一項補充，更多還要依靠子女供養(yǎng)、土地養(yǎng)老等。另一方面，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險只是農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個組成部分，農(nóng)民養(yǎng)老保障還包括養(yǎng)老救助和養(yǎng)老福利等不可或缺的其他方面。隨著居民生活水平的提高和生活條件的改善，農(nóng)民的養(yǎng)老需求呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，不同區(qū)域、人群的需求不同，因此，相對于城市而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障更具有特殊性。

通過對中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的梳理，農(nóng)民養(yǎng)老保障供給主體從“家庭—集體—國家”延伸，這與傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的過程是緊密相關(guān)的?，F(xiàn)代國家在提供養(yǎng)老服務(wù)的同時也在力圖嘗試通過縮小城鄉(xiāng)差距，促進養(yǎng)老保障的公平正義。同時，與向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變相伴隨的是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，不同區(qū)域群體之間的養(yǎng)老需求差異化也越來越顯著。在鄉(xiāng)村振興的背景下，城鄉(xiāng)差距將逐步縮小，在這一過程中，如何通過外部資源的輸入來進一步應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老保障需求的多樣化趨勢，如何妥善處理農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡矛盾，將是今后較長一個時期需要破解的一個重大課題。

三、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡

在把握中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷程變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，下面以老年人的養(yǎng)老保障需求為切入口，探究國內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征，繼而進一步剖析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡問題。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，大量農(nóng)村青壯年勞動力涌入城市，農(nóng)村養(yǎng)老保障也呈現(xiàn)出空巢化嚴重的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)的家庭照料能力呈現(xiàn)日益弱化的態(tài)勢，使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。加之農(nóng)村社區(qū)老人社會保障水平低下，經(jīng)濟供養(yǎng)能力較弱，亟需社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展來滿足老齡人口不斷增加的照料需求。在過往一個時期城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的背景下，大多數(shù)養(yǎng)老資源投放在城市，使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)和保障的差距進一步加大，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)失衡，呈現(xiàn)出如下特征：

第一，普遍存在危機感。作為人類最古老、最重要、最富有生命力的養(yǎng)老方式，家庭對于農(nóng)民來說往往是首要的養(yǎng)老場所（穆光宗，2000）。然而，在城鎮(zhèn)化進程中，家庭養(yǎng)老遭受了前所未有的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是農(nóng)村人口老齡化進程加快，農(nóng)村戶均規(guī)?？s小，農(nóng)村家庭類型多元化、家庭老齡成員高齡化，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足。二是家庭結(jié)構(gòu)的變化倒逼家庭養(yǎng)老功能弱化?！?—2—1”家庭結(jié)構(gòu)不僅普遍存在于城市，亦是農(nóng)村主要的家庭結(jié)構(gòu)類型。三是個人經(jīng)濟能力的提升使得代際關(guān)系逐漸平等化，代際關(guān)系變化導(dǎo)致年輕人的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。此外，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率差異明顯，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施滯后也制約著農(nóng)村家庭養(yǎng)老水平的提升。

第二，漸進社會化養(yǎng)老。在較長一個時期內(nèi)，家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村最重要的養(yǎng)老模式，但在戶籍制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)變化等因素的影響下，農(nóng)村養(yǎng)老模式呈現(xiàn)出家庭、國家和社會等多元主體共同供給的趨勢。農(nóng)村養(yǎng)老正向國家化和社會化方向演變。從經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，國家需要更多地承擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老保障責(zé)任，確保經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從中國式現(xiàn)代化的進程看，中國式現(xiàn)代化的過程必然是城市和農(nóng)村并進的現(xiàn)代化，解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化必須解決的問題之一。從社會主義國家的性質(zhì)看，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為中國的工業(yè)化進程作出了重大貢獻，城市“反哺”農(nóng)村符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和社會主義公平、正義原則。因此，單一家庭養(yǎng)老逐步轉(zhuǎn)向家庭與社會化養(yǎng)老共存符合中國社會基本發(fā)展規(guī)律。

第三，城鄉(xiāng)投入不平衡。當前，城鄉(xiāng)居民雖然享有相同的養(yǎng)老保障權(quán)利，但實際獲得的養(yǎng)老保障資源與應(yīng)享受的養(yǎng)老保障服務(wù)仍然存在較大差距，養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)不平衡問題依然存在。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年11 月1 日，我國農(nóng)村60 歲及以上老人占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒戎剡_到23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99 個百分點。城鄉(xiāng)倒置的人口老齡化格局不斷深化。然而我國養(yǎng)老保障體系建設(shè)長期基于“重城市，輕農(nóng)村”的思路，各項養(yǎng)老服務(wù)資源均優(yōu)先向城市供應(yīng)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老陷入困境，農(nóng)村養(yǎng)老保障供需不均衡的矛盾也日益突出，農(nóng)村已成為我國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重點和難點所在。

第四，精準化程度較低。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老供給服務(wù)的發(fā)展規(guī)律，政府部門只有精準掌握農(nóng)民的養(yǎng)老需求才能精準施策，各市場主體的功能才得以有效發(fā)揮。然而，從實際情況看，有的部門和地方存在缺位、越位的情形，導(dǎo)致市場和社會力量參與不足，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平難以提升。有的地方在實施農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革時，出臺的政策往往存在滯后性，且重管制輕服務(wù)，具體表現(xiàn)為政策文件限制性內(nèi)容較多、服務(wù)性內(nèi)容偏少、細化管理不足等。由于農(nóng)村老人類型多樣、需求多元，地方政府對于不同老年群體的養(yǎng)老保障精細化程度仍有提升空間。未來，主管部門及地方政府如何發(fā)揮引導(dǎo)作用，如何與企業(yè)主體、社會主體進行有效協(xié)調(diào)，如何推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效等，都是政府部門精準定位和實施精細管理的基本內(nèi)容。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求分析

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，農(nóng)村老人的需求首先是生存需求，其次是安全需求，進而有社會交往需求，渴望獲得尊重，最后是實現(xiàn)自我價值的需求?，F(xiàn)實中不同老人需求不一，各層次需求亦會交織、融合地存在。鑒于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障需求的影響因素是多元、復(fù)雜的，且不同時期的需求特點亦不相同，學(xué)者們從年齡、婚姻、教育程度、經(jīng)濟狀況及子女數(shù)量等不同維度加以詮釋，綜合歸納這些論述，可以更加精準地把握我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求現(xiàn)狀。

1.“多維”影響要素分析

首先，年齡越大的農(nóng)村居民對物質(zhì)上的生活照顧需求和精神上的慰藉需求就越強。政府部門在制定養(yǎng)老政策時，要充分考慮年齡對農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求的影響。從婚姻狀況來看，如果是夫妻雙方共同生活，農(nóng)村老人互相依靠養(yǎng)老的能力就較強，對社會化養(yǎng)老的需求就越弱，當夫妻雙方身體條件較好、子女數(shù)量越多時，則對生活照料和精神慰藉的需求相對較少（田孟，2023）。其次，醫(yī)療保障類服務(wù)是當前農(nóng)村老人尤其是高齡老人和失能老人需求最強的養(yǎng)老服務(wù)項目，尤其是在人口老齡化、高齡化加劇的背景下，農(nóng)村老年人面臨著更嚴峻的疾病和失能風(fēng)險，對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加（曾泉海等，2022）。因此，在提供養(yǎng)老服務(wù)和保障時，要根據(jù)農(nóng)村老人的身體狀況，提供更加周到的醫(yī)療服務(wù)和保障。再次，農(nóng)村老年人對休閑類養(yǎng)老服務(wù)的需求受到年齡、身體狀況、教育程度和經(jīng)濟條件等因素的影響。一般來說，低齡、身體狀況較好、教育程度較高、經(jīng)濟條件較好的老人對休閑類服務(wù)需求較強（劉小春，2020）。當然，部分老人雖然文化程度不高，但依然有著較高的休閑類養(yǎng)老需求。最后，性別問題是農(nóng)村老齡研究所關(guān)注的重點之一，女性的預(yù)期壽命顯著高于男性，老年女性受疾病困擾相較男性更輕，但高齡男性的衰弱患病率卻顯著低于高齡女性，這使不同性別及身體條件老年群體對醫(yī)療照護資源的需求存在較大差異（胡湛等，2023）。

2.多元需求分化的表現(xiàn)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會條件的變化，尤其是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展給農(nóng)村老人帶來的影響，農(nóng)村老人需求分化狀況明顯。家庭經(jīng)濟條件的改善和個人身體機能的不斷下降使得農(nóng)村老人對養(yǎng)老的需求更加側(cè)重于醫(yī)療保障服務(wù)的提供，但囿于農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施不完善、醫(yī)療條件有限等客觀因素，農(nóng)村能夠提供的醫(yī)療服務(wù)與農(nóng)村老人的多元化需求形成了強烈的對比，結(jié)構(gòu)性矛盾突出（韓沛錕等，2021）?，F(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老需求結(jié)構(gòu)性供需矛盾主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村老齡化程度加深。根據(jù)民政部和國家統(tǒng)計局2020 年預(yù)測，到2028 年，中國農(nóng)村的老齡化人口將達到2.8 億人，農(nóng)村老人比重達到30%，中國農(nóng)村將提前進入嚴重的老齡化階段。與此同時，失能、半失能、高齡老人的數(shù)量增長速度加快，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變小，子女數(shù)量減少，大量獨居老人出現(xiàn)，都將帶來更大的社會養(yǎng)老壓力。二是家庭養(yǎng)老觀念依然強烈。家庭對農(nóng)村老人的意義不僅在物質(zhì)層面提供支持，更在精神層面給予慰藉。相較于城市老人，農(nóng)村老人更傾向于居家養(yǎng)老。他們?nèi)胱∩鐓^(qū)以外養(yǎng)老機構(gòu)的意愿不強，更喜歡通過居家和社區(qū)養(yǎng)老方式來度過老年生活。三是“醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的服務(wù)需求占比越來越高。在農(nóng)村老人數(shù)量增加的同時，高齡、失能和半失能的老人數(shù)量也不斷增多。一些老人失去自理能力之后，存在無人照顧、缺乏及時的醫(yī)療保障的狀況。四是農(nóng)村老人機構(gòu)養(yǎng)老費用負擔(dān)能力較弱。在養(yǎng)老費用支出方面，農(nóng)村老人在1000-2000 元/月、2000-3000 元/月、3000-4000 元/月三個檔次的支出分別占12%、6%和3%左右。這說明，農(nóng)村老人承擔(dān)機構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)濟能力有限。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡

從制度變遷角度看，農(nóng)村的養(yǎng)老需求受到多重因素的影響，養(yǎng)老保障制度變遷逐漸演變?yōu)橐陨鐣⑹袌龌癁閷?dǎo)向，形成誘致性制度變遷。因此，需求決定供給是農(nóng)村養(yǎng)老制度變革的一個基本特征。農(nóng)民養(yǎng)老需求的多元化，尤其是多元化需求反作用于養(yǎng)老供給，給農(nóng)村養(yǎng)老供給提出了新的命題，為此，有必要從供給層面進一步剖析當前農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問題。

第一，權(quán)責(zé)主體不明晰。按照目前國內(nèi)養(yǎng)老保障體系供給主體劃分，主要分為國家、社會、家庭及個體等，供給主體呈現(xiàn)多元化趨勢，但實際運行中存在著主體間權(quán)責(zé)不清晰的窘?jīng)r。主要體現(xiàn)為：第一，個體層面上老人自我供養(yǎng)的意識和能力弱化。第二，家庭層面的服務(wù)和保障功能逐漸弱化，尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村進城務(wù)工人員大量增加，農(nóng)村老人獨居現(xiàn)象尤為普遍。第三，社會層面的服務(wù)保障更加凸顯替代效應(yīng)。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及設(shè)施逐年穩(wěn)定增長，一定程度上減輕了農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)。

第二，服務(wù)內(nèi)容不均衡。養(yǎng)老服務(wù)主要包括物質(zhì)層面和精神層面兩大類，但不可否認現(xiàn)階段雖然已經(jīng)注重精神層面供給，但依然存在二者失衡狀態(tài)。在家庭層面尤其如此，體現(xiàn)為老人們更多希望通過子女的陪伴獲得精神慰藉，但現(xiàn)實中由于分居兩地，農(nóng)村老人與子女的溝通交流不足，更多地是從子女那里獲得一些物質(zhì)支持。養(yǎng)老服務(wù)提供者按其性質(zhì)主要分為公益性和商業(yè)性兩大類。公益類組織根據(jù)需求提供簡單的物質(zhì)保障，商業(yè)類組織追逐經(jīng)濟利益，更無法提供精神層面的充分供給。

第三，城鄉(xiāng)差距明顯。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善、社會養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)性供需不平衡矛盾更為突出。農(nóng)村顯性與隱性養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，但社會養(yǎng)老資源并未按比例和有關(guān)標準相應(yīng)配置到農(nóng)村。從《中國民政統(tǒng)計年鑒2020》數(shù)據(jù)看，2010—2019 年，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)和床位總數(shù)下降，其中2019 年養(yǎng)老機構(gòu)與床位數(shù)分別減少51%和40%，而城市的養(yǎng)老機構(gòu)增長119%，床位數(shù)也增加了幾乎一倍。

第四，標準單一、缺乏層次。地方政府在制定本地區(qū)養(yǎng)老保障政策時，雖然考慮了區(qū)域的特殊性與差異性，但在供給標準制定方面仍呈現(xiàn)出單一性特征。各地農(nóng)村居民可支配收入差異明顯，養(yǎng)老保障需求多元化，按單一供給標準執(zhí)行養(yǎng)老保障必然面臨保障不平衡難題。即使同一地區(qū)人群，個體需求亦存在多層次特點，不能千篇一律按照劃一標準配置資源，更應(yīng)根據(jù)個體層面購買力和服務(wù)品質(zhì)需求來提供養(yǎng)老保障，滿足個性化的養(yǎng)老需求。

四、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進路

在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障要堅持立足實際、著眼長遠、循序漸進、梯次優(yōu)化的原則，實現(xiàn)與農(nóng)村社會生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適應(yīng)，與農(nóng)民日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配，與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障模式的持續(xù)優(yōu)化相協(xié)調(diào)，與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理體系的健全完善相銜接。

（一）與農(nóng)村社會生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適應(yīng)

根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相匹配原理，特定的農(nóng)村養(yǎng)老保障水平必須與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平相一致（蔣軍成，2017）。農(nóng)村養(yǎng)老保障必然受到不同時期農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展水平，特別是農(nóng)村社會生產(chǎn)生活方式的影響和制約。從歷史的角度看，以家庭為組織單位、以農(nóng)業(yè)為謀生之本、以農(nóng)村為生活場域，是傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本特點。由于以往很長一個時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，生存保障和生活照料等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)成為傳統(tǒng)養(yǎng)老需求的核心內(nèi)容。而以血緣為紐帶的家庭，成為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任、落實養(yǎng)老保障的核心主體，在對農(nóng)民養(yǎng)老需求滿足與實現(xiàn)中扮演著關(guān)鍵角色，并由此形成了家庭養(yǎng)老保障模式。在傳統(tǒng)社會中，養(yǎng)兒防老的生育觀念、“反哺”老人的孝道文化、贍養(yǎng)老人的倫理義務(wù)，以及老人掌握家庭財產(chǎn)分配的決策權(quán)等，成為維系家庭養(yǎng)老的重要機制（林閩鋼，2003）。

在計劃經(jīng)濟時期，特別是集體化時期，國家開始強化對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)攝整合，在農(nóng)村實行土地集體所有、生產(chǎn)集體組織、生活物資統(tǒng)一分配，將農(nóng)民吸納到集體化的人民公社之中，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的重塑。在此背景下，保障最基本的吃飯、穿衣、就醫(yī)、住房、喪葬，成為農(nóng)民養(yǎng)老保障的核心訴求。除了繼續(xù)由家庭承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保障之外，作為集體組織的公社、生產(chǎn)隊，還可以借助集體積累對無勞動能力、無收入來源、無依無靠的“三無”老人實行保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的“五?！苯?jīng)濟安排，形成集體與家庭共擔(dān)養(yǎng)老的保障模式，成為家庭養(yǎng)老的重要補充。

改革開放以來，以家庭為單位、就業(yè)多樣化、城鄉(xiāng)流動的“兩棲生活”成為農(nóng)村社會生產(chǎn)生活方式的重要特征。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，家庭的生產(chǎn)經(jīng)營功能被重新激活和強化，以家庭為單位的生產(chǎn)，成為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式。同時，農(nóng)村人口外流加劇和市民化程度提升，以及農(nóng)民就業(yè)多樣化、生活異地化、家庭結(jié)構(gòu)小型化及農(nóng)村社會老齡化問題疊加，使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化（楊清哲，2018），催生出農(nóng)村社會養(yǎng)老的改革探索，形成家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老共存的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。盡管此時養(yǎng)老服務(wù)保障水平停留在較低層次，仍然偏重于對醫(yī)療保障、生活照料等基本養(yǎng)老服務(wù)的保障，但改革對于探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式仍具有重要價值。

在鄉(xiāng)村振興背景下，為適應(yīng)新形勢下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的新要求，我國大力實施積極應(yīng)對老齡化戰(zhàn)略，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障工作納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并統(tǒng)籌謀劃，通過加強頂層設(shè)計、強化資金投入、建立制度機制、完善基礎(chǔ)保障，推動各方面政策、資金、資源向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步推進?；ブB(yǎng)老、社會化養(yǎng)老、智慧化養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)保障模式不斷拓展，推動著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)向縱深發(fā)展，促進農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)保障水平逐步提高。

不同歷史時期我國農(nóng)村社會生產(chǎn)生活方式發(fā)生了一系列的變革調(diào)整，不僅引發(fā)農(nóng)民養(yǎng)老保障需求由低級到高階、由單一向多元的迭代升級，而且推動了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的持續(xù)優(yōu)化。與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適宜，成為推動農(nóng)村養(yǎng)老保障體系更加完善的重要遵循。

（二）與農(nóng)民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配

農(nóng)民對于養(yǎng)老保障需求的日益增長，不僅是美好生活期待在養(yǎng)老保障領(lǐng)域的投射反映，也是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本指引。農(nóng)村養(yǎng)老保障應(yīng)當著眼于農(nóng)民群眾對健康、長壽及幸福生活的美好期待。從傳統(tǒng)農(nóng)村社會農(nóng)民關(guān)注物質(zhì)支持等基本生存保障，到計劃經(jīng)濟時期關(guān)注吃飯、穿衣、就醫(yī)、住房、喪葬等基礎(chǔ)養(yǎng)老保障，再到現(xiàn)代社會農(nóng)民關(guān)心經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉、休閑娛樂、社會尊重、價值實現(xiàn)等多層次、多樣化的養(yǎng)老保障（畢紅靜，2012），總體來看，農(nóng)民群眾對于養(yǎng)老保障需求的變化經(jīng)歷了需求內(nèi)容上的豐富拓展、需求層次上的迭代升級、需求方式的延展創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民群眾更加迫切期盼實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準化供給與高質(zhì)量發(fā)展。

一是推動農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準化供給。當前，農(nóng)村老年人口類型分布呈現(xiàn)出特殊性、差異性和多樣性特點，如按照年齡可劃分為低齡老年人、中齡老年人和高齡老年人，呈現(xiàn)出數(shù)量增多的規(guī)律性；依據(jù)身體狀況可劃分為健康老人、半失能老人、失能老人，呈現(xiàn)出類型的多樣性；根據(jù)經(jīng)濟水平可劃分為低經(jīng)濟水平老年人、一般經(jīng)濟水平老年人、高經(jīng)濟水平老年人，呈現(xiàn)出層次的差異性。實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老供給與養(yǎng)老需求之間均衡的前提是對養(yǎng)老保障需求的精準把控?，F(xiàn)實中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的供需錯位仍然存在，如對農(nóng)村老年人口群體劃分不精細，養(yǎng)老保障政策措施不夠精準，在養(yǎng)老保障落實落細上存在偏差等。為此，“十四五”時期乃至未來一段時間，要在農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準供給上持續(xù)發(fā)力。

二是推動農(nóng)村養(yǎng)老保障的高質(zhì)量發(fā)展。不僅要實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準化供給，還要在供給質(zhì)量上落實高質(zhì)量發(fā)展要求。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給主要還停留在物質(zhì)層面，老年群體較高層次的服務(wù)需求仍然得不到充分滿足。對于農(nóng)村中低收入群體老人來說，政府部門對于家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉、社會參與等較高層次保障的統(tǒng)籌考量力度仍有待加大，政策措施的常態(tài)化落實機制仍不夠健全。為此，未來要持續(xù)推動農(nóng)村養(yǎng)老保障高質(zhì)量發(fā)展，以滿足農(nóng)民日益增長的養(yǎng)老保障需求為出發(fā)點，按照精準化供給和高質(zhì)量發(fā)展的要求，積極順應(yīng)農(nóng)村老年人群體對于美好晚年生活的新期待，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給質(zhì)量和水平。

（三）與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障模式的持續(xù)優(yōu)化相協(xié)調(diào)

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善，需有效發(fā)揮政府、市場、家庭、社會等多方力量的作用，推動形成多方協(xié)同、有效供給的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。

一是采取有針對性的支持措施，強化“居家養(yǎng)老”功能。家庭養(yǎng)老是一種代際傳遞的養(yǎng)老模式，家庭是老人生活居住的場所，家庭成員是老人養(yǎng)老保障的主要供給者。這種養(yǎng)老模式的特點是使老人在感受家庭溫暖、享受天倫之樂的過程中安度晚年，契合了我國社會尊老敬老的傳統(tǒng)文化。在現(xiàn)代社會，家庭養(yǎng)老功能有所弱化已成為不爭事實，但居家養(yǎng)老依然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種主要方式。家庭養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量雖然主要取決于家庭子女的照料意愿和照護能力，但仍需要政府部門采取各種措施提供支撐，包括開展農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)、為居家照護提供技能培訓(xùn)支持、支持家庭進行適老化家居環(huán)境改造等。

二是借助社會力量，開展“互助+慈善”養(yǎng)老。社會化養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老的重要補充?，F(xiàn)代社會農(nóng)村社區(qū)探索的互助養(yǎng)老、公益慈善組織開展的慈善養(yǎng)老，是社會力量助力農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要體現(xiàn)。其中，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式是當?shù)剞r(nóng)村盤活現(xiàn)有資源、整合多方力量滿足村民基本養(yǎng)老需求的一種低成本的創(chuàng)新模式，有助于彌補農(nóng)村空巢化、居住分散化等造成的老人無人照料、缺乏服務(wù)管理等弊端（孫鵑娟，2018）。而慈善養(yǎng)老則是以“仁愛”為道德基礎(chǔ)，以公益慈善組織和志愿者為實施主體，以特困老年人等特殊群體為服務(wù)對象，以特殊群體的物質(zhì)幫助和照護服務(wù)為形式的一種養(yǎng)老保障模式。

三是發(fā)揮市場決定作用，推進“智慧養(yǎng)老”。在鄉(xiāng)村振興背景下，市場發(fā)揮著基礎(chǔ)決定配置作用，要充分依托科技手段，推動養(yǎng)老保障方式的智慧化轉(zhuǎn)型，不斷滿足老年群體多層次、多樣化的服務(wù)需求?！爸腔垧B(yǎng)老”是朝陽產(chǎn)業(yè)，要以“智慧養(yǎng)老”為改革方向，不斷拓展智慧健康養(yǎng)老的產(chǎn)品供給、場景應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為滿足人民群眾日益增長的健康及養(yǎng)老需求提供有力支撐。

四是加強政府主導(dǎo)作用，優(yōu)化“機構(gòu)養(yǎng)老”。在鄉(xiāng)村振興背景下，強化政府主導(dǎo)作用，推動養(yǎng)老多元化需求，加大對農(nóng)村敬老院等福利機構(gòu)的經(jīng)費投入并實施規(guī)范化管理，充分發(fā)揮機構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中的重要作用。當前，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老仍然存在養(yǎng)老機構(gòu)床位短缺、設(shè)施設(shè)備陳舊、專業(yè)服務(wù)隊伍不足等問題，需要進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，持續(xù)加強農(nóng)村敬老院、福利院、救助站、養(yǎng)老院等改造升級，不斷提升政府的兜底保障服務(wù)水平。

（四）與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理體系的健全完善相銜接

在鄉(xiāng)村振興背景下，推動農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求滿足，需要主動將農(nóng)村養(yǎng)老保障工作納入到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的視野。以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為目標，以治理體系、制度機制和能力建設(shè)為抓手，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給水平和服務(wù)質(zhì)量。

一是要以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為價值目標。在治理現(xiàn)代化的語境下，推進農(nóng)村養(yǎng)老保障工作，不能就養(yǎng)老談養(yǎng)老、就保障談保障，應(yīng)當強化系統(tǒng)思維、整體觀念，主動將農(nóng)村養(yǎng)老保障工作納入到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的視野來考量，作為推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面予以重視（趙秀玲，2021）。推動實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)代化，不僅是推動農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的目標指引，而且是推動農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系建設(shè)的改革方向。推動農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化，指導(dǎo)理念應(yīng)當以人性化、精準化、規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化、多元化和多樣化發(fā)展為根本取向，努力實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的辯證發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與整體發(fā)展（李麗君，2022）。在鄉(xiāng)村振興背景下，需要以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為目標指引，努力實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的思維理念轉(zhuǎn)型、制度機制建設(shè)、素質(zhì)能力提升，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的保障水平。

二是要以健全農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推動農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化，需要以建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村振興背景下，我國持續(xù)加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的支持力度，農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)取得了長足的進展。加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系的頂層謀劃，統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老保障人才隊伍、需求調(diào)查、監(jiān)督管理、政策制度、基礎(chǔ)設(shè)施等多項任務(wù)體系建設(shè)（劉磊，2021），不斷增強農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的系統(tǒng)性和整體性。

三是要以優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度機制為根本保障。聚焦養(yǎng)老保障領(lǐng)域，推動農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)代化，需制定科學(xué)完善的制度機制作為根本保障。我國在農(nóng)村養(yǎng)老制度機制建設(shè)方面仍有不足之處，需要從頂層設(shè)計角度，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度機制建設(shè)，加快地方性法規(guī)、實施細則的制定，切實為農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求滿足提供長效制度支撐。

四是要以強化農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)為重要支撐。在治理現(xiàn)代化的語境下，推動農(nóng)村養(yǎng)老保障工作，還要關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保障的能力建設(shè)（唐金成等，2022；汪璐蒙等，2023）。農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求日益增長，并呈現(xiàn)多元化、多層次、個性化的特征，但同時，農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)卻相對滯后，難以有效適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的形勢發(fā)展。例如，以農(nóng)村互助養(yǎng)老為例，部分村莊由于集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，加之農(nóng)村青壯年外流嚴重，使得農(nóng)村互助養(yǎng)老面臨集體供給能力不足的窘境，進而嚴重影響了農(nóng)村互助養(yǎng)老的效果以及發(fā)展的持續(xù)性。從鄉(xiāng)村內(nèi)生動力看，需要借助國家在農(nóng)村實施的集體產(chǎn)權(quán)制度改革、資本下鄉(xiāng)政策的契機，將農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老潛力發(fā)揮出來，同時促進農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)化，從而強化農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)。

五、結(jié)語

農(nóng)村養(yǎng)老保障是補齊我國民生短板、解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的關(guān)鍵。本文從歷史視角回顧我國農(nóng)村養(yǎng)老保障不同發(fā)展階段及制度變遷，整體上把握了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本情況，在深入剖析城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興這一背景，進一步闡述我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進路，對于破解農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡困境有較強的現(xiàn)實意義，為學(xué)界進一步深入開展養(yǎng)老保障供需研究、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)研究提供了參考?，F(xiàn)階段，學(xué)界對于農(nóng)村養(yǎng)老保障供需關(guān)系研究的系統(tǒng)性和深度不夠，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟社會急速變化的今天，現(xiàn)實為理論的發(fā)展提供了更加豐富的素材，但卻沒有形成最新的理論成果。這充分說明，農(nóng)村養(yǎng)老保障供需關(guān)系及制度改進研究有待進一步提升其理論深度。對于農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的研究不會消失，其在不同歷史時期有著不同的時代內(nèi)涵與命題要求。在當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景和推動共同富裕大圖景下，未來的研究應(yīng)聚焦于新的時代背景，進一步豐富農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本意涵，深入探究農(nóng)村多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵、價值與意義，并從時間維度、學(xué)理維度、學(xué)科維度出發(fā)，構(gòu)建新時代中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的理論體系，提煉和設(shè)置中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的研究議題。