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    中小學(xué)教職工編制中長期保障研究
    ——以江門市為例

    2023-02-18 03:26:24江門市委編辦
    中國機構(gòu)編制 2023年1期
    關(guān)鍵詞:學(xué)齡江門市高峰

    ●江門市委編辦

    人口與教育密切相關(guān),教育以人口為對象,人口的高質(zhì)量發(fā)展又以教育發(fā)展為基礎(chǔ)條件。在當(dāng)前事業(yè)編制總量控制的背景下,如何從長時段的需求考慮,科學(xué)合理地規(guī)劃中小學(xué)教職工編制資源的投入與調(diào)整,進(jìn)一步提高編制使用效益,是一個迫切需要加強研究的重要問題。本文以江門市為例,深入研究江門市近年出生人口、中小學(xué)在校學(xué)生以及中小學(xué)教職工編制配置情況,探究中小學(xué)學(xué)齡人口變動對教職工編制資源需求的影響,提出了中長期科學(xué)配置教職工編制資源的政策建議。

    一、江門市學(xué)齡人口變化趨勢預(yù)測

    (一)出生人口變化情況

    自2013年開始,隨著國家生育政策的調(diào)整,江門市出生人口數(shù)出現(xiàn)了波動。2013年底“單獨二孩”政策實施后,2015—2016年,江門市新生兒人數(shù)逐步增長,呈現(xiàn)明顯的上升趨勢,2016年出生人口增長約5.1萬人。2016年“全面二孩”政策實施后,2017年江門市出生人口數(shù)量出現(xiàn)了一波高峰,突破了6.5萬人。但隨著生育政策刺激效應(yīng)的逐步減弱,2018年到2021年四年間,江門市出生人口數(shù)出現(xiàn)了明顯下降趨勢。

    (二)學(xué)齡人口變化情況

    隨著出生人口波動下降的變化趨勢,江門市學(xué)齡人口總量也波動狀地進(jìn)入負(fù)增長。如果根據(jù)我國中小學(xué)現(xiàn)行的“六三三”學(xué)制,對二孩政策后江門市中小學(xué)學(xué)齡人口進(jìn)行預(yù)測,2015—2021年出生人口入讀小學(xué)、初中、高中的期間各學(xué)段學(xué)齡人口起伏很大。

    1.小學(xué)。本文采用長短時記憶網(wǎng)絡(luò)(LSTM)對小學(xué)入學(xué)人數(shù)進(jìn)行測算。由于第t年小學(xué)入學(xué)生源主要來自于第t-6年1月至8月出生新生兒和t-7年9月至12月出生新生兒,因此,分別以2006年和2007年、2007年和2008年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),如此類推至2014年和2015年各縣(市、區(qū))江門戶籍和非江門戶籍的每兩年的新生兒數(shù)據(jù)作為輸入,以2013—2021年各縣(市、區(qū))小學(xué)入學(xué)人數(shù)作為輸出,訓(xùn)練LSTM,并利用訓(xùn)練好的LSTM,預(yù)測2022—2027年的小學(xué)入學(xué)人數(shù)。圖1是蓬江和江海兩區(qū)及全江門地區(qū)的小學(xué)入學(xué)人數(shù)預(yù)測圖。可以看出,蓬江、江海兩區(qū)與全市小學(xué)入學(xué)人數(shù)變化趨勢基本一致,即2015—2021年出生人口將于2021—2027年入讀小學(xué),并將于2023年達(dá)到頂峰。全市小學(xué)入學(xué)人數(shù)跨過增長高峰后,2024年小學(xué)入學(xué)人數(shù)規(guī)模開始快速減少,預(yù)計2026年入學(xué)人數(shù)將少于當(dāng)年畢業(yè)人數(shù),未來招生人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的差將繼續(xù)擴大,小學(xué)在校學(xué)生數(shù)將逐步出現(xiàn)負(fù)增長。

    圖1 小學(xué)入學(xué)人數(shù)預(yù)測(左為蓬江江海兩區(qū),右為全市)

    2.初中。第t年的初中入學(xué)生源主要來自于t-6年前的小學(xué)入學(xué)生。通過建立小學(xué)入學(xué)人數(shù)與初中入學(xué)人數(shù)的線性回歸模型,對初中入學(xué)人數(shù)進(jìn)行預(yù)測。見圖2。2022—2027年初中入學(xué)人數(shù)受2010—2015年出生人數(shù)影響,近年入學(xué)的高峰預(yù)計出現(xiàn)在2024年。隨著2017年第二波生育高峰的兒童進(jìn)入初中,預(yù)計初中將會再迎來增長。

    圖2 初中入學(xué)人數(shù)預(yù)測

    3.高中。高中的招生政策與義務(wù)教育階段的招生政策有所區(qū)別,通過對近年初中入學(xué)人數(shù)與高中的入學(xué)人數(shù)的比值進(jìn)行統(tǒng)計分析,建立初中入學(xué)人數(shù)與高中入學(xué)人數(shù)的線性回歸模型,對未來幾年高中入學(xué)人數(shù)進(jìn)行預(yù)測,結(jié)果見圖3。高中入學(xué)人數(shù)受2012—2013年的生育小高峰影響,將在2027—2028年出現(xiàn)第一波高峰;二孩生育政策實施后出生的兒童將于2030年開始步入高中學(xué)習(xí),屆時入學(xué)人數(shù)將出現(xiàn)再次增長。

    圖3 高中入學(xué)人數(shù)趨勢

    二、教職工編制資源配置現(xiàn)狀及預(yù)測

    自2018年江門市義務(wù)教育“三二一”工程開始到2022年初,隨著江門市中小學(xué)生的增長,全市中小學(xué)教職工編制數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢。截至2022年3月,按照市縣兩級中小學(xué)教職工編制全面達(dá)標(biāo)的要求,江門市市縣兩級公辦中小學(xué)教職工編制已全面達(dá)標(biāo)。但隨著未來學(xué)齡人口的起伏,中小學(xué)教職工編制需求也將不斷變化。

    (一)全市教職工編制需求量將在起伏波動中下降

    中央編辦、教育部和財政部于2014年11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》,將城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為:小學(xué)教職工編制與學(xué)生比為1:19,初中為1:13.5,高中為1:12.5。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合入學(xué)人數(shù)、在校學(xué)生數(shù)的規(guī)模預(yù)測,對江門市中小學(xué)教職工編制需求量變化趨勢進(jìn)行預(yù)測。小學(xué)階段,未來江門市教職工需求量將于2023年達(dá)到頂峰。在此之后,教職工需求量逐年下降,見圖4。初中階段,未來江門市教職工編制需求量在2023—2031年處于波動期,分別于2026年和2030年迎來兩波高峰,見圖5。高中階段未來教職工編制需求量仍將迅速增長,2029年達(dá)到頂峰后,開始下降,見圖6。

    圖4 江門市小學(xué)教師需求數(shù)

    圖5 江門市初中教師需求數(shù)

    圖6 江門市高中教師需求數(shù)

    綜合小學(xué)、初中、高中三個學(xué)段的教職工編制需求的預(yù)測情況,并對全市中小學(xué)教職工編制總需求進(jìn)行預(yù)測分析,見圖7??傮w看,從2022年開始,江門市中小學(xué)教職工編制需求將迅速增長,預(yù)計于2025年到達(dá)頂峰,約需要3.6萬多名教職工編制,與當(dāng)前江門市中小學(xué)教職工編制實際配備數(shù)存在一定缺口。隨后,中小學(xué)教職工編制需求有所回落,但隨著二孩政策下出生的兒童進(jìn)入初中,2029年中小學(xué)教職工編制需求將迎來第二波小高峰。但如果未來出生人口繼續(xù)下降,江門市中小學(xué)教職工編制總體需求量將進(jìn)一步下降。

    圖7 江門市中小學(xué)教職工編制需求數(shù)

    (二)各縣(市、區(qū))教職工編制需求趨勢預(yù)測

    結(jié)合各縣(市、區(qū))近年中小學(xué)入學(xué)人數(shù)、在校學(xué)生數(shù)情況,通過數(shù)學(xué)模型對未來各縣(市、區(qū))中小學(xué)學(xué)生規(guī)模進(jìn)行預(yù)測,并計算預(yù)測各縣(市、區(qū))中小學(xué)教職工編制的需求情況,見圖8??傮w看,各縣(市、區(qū))教職工編制需求分別于2024—2027年到達(dá)高峰。其中新會、開平教職工編制需求于2024年達(dá)到高峰后就出現(xiàn)下降的趨勢;中心城區(qū)(蓬江、江海)和臺山教職工編制需求將于2025年達(dá)到高峰;恩平和鶴山教職工編制需求分別于2026年和2027年達(dá)到高峰。

    圖8 江門各縣(市、區(qū))中小學(xué)教職工編制需求

    三、中小學(xué)教職工編制配備面臨的需求困境及進(jìn)一步深化改革的政策建議

    一方面,隨著學(xué)齡人口規(guī)模的波動,中小學(xué)教職工編制需求面臨著配套困境。當(dāng)學(xué)齡人口呈上升趨勢時,教職工編制與人員配備會出現(xiàn)短缺。同理,當(dāng)學(xué)齡人口開始回落并處于快速下降的階段時,又會導(dǎo)致中小學(xué)教職工編制和人員超配。人員減員消化周期較長,大量超配的教職工需要安置,極易造成編制資源、人力資源的浪費。

    另一方面,教育相關(guān)資源供給面臨困境。學(xué)齡人口規(guī)模波動,對教育相關(guān)的財政資金、教育用地、校舍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備等資源的供需平衡帶來了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)學(xué)齡人口的變動處于上升或至波峰階段時,中小學(xué)學(xué)齡人口的增加可能導(dǎo)致教育資源需求也相應(yīng)增大,造成了供小于求的資源緊缺問題;當(dāng)波峰過后,學(xué)齡人口的變動處于下降或至波谷階段時,前期投入的資源將出現(xiàn)供大于求的資源浪費現(xiàn)象。學(xué)齡人口的升降交替變化很快,但教育用地、校舍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備等資源的補給與消化周期則較長并有一定的滯后性。學(xué)齡人口變化與教育資源調(diào)整的不匹配,進(jìn)一步加重了教育均衡發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

    因此,需要根據(jù)需求變化持續(xù)動態(tài)地調(diào)整編制配備。

    (一)密切關(guān)注人口變動情況,提前做好編制配置規(guī)劃。教職工編制資源是為學(xué)生服務(wù)的,學(xué)齡人口的變動對各教育階段規(guī)劃與編制資源配置有著直接的影響。建議根據(jù)學(xué)齡人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等因素做好科學(xué)規(guī)劃,對轄區(qū)內(nèi)的學(xué)齡人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)判,掌握當(dāng)前以及未來一段時間內(nèi)人口變化的規(guī)律,從而為教育編制資源的宏觀調(diào)控和配置提供決策依據(jù)。同時,加強對現(xiàn)有教育編制資源存量、配置、人員結(jié)構(gòu)情況的分析,綜合考慮目前供給能力與未來需求的變化,避免持續(xù)擴大投入導(dǎo)致后期資源浪費。

    (二)根據(jù)各地在校學(xué)生數(shù)變化情況,完善教職工編制保障方式。一是挖潛盤活現(xiàn)有事業(yè)編制資源。堅持“控制總量、盤活存量”,盤活用好現(xiàn)有編制資源,加大事業(yè)編制內(nèi)部挖潛力度,通過各類專項改革挖潛調(diào)劑出來的事業(yè)編制資源,優(yōu)先用于補充中小學(xué)教職工編制,保障基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展需要。二是完善教職工編制區(qū)域統(tǒng)籌機制。結(jié)合各縣(市、區(qū))教職工編制需求峰谷交替情況,按照“市管統(tǒng)籌、縣管使用”的原則,繼續(xù)推動教職工編制跨區(qū)域動態(tài)調(diào)整機制,平衡各地編制需求。市級統(tǒng)籌管理全市中小學(xué)教職工編制總量,根據(jù)各縣(市、區(qū))生源變化情況,及時調(diào)劑分配各縣(市、區(qū))中小學(xué)教職工編制,保障人口流入地區(qū)的教育發(fā)展需要,調(diào)整人口流出地的教育資源配置。各縣(市、區(qū))在本區(qū)域內(nèi)自主使用中小學(xué)教職工編制資源,按照“縣管校聘”改革精神,統(tǒng)籌調(diào)配轄區(qū)內(nèi)各中小學(xué)校教職工編制,健全與教育教學(xué)任務(wù)發(fā)展相匹配的編制核定機制。

    (三)堅持中小學(xué)教職工編制使用備案管理,推動編制精細(xì)化管理。根據(jù)公安部門戶籍人口數(shù)和教育部門在校學(xué)生數(shù),并結(jié)合各縣(市、區(qū))近年在校學(xué)生變化情況,逐年測算各縣(市、區(qū))教師需求,準(zhǔn)確把握各縣(市、區(qū))生源變化和用編趨勢,為核準(zhǔn)用編計劃提供堅實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以“全市中小學(xué)教師總體平衡”為目標(biāo),結(jié)合各縣(市、區(qū))教職工編制配備、實有人員情況,綜合考慮各學(xué)段學(xué)生增減變化趨勢和未來教職工編制需求變化趨勢,分類加強對各縣(市、區(qū))年度教職工編制使用進(jìn)行備案管理,通過內(nèi)部挖潛、動態(tài)調(diào)整等,優(yōu)先保障高峰期用編,并合理下達(dá)其他年度用編計劃。同時,市教育部門研究做好公費師范生計劃、校園招聘計劃,在保障教育教學(xué)質(zhì)量的前提下,嚴(yán)控用編進(jìn)人計劃總量,提高新招聘教職工的素質(zhì)和水平,適應(yīng)跨學(xué)段教學(xué)需求。

    (四)強化教職工人員調(diào)配,建設(shè)彈性且高質(zhì)量教師隊伍。中小學(xué)教職工編制及人員隊伍調(diào)整應(yīng)該根據(jù)學(xué)齡人口的長期變化趨勢,作出全局性、系統(tǒng)性規(guī)劃,進(jìn)一步優(yōu)化教職工的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)段學(xué)科結(jié)構(gòu),完善相關(guān)政策措施。一是完善教職工編制分配與人員流動制度,探索開展跨學(xué)段教職工動態(tài)化管理,教職工跟隨學(xué)生高峰同步調(diào)整,滿足不同學(xué)段用編高峰需求,實現(xiàn)教職工資源節(jié)約利用。二是完善銀齡講學(xué)計劃。充分利用退休教師優(yōu)勢資源,面向社會公開招募一批優(yōu)秀退休校長、教研員、特級教師、高級教師等到縣鎮(zhèn)、農(nóng)村學(xué)校講學(xué)支教。三是規(guī)范利用臨聘教師。按照中小學(xué)臨聘教師核定標(biāo)準(zhǔn),臨聘教師可按不超過在編教師的5%配備,按此測算,全市可配備臨聘教師約1700余名。建議教育部門牽頭統(tǒng)籌調(diào)配和管理臨聘教師,健全臨聘教師人事管理制度和激勵、考核制度,作為教職員需求高峰時期的人員力量補充。

    (五)加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動,協(xié)同做好教育發(fā)展和資源供給規(guī)劃。健全政府主導(dǎo),教育、機構(gòu)編制、發(fā)展改革、財政、人社、自然資源等多部門共同參與研究教育發(fā)展與資源配備規(guī)劃工作機制,推動建立與常住人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機制,實現(xiàn)教育資源既按實際服務(wù)人口規(guī)模配置,又適應(yīng)未來服務(wù)人口變化趨勢,指導(dǎo)各縣(市、區(qū))完善中小學(xué)教育資源配置,保障中小學(xué)教育均衡并高質(zhì)量發(fā)展。另外,建議開展各級政府履行教育職責(zé)評價考核時,除考慮教職工編制配備情況外,綜合臨聘教師、銀齡講學(xué)返聘教師等教育教學(xué)人員情況來考核確定本地區(qū)生師比的達(dá)標(biāo)情況。

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