科研事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及對(duì)策

洪巧妮 遼寧社會(huì)科學(xué)院

引言

隨著國(guó)家財(cái)政體制改革、新《預(yù)算法》與《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施及管理會(huì)計(jì)應(yīng)用，我國(guó)科研事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算管理需要得到有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，需要采用預(yù)算績(jī)效管理工作來強(qiáng)化對(duì)科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目資金的有效監(jiān)控，使財(cái)政資金真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、預(yù)算績(jī)效管理的作用

首先，在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算時(shí)多以各業(yè)務(wù)部門獨(dú)立編制的預(yù)算進(jìn)行匯總，這樣容易使業(yè)務(wù)部門為了部門利益多申報(bào)預(yù)算，在預(yù)算批復(fù)時(shí)也會(huì)出現(xiàn)“求情”“討價(jià)還價(jià)”等問題。而通過開展預(yù)算績(jī)效管理后，可在事后通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，了解其申報(bào)的預(yù)算是否真正發(fā)揮作用，有無造成財(cái)政資金浪費(fèi)，通過相應(yīng)獎(jiǎng)懲，使業(yè)務(wù)部門在今后申報(bào)部門預(yù)算時(shí)會(huì)相應(yīng)避免利益沖突行為的發(fā)生。其次，在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，各業(yè)務(wù)部門在申報(bào)部門或項(xiàng)目預(yù)算前，只是簡(jiǎn)單標(biāo)明預(yù)算金額的出處，沒有提交相應(yīng)的可行性分析報(bào)告，財(cái)務(wù)人員在審核、批復(fù)預(yù)算時(shí)也無從下手去了解預(yù)算申請(qǐng)的科學(xué)性。而在預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施后，可以將業(yè)務(wù)部門預(yù)算支出情況與支付所產(chǎn)生社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)地結(jié)合，并通過績(jī)效監(jiān)控，可以使當(dāng)?shù)刎?cái)政部門實(shí)時(shí)地了解資金走向與規(guī)范性，及時(shí)提醒事業(yè)單位資金支出中存在的問題，使財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效果。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

(一)科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有待進(jìn)一步完善

目前，大多數(shù)的科研事業(yè)單位建立起了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度體系，但由于歷史沿革、體制機(jī)制及管理意識(shí)等方面的限制，使科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理仍存在一些問題，特別是在指標(biāo)體系的建設(shè)方面：一是財(cái)政部門沒有針對(duì)不同行業(yè)所具有的行業(yè)特點(diǎn)制定績(jī)效考核指標(biāo)，科研事業(yè)單位在考核時(shí)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；二是科研事業(yè)單位制定的績(jī)效考核指標(biāo)多以定性為主，沒有相應(yīng)建立量化的指標(biāo)，無法對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行全方位的績(jī)效監(jiān)控與評(píng)價(jià)，導(dǎo)致最后的評(píng)價(jià)結(jié)果非常單調(diào)。所以，從當(dāng)前科研院所預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來看，缺少充足的適應(yīng)性和可行性，不能充分體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效控制中可以對(duì)單位業(yè)務(wù)程序進(jìn)行糾錯(cuò)的功能，評(píng)價(jià)結(jié)果大都類似財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，缺少專業(yè)性。

(二)科研事業(yè)單位預(yù)算編制過程缺少必要的規(guī)范性

目前，一些科研事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理與績(jī)效考核管理不夠重視，在編制預(yù)算指標(biāo)時(shí)沒有征求業(yè)務(wù)部門實(shí)際需求，使預(yù)算指標(biāo)缺少可操作性。同時(shí)，由于預(yù)算編制涉及各個(gè)業(yè)務(wù)部門協(xié)同合作，工作量十分巨大，加之業(yè)務(wù)部門未能提高重視，增加了預(yù)算指標(biāo)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)科研事業(yè)單位沒有執(zhí)行徹底的預(yù)算精細(xì)化管理

首先，一些科研事業(yè)單位預(yù)算編制沒有覆蓋到所有的資金，有個(gè)別科研事業(yè)單位并沒有將經(jīng)營(yíng)性的收入納入預(yù)算體系內(nèi)，使預(yù)算指標(biāo)不夠完整，對(duì)日后預(yù)算績(jī)效考核工作帶來了困難。其次，由于對(duì)預(yù)算績(jī)效考核工作缺少必要的計(jì)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制非?；靵y，界定模糊；設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)，許多單位大都由財(cái)務(wù)工作者完成，設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)不可避免地會(huì)出現(xiàn)專業(yè)性不強(qiáng)的問題，且申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)目標(biāo)，也許會(huì)制定得很高，但具體會(huì)難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致脫離實(shí)際。

(四)科研事業(yè)單位未建立良好的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境

一是個(gè)別的科研事業(yè)單位沒有對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控作用給予重視。一些科研事業(yè)單位雖然將預(yù)算的編制工作與績(jī)效考核工作相結(jié)合，但由于財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平有限，加之，業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效與控制工作沒有形成正確的認(rèn)知，使科研事業(yè)單位內(nèi)部與財(cái)務(wù)部門之間缺少必要的溝通與合作。二是科研事業(yè)單位在績(jī)效考核與控制制度上并沒有一定的創(chuàng)新與規(guī)范，只是將財(cái)務(wù)部門出臺(tái)的基本指引作為基礎(chǔ)，并沒有針對(duì)科研事業(yè)單位實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)與制度進(jìn)行修訂與完善。

(五)科研事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督缺失

預(yù)算績(jī)效的控制工作主要是建立在績(jī)效評(píng)價(jià)工作之上的，績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果服務(wù)，督促科研事業(yè)單位預(yù)算全流程的公平、公開，使每個(gè)預(yù)算流程與步驟都得到相應(yīng)的監(jiān)控，財(cái)務(wù)部門還要對(duì)各業(yè)務(wù)部門提供相應(yīng)準(zhǔn)確、詳細(xì)的預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)。有的科研院所在預(yù)算績(jī)效公開化、透明化方面存在不足，預(yù)算控制未實(shí)現(xiàn)相關(guān)職責(zé)，也未精準(zhǔn)地體現(xiàn)績(jī)效真實(shí)狀況。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督控制制度還不完善，科研院所自身和社會(huì)媒體及民眾的監(jiān)督力度薄弱。

三、科研事業(yè)單位績(jī)效管理相關(guān)制度分析

(一)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

財(cái)政部早在2017 年就頒布了科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估相關(guān)辦法，并明確了科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的基本框架。辦法的出臺(tái)成為了全國(guó)所有科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的統(tǒng)領(lǐng)性文件與依據(jù)。在科研事業(yè)單位中，績(jī)效評(píng)估的機(jī)制可在職責(zé)、技術(shù)產(chǎn)出、創(chuàng)新程度、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益等方面予以考慮，將評(píng)價(jià)指標(biāo)詳細(xì)劃分為管理標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工、統(tǒng)一管理、創(chuàng)新水平等指標(biāo)，再根據(jù)此分類標(biāo)準(zhǔn)制定三級(jí)指標(biāo)體系，以突出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重效益、重能力、重貢獻(xiàn)及重標(biāo)準(zhǔn)的科研理念與指導(dǎo)方向。同時(shí)，在以上績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下，科研事業(yè)單位還應(yīng)強(qiáng)化以下相關(guān)工作，保證指標(biāo)落實(shí)到位。一是在內(nèi)部對(duì)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)的宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；二是將指標(biāo)體系與科研事業(yè)單位實(shí)際情況、發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，并對(duì)指標(biāo)相應(yīng)地加以量化，重新修訂績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；三是通過大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)收集與評(píng)價(jià)考核相關(guān)的信息、資料；四是通過科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)模型，形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，在報(bào)告中反映科研事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的不足及下一步整改建議。

(二)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控流程

科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效的監(jiān)控職能是從績(jī)效考核目標(biāo)出發(fā)，運(yùn)用一定的追蹤、評(píng)價(jià)考核、反饋手段，對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理整個(gè)流程進(jìn)行閉環(huán)監(jiān)控，主要包括了以下內(nèi)容：

1.績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是指科研財(cái)政資金在批復(fù)到支出后所形成的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，它應(yīng)該結(jié)合上級(jí)主管部門、財(cái)政部門要求與部署?？?jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)主要是指將績(jī)效評(píng)價(jià)整體目標(biāo)細(xì)分為效益、支付、滿意度等指標(biāo)，并通過建立相應(yīng)公平、明確、可量化的標(biāo)準(zhǔn)，使財(cái)務(wù)人員可以準(zhǔn)確、公平地對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控并對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)人員在開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，將依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策文件對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的審查，具體包括績(jī)效目標(biāo)的合理性、業(yè)務(wù)部門配合情況、科研項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、技術(shù)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、科研實(shí)施與投資科學(xué)性等方面。

2.績(jī)效追蹤監(jiān)控

財(cái)務(wù)人員應(yīng)按照科研事業(yè)單位制定的預(yù)算管理制度、績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度來開展預(yù)算績(jī)效追蹤與控制工作，當(dāng)遇到科研項(xiàng)目在未來預(yù)計(jì)的產(chǎn)出將與目標(biāo)存在差異時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織專家進(jìn)行論證，及時(shí)向科研事業(yè)單位管理者匯報(bào)，及時(shí)進(jìn)行整改，避免造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

3.績(jī)效評(píng)估方式

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要應(yīng)通過評(píng)估工具的選擇、建立評(píng)價(jià)計(jì)劃并執(zhí)行考評(píng)工作相應(yīng)的開展。在預(yù)算執(zhí)行之后，科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)地開展績(jī)效考核與評(píng)價(jià)工作，將科研經(jīng)費(fèi)支出與目標(biāo)、成果相對(duì)比，從整體上對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)反饋運(yùn)用

科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)組織業(yè)務(wù)部門、專家就評(píng)價(jià)報(bào)告中揭露的預(yù)算管理、資金使用、科研項(xiàng)目流程中存在的問題查找相應(yīng)的原因，并制定出具有操作性的建議與意見。績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告出具后，財(cái)務(wù)部門應(yīng)將報(bào)告上報(bào)科研事業(yè)單位黨組或上級(jí)主管部門，由相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)、部門對(duì)報(bào)告作出指示批示，并完善相關(guān)整改措施及提出科學(xué)的建議。最后，將績(jī)效報(bào)告在內(nèi)部進(jìn)行公示，并作為考核中層干部、業(yè)務(wù)工作人員的重要標(biāo)準(zhǔn)。此外，科研事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化反饋結(jié)果與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的運(yùn)用，以此作為完善流程、修訂預(yù)算管理制度的重要依據(jù)。

四、科研事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理工作的具體措施

(一)為預(yù)算績(jī)效管理提供良好的運(yùn)行空間與環(huán)境

科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作應(yīng)建立在平穩(wěn)、公開的環(huán)境之上。首先，財(cái)政部門可對(duì)科研事業(yè)單位管理者就《預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)制度》及預(yù)算績(jī)效考核相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，使科研事業(yè)單位管理層樹立起正確的績(jī)效評(píng)價(jià)觀念，這樣可以促使科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門積極響應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作要求，使預(yù)算績(jī)效控制業(yè)務(wù)可以貫徹落實(shí)。其次，應(yīng)當(dāng)持續(xù)完善預(yù)算績(jī)效管理體系，制度若想一次性完成頂層設(shè)計(jì)是很難的，如此就要求科研院所可以持續(xù)性的完善預(yù)算績(jī)效管理體系，為預(yù)算績(jī)效控制業(yè)務(wù)持續(xù)提供指導(dǎo)意見，最后營(yíng)造出穩(wěn)定的環(huán)境。

(二)不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)性

首先，科研事業(yè)單位在編制預(yù)算指標(biāo)前，應(yīng)認(rèn)真了解當(dāng)?shù)刎?cái)政部門下達(dá)的預(yù)算編制相關(guān)指導(dǎo)文件，并為預(yù)算編制給予充足的編制時(shí)間。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員可通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)來收集業(yè)務(wù)部門相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及外界影響預(yù)算指標(biāo)相關(guān)信息，提高預(yù)算編制的效率與質(zhì)量。其次，預(yù)算指標(biāo)應(yīng)充分與績(jī)效考核目標(biāo)、預(yù)算管理目標(biāo)、科研事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，嚴(yán)格按照相關(guān)制度流程，避免因財(cái)務(wù)人員主觀判斷而出現(xiàn)差錯(cuò)，造成預(yù)算指標(biāo)失實(shí)、不具有科學(xué)性。

(三)確保全面預(yù)算管理制度執(zhí)行到位

科研事業(yè)單位在獲得科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)批復(fù)后，應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的項(xiàng)目預(yù)算開展工作，避免財(cái)政資金浪費(fèi)或閑置，使預(yù)算管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。首先，科研事業(yè)單位應(yīng)按照科研項(xiàng)目資金管理辦法辦理資金支付，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)人員要及時(shí)收集與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。其次，科研事業(yè)單位應(yīng)積極配合地方政府財(cái)政部門、審計(jì)部門日常預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，充分聽取監(jiān)督部門提出的整改意見與建議，將預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作結(jié)果作為職位晉升、績(jī)效發(fā)放參考依據(jù)。

(四)實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理、預(yù)算績(jī)效管理精細(xì)化、規(guī)范化目標(biāo)

科研事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)觀念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的把控。第一，預(yù)算指標(biāo)應(yīng)包含科研事業(yè)單位所有收入，包括財(cái)政補(bǔ)助收入、經(jīng)營(yíng)收入等內(nèi)容，并涵蓋科研事業(yè)單位所有經(jīng)營(yíng)流程。第二，編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，需要有關(guān)單位嚴(yán)格按照科研院所預(yù)算績(jī)效控制要求展開預(yù)算編制業(yè)務(wù)，減少財(cái)務(wù)人員工作量?？蒲性核M建績(jī)效管理小組，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化科學(xué)化控制，提高整個(gè)科研院所預(yù)算績(jī)效控制水平。

(五)建立預(yù)算績(jī)效監(jiān)控機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是預(yù)算監(jiān)控的重要工具，它應(yīng)該突出一定的可操作性，并注意將指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際情況綜合考慮，使業(yè)務(wù)部門具有一定的靈活性，并將更多的指標(biāo)以量化的形式予以展現(xiàn)，這樣可以方便財(cái)務(wù)人員通過績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行相應(yīng)的考慮，也可以將科研事業(yè)單位在公共設(shè)施、公共服務(wù)方面的特征不斷地展現(xiàn)。

(六)強(qiáng)化對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督

首先，科研事業(yè)單位應(yīng)給予財(cái)務(wù)部門一定的職責(zé)與權(quán)限，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，定期對(duì)科研項(xiàng)目開支在范圍上、進(jìn)度上、預(yù)算額度等方面進(jìn)行把控，避免業(yè)務(wù)部門科研項(xiàng)目與預(yù)算指標(biāo)出現(xiàn)較大差異。其次，將大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)與預(yù)算績(jī)效監(jiān)控相結(jié)合，通過ERP 等信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算資金收支的總體監(jiān)控，使信息化技術(shù)為預(yù)算績(jī)效考核工作效率的提升貢獻(xiàn)力量，為財(cái)務(wù)人員減少工作量。最后，科研事業(yè)單位應(yīng)引入適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的超預(yù)算支出、擅自修改預(yù)算或科研項(xiàng)目未能發(fā)揮應(yīng)有經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)給予嚴(yán)厲的問責(zé)。同時(shí)，在科研事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果，且和部門考評(píng)、獎(jiǎng)罰、預(yù)算、調(diào)節(jié)等結(jié)合。對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行合理分析，執(zhí)行整改要求，便于完善管理、填補(bǔ)漏洞，不斷提升預(yù)算編制的合理性，進(jìn)一步提升科研院所的有效產(chǎn)出率，讓績(jī)效評(píng)估結(jié)果獲得充分使用。

五、結(jié)語

綜上所述，在財(cái)政體制與事業(yè)單位分類改革不斷推進(jìn)，新《預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)制度》及績(jī)效考核等管理會(huì)計(jì)理論強(qiáng)化應(yīng)用的大背景下，我國(guó)科研事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，重視預(yù)算績(jī)效考核管理工作。首先，科研事業(yè)單位管理者應(yīng)督促業(yè)務(wù)部門及全體工作人員認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算績(jī)效考核管理工作，從信息化建設(shè)、制度完善、人才培訓(xùn)等方面，為預(yù)算績(jī)效管理工作提供良好的工作環(huán)境。其次，通過大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)與預(yù)算監(jiān)控相結(jié)合，從事前、事中、事后全方面對(duì)業(yè)務(wù)部門科研預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)控，確保財(cái)政資金安全、高效使用，發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。