構建交通運輸系統(tǒng)預算支出標準體系實務研究
——以海事系統(tǒng)為例

劉 迪

（中華人民共和國深圳海事局，廣東 深圳 518032）

引言

在2021年3月印發(fā)的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中，進一步明確了“推進支出標準體系建設”要求，預算支出定額標準體系建設對深化預算管理制度改革，規(guī)范預算支出管理，增強預算約束力，牢固貫徹“政府過緊日子”思想具有重要的實踐意義。本文緊密結合當前預算管理工作實際，以海事系統(tǒng)為例，著眼于實踐層面，對推進預算支出定額標準體系建設的工作思路和具體方法進行探討。

一、預算支出標準體系建設的基礎環(huán)境

（一）預算支出標準體系建設制度依據(jù)

《中華人民共和國預算法》要求各部門、各單位按照財政部門制定的預算支出標準編制部門預算；《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》（財預﹝2009﹞403號）明確了項目定額標準的分類和內容、定額標準管理的全過程，包括立項、編制、發(fā)布和實施、復審和修訂等環(huán)節(jié)的管理；《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》（財預2009﹝404號﹞）明確了標準體系建設的指導思想、基本原則、建設目標、建設任務和實施進度等；《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)﹝2014﹞45號）明確提出“健全預算標準體系，進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設”；黨的十九大明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”；《財政部關于進一步做好中央本級支出標準體系建設工作的通知》（財預﹝2019﹞112 號）明確了關于進一步做好中央本級支出標準體系建設工作的總體思路、基本原則、重點工作和工作要求，工作任務和要求都更加明確具體，為我們推進建設預算支出標準體系工作指明了方向、提供了根本遵循。

（二）預算支出標準體系建設現(xiàn)狀分析

1.中央財政層面：近年來，中央陸續(xù)出臺了一系列重點經(jīng)費支出的標準，包括：《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》、《中央國家機關和事業(yè)單位差旅費管理辦法》、《中央和國家機關外賓接待經(jīng)費管理辦法》、《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》、《因公短期出國培訓費用管理辦法》、《中央和國家機關會議費管理辦法》、《中央和國家機關培訓費管理辦法》等。

2.地方財政層面：隨著部門預算改革的不斷深入，現(xiàn)代財政制度的構建也在加快推進之中。從相關資料中了解到，目前很多省級或市級財政部門都在積極推進預算支出標準體系的建設工作，多數(shù)省市都已制定了部分通用標準，其中，北京、云南、浙江等地區(qū)啟動工作較早、經(jīng)驗較為成熟，目前已經(jīng)在通用標準較為完善的基礎上，通過以點帶面的方式逐步推進專用標準的研究和制定工作。

綜上，預算支出標準體系建設是深化中央部門預算改革的重要舉措和必然要求，近年來，各級財政都在不斷推進這項工作。但從總體建設現(xiàn)狀來看，一是由于各個地方社會經(jīng)濟發(fā)展程度不同，具體標準水平會存在較大差異，難以做到也不宜“大一統(tǒng)”；二是各級政府和各地方對預算支出標準的控制政策不同，不同行業(yè)、不同領域的預算支出內容也千差萬別；三是預算支出標準體系建設過程涉及大量基礎數(shù)據(jù)，具有一定的保密性，不宜全面公開。

因此，目前無論是中央財政層面，還是地方財政層面，都尚未形成一套全面、公開的預算支出標準體系，相較而言，分行業(yè)、分系統(tǒng)建立滿足自身預算管理要求的支出定額標準體系更加具有科學性、適應性和迫切性，也更加符合各行業(yè)、各系統(tǒng)的精細化管理需要。

二、預算支出標準體系建設思路

海事系統(tǒng)近年來在預算支出標準方面做了一定的探索和研究，在人員經(jīng)費支出方面，目前已經(jīng)在執(zhí)行標準的定員定額管理，各項人員經(jīng)費支出均有標準可依，嚴格按照人員數(shù)量、職級以及對應的標準編制和核定預算；在公用經(jīng)費支出和經(jīng)常性項目支出方面，海事系統(tǒng)近年來陸續(xù)組織開展了公務用車運行費、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）運維、海事巡邏船運行維護費等支出標準研究工作，形成了一定的成果，為進一步建立預算支出標準體系奠定了基礎。

（一）預算支出標準體系建設要求

1.統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設計。立足海事系統(tǒng)預算管理全局，強化頂層設計和規(guī)劃引導，進一步完善標準的內容和形式，實現(xiàn)各類標準的有效銜接。

2.突出重點，分步逐漸完善。聚焦重點支出、共性項目和重大項目，有重點、有步驟地開展標準制定工作，著力完善標準體系建設的持續(xù)優(yōu)化和動態(tài)調整機制。

3.標準科學，兼顧建設效率。緊密結合系統(tǒng)內各單位預算管理實際和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，謹慎選用可操作性強的標準核定方式，在保障標準科學性、合理性的同時，兼顧可操作性和時間效益。

（二）預算支出標準體系建設目標

按照財政部“到2023年建成規(guī)范、科學、合理的基本支出標準體系和涵蓋財政重點支出領域、部門主要共性項目和重大延續(xù)性項目的數(shù)量適度、結構合理、科學規(guī)范的項目支出標準體系”要求，形成一套較為完善的海事系統(tǒng)部門預算支出標準體系，內容涵蓋公用經(jīng)費支出和重要經(jīng)常性項目支出，如：船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、海事巡邏船、海事行政管理及執(zhí)法監(jiān)督裝備設施等重大資產(chǎn)運維項目。項目支出的標準體系包含兩個方面內容：規(guī)范的項目文本和具體的支出標準。

（三）預算支出標準測算方法

根據(jù)《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》，項目定額標準編制的方法主要包括專家意見法、類比法、數(shù)理統(tǒng)計法、技術測定法等,可結合實際工作需要，采取一種或多種方法，測定支出標準。

1.專家意見法。專家意見法也稱德爾菲法，指由行業(yè)中知識淵博、經(jīng)驗豐富的專家來估算定額。一般做法為：先成立一個專家小組，由每個專家獨立估計定額的大小，然后把這個結果及理由告訴每個專家，再由每個專家參考別人的數(shù)據(jù)，分析產(chǎn)生差異的原因，再修正自己的預測。這樣反復幾次，直到大家取得一致意見，得出最后的定額標準。

2.類比法。類比法也稱典型推算定額法，是以已實施的與本次定額十分相關的行業(yè)典型定額項目為基準，通過分析比較，確定出與之相同或相似的項目定額的方法。

3.數(shù)理統(tǒng)計法。指通過廣泛的調查研究，獲取各種歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，根據(jù)現(xiàn)實的生產(chǎn)技術、組織狀況、物價水平等條件，運用一定的數(shù)理統(tǒng)計方法來確定各種費用項目的單位定額標準。

4.技術測定法。指對一定的生產(chǎn)技術組織條件進行分析研究，設計合理的工藝和操作標準，在一定的條件下以實際的測定結果作為定額標準。

結合海事系統(tǒng)實際情況，較為適宜采用數(shù)理統(tǒng)計法和類比法相結合的方法來編制支出標準。

（四）預算支出標準體系建設主要工作步驟

1.對現(xiàn)有預算支出內容進行全面梳理，并確定待建立支出標準體系的具體支出項目，包括公用支出（具體科目）和項目支出（具體項目）。

2.對擬建立支出標準的所有項目，收集整理現(xiàn)行可依據(jù)的標準（中央標準、地方標準、行業(yè)標準等），對每一項標準列明政策和文件依據(jù)。

3.對支出標準進行分類界別，對目前尚無政策或文件依據(jù)的支出標準，提出測算及制定標準的依據(jù)。由于海事系統(tǒng)的預算支出具有一定的行業(yè)特征，根據(jù)目前掌握的資料，現(xiàn)有可依據(jù)的標準并不普遍，大部分的支出需要自行測算、研究及制定標準。

4.組織開展支出項目的基礎數(shù)據(jù)收集工作，對目前尚無政策或文件依據(jù)的支出標準，歷史支出數(shù)據(jù)是開展標準測算及制定的重要依據(jù)。

5.結合上述工作，匯總分析數(shù)據(jù)，針對不同的支出項目，選擇科學的定額測算方法，提出海事系統(tǒng)支出標準體系的制定建議，組織專家對海事系統(tǒng)支出標準體系進行審核，最終形成《直屬海事系統(tǒng)預算支出標準體系》。

三、預算支出標準體系建設具體內容

（一）公用支出

1.建設原則

由于直屬海事系統(tǒng)各單位地域跨度大、管理層級多，在制定公用經(jīng)費支出定額標準體系時，要統(tǒng)籌考慮單位規(guī)模、人員、資產(chǎn)、所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、物價水平等相關情況，不能僅僅采用人均定額的方式“一刀切”，還應綜合考慮實物量、業(yè)務量、耗用量、綜合性等客觀因素?？傮w來說，建議采用“人員定額與實物定額相結合、以綜合定額為主”的原則。

2.具體內容

由于公用經(jīng)費包含科目較多，每項支出都有影響其支出規(guī)模的相關因素，如果對所有的公用經(jīng)費支出科目都一一制定定額，工作量巨大，也缺乏必要性，因此可將公用經(jīng)費支出首先進行分類梳理，分為“以人員為基礎”的支出和“以資產(chǎn)為基礎的支出”兩大類，分別確定大類的綜合定額標準，可以根據(jù)管理需要，對其中部分重點支出確定單項定額標準（如公務用車運行費等）。

（1）以人員為基礎的支出：差旅費、會議費、培訓費、出國費、業(yè)務招待費、勞務費、福利費、辦公費等。

（2）以資產(chǎn)為基礎的支出：公務用車運行費、公務用車購置費、物業(yè)管理費、取暖費、水費、電費、郵電費、維修費、租賃費等。

3.測算方法

明確定額標的、收集現(xiàn)有標準、收集基礎數(shù)據(jù)、分析支出水平、選擇計算公式、確定合理定額。

（1）明確定額標的，即人員和資產(chǎn)。以人員為基礎計算依據(jù)的，要明確各單位的機構、定編、定崗和定員情況；以資產(chǎn)為基礎計算依據(jù)的，要明確資產(chǎn)狀況（數(shù)量、價值、面積等）以及資產(chǎn)配置的標準。

（2）收集現(xiàn)有標準：廣泛收集中央、地方以及各行業(yè)制定出臺的各類定額標準。

（3）收集基礎數(shù)據(jù)：制定統(tǒng)一格式的數(shù)據(jù)采集表樣，分類收集人員和資產(chǎn)數(shù)據(jù)、分科目收集歷史支出數(shù)據(jù)。

（4）分析支出水平：結合可供參考的現(xiàn)有支出標準，對各單位的歷史平均支出水平進行分析，以人員為基礎的支出，分析支出水平與機構數(shù)量、人員數(shù)量是否存在一定的線性關系；以資產(chǎn)為基礎的支出，分析支出水平與房屋建筑物面積、資產(chǎn)數(shù)量以及資產(chǎn)價值是否存在一定的線性關系。在進行數(shù)據(jù)分析時，還應充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平等重要因素。

（5）選擇計算公式：計算定額的數(shù)學方法一般有平均法、比例法、系數(shù)法等，綜合目前掌握的資料，考慮可操作性，對于測算定額標準，可以根據(jù)數(shù)據(jù)分析實際情況，選擇以下兩種計算公式：

①計算公式1（適用于以人員為基礎的支出標準測算）：

人均支出標準= 系統(tǒng)平均數(shù)（人均）×地區(qū)差異系數(shù)

其中：

地區(qū)差異系數(shù)：該指標主要反映處于不同地區(qū)的單位之間，因經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平等客觀因素存在差異，而對支出金額造成的客觀影響。詳述如下：

綜合考慮可操作性和時間效率，關于地區(qū)差異系數(shù)的確定，建議選取易公開查詢的、一定程度上能夠反映出地區(qū)物價水平的、并且與公用支出相關性較強的幾項物價指標為基準，采用加權平均方式計算系數(shù)。建議選取的指標為：各直屬局所在地的社平工資（A）、物業(yè)管理費指導價格（B）以及中心區(qū)房屋租金價格（C）。具體計算方法說明如表1。

表1

其中：

②計算公式2（適用于以資產(chǎn)為基礎的支出標準測算）：

經(jīng)費標準=資產(chǎn)計量單位（價值、面積等）×一定系數(shù)或比例

這種計算方式可以用來測算部分以資產(chǎn)為基礎的支出標準，如設備維修費支出標準=設備價值總額× X%，具體情況還要根據(jù)基礎數(shù)據(jù)分析結果測定，以資產(chǎn)為基礎的測算中，也需要考慮物價水平不同等因素，可適當引入上述“物價指數(shù)”進行類比分析。

（6）確定合理支出標準：綜合既有標準和數(shù)據(jù)分析、測算結果，同時兼顧單位機構、人員規(guī)模、地方經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，制定支出標準，力求各項支出標準符合政策規(guī)定和各地海事實際情況，體現(xiàn)地區(qū)差異，適當對承擔重大工作任務以及艱苦邊遠地區(qū)進行傾斜。

（二）項目支出

1.建設原則：選擇海事系統(tǒng)共性的經(jīng)常性項目支出建立支出標準體系，鑒于項目支出特點，建議采用“實物標準與業(yè)務量標準相結合、以單項支出標準為主”的原則。

2.具體內容：與公用支出最大的不同在于，建立項目支出標準體系的具體內容，包括規(guī)范項目文本和確定支出標準兩部分。一是規(guī)范項目文本，梳理海事系統(tǒng)的共性項目支出，統(tǒng)一項目支出內容、項目文本框架結構、文本格式，明確項目立項依據(jù)、實施方案、項目支出明細等內容，實現(xiàn)同類項目預算可比較、可分析；二是確定支出標準，對項目各項支出內容中適宜制定標準的部分，主要依據(jù)船艇、技術設備、碼頭、房產(chǎn)面積等資產(chǎn)占用基礎數(shù)據(jù)和海事日常巡航、安全檢查、搜尋救助、防污染檢測等業(yè)務量數(shù)據(jù)，制定符合實際的支出標準。

3.測算方法：除現(xiàn)有標準收集和基礎數(shù)據(jù)收集需要根據(jù)具體項目來確定之外，其他的測算步驟和方法，與公用支出基本一致，不再贅述。項目支出標準的測算主要以資產(chǎn)量和業(yè)務量為基礎，通過數(shù)據(jù)收集、綜合測算和類比分析，明確各項目支出標準的測算公式。下面以“海事巡邏船運行維護費”項目為例：

海事巡邏船維護費用主要包括船舶維修費、船舶物料費、船員勞務費、船舶燃油費及其他費用，可將這些費用歸納為“固定運維費”和“變動運維費”兩類，其中，固定運維費包括船舶維修費、船舶物料費、船員勞務費及其他費用，變動運維費包括船舶燃油費及其他費用。固定運維費以資產(chǎn)原值為基礎，綜合考慮配員數(shù)量、資產(chǎn)狀況等因素，并按照特大型船舶、大型船舶、中型船舶、小型船舶分類，分別確定不同系數(shù)。變動運維費主要以業(yè)務量為基礎，主要業(yè)務量為巡航海里數(shù)。綜上，可以設定出測算公式如下：

船舶固定運維費=∑（各類型船舶資產(chǎn)原值×相應系數(shù)）+船舶配員×（船員平均工資＋定額日用品標準）

船舶變動運維費= 船舶燃油費+ 其他變動費用=∑（各型船舶巡航海里×相應單位海里消耗的燃油費用）+總巡航海里數(shù)×其他變動費用系數(shù)

其中，“系數(shù)”需要根據(jù)大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析及測算后得出。

四、預算支出標準體系建設保障機制

（一）借助信息化手段收集及分析數(shù)據(jù)

預算支出標準的分析、測算需要以大量數(shù)據(jù)為基礎，需依托信息化手段，建立相應的數(shù)據(jù)庫以及借助數(shù)理統(tǒng)計軟件的應用，顯著提升獲取和分析數(shù)據(jù)的工作效率和準確程度。

（二）配合完善資金支出績效評價制度

支出標準的測算，特別是相應系數(shù)的確定，很大程度上是基于歷史支出數(shù)據(jù)計算得出的，可以說，支出標準的科學性取決于實際支出的適宜性，而資金支出效益是實際支出適宜性的最重要衡量標準，因此一定要配合相應的資金支出效益評價制度，對實際支出績效進行客觀評價。

（三）建立支出標準動態(tài)調整機制

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，支出標準既不是一蹴而就的，也不能是一成不變的，必須要建立起相應的動態(tài)調整機制，要與經(jīng)濟環(huán)境變化、事業(yè)發(fā)展需要和相應職能的轉變有序銜接，建立動態(tài)調整機制，以保障支出標準的科學性、持續(xù)性和有效性。

結論

建立科學完善的預算支出標準體系是近年來財政預算管理和改革的重要內容，是推進預算管理全面規(guī)范、標準科學、公開透明的重要支撐，是進一步提高財政資金分配效益、提升部門預算管理水平的重要抓手，也是進一步提高財政資金使用效益的重要手段。經(jīng)過上述綜合分析和探討，海事系統(tǒng)應以現(xiàn)有制度為依據(jù)，在實踐層面不斷嘗試和深入探索，盡快推進預算支出標準體系建設，不斷提升預算管理科學化、規(guī)范化、精細化水平。