寧夏動(dòng)物疫病防控體系建設(shè)現(xiàn)狀

閆小芹，趙燕，安泓霏，李萍，周海寧，張學(xué)軍，宗亮澤，王曉亮

（寧夏動(dòng)物疾病預(yù)防控制中心，寧夏銀川 750002）

近年來(lái)，隨著寧夏奶產(chǎn)業(yè)、肉牛和灘羊產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，動(dòng)物疫病防控體系建設(shè)存在的問(wèn)題逐漸突出，不能滿足當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)和新要求。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于加強(qiáng)基層動(dòng)植物疫病防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》和自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控工作的意見(jiàn)》要求，依據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，對(duì)寧夏動(dòng)物防疫體系建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，并結(jié)合地方的經(jīng)驗(yàn)做法提出了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的對(duì)策建議。

1 材料與方法

通過(guò)實(shí)地走訪、座談交流、發(fā)放調(diào)研表、查閱資料等方式，對(duì)寧夏所轄5個(gè)地級(jí)市、22個(gè)縣、183個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、142個(gè)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能發(fā)揮、人員結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合兄弟省份經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)了分析。

2 結(jié)果

2.1 畜牧業(yè)概況

寧夏位于中國(guó)西部的黃河上游地區(qū)，東鄰陜西省，西部、北部接內(nèi)蒙古自治區(qū)，南部與甘肅省相連?？偯娣e超過(guò)6.6萬(wàn)km2，人口超過(guò)720萬(wàn)。大部分縣處于我國(guó)半干黃土高原向干旱風(fēng)沙區(qū)過(guò)渡的農(nóng)牧交錯(cuò)地帶，生態(tài)弱，干少雨，土地薄，人口稀，資源貧乏，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。2021年末，全區(qū)各類畜禽飼養(yǎng)量5 274萬(wàn)頭（只），其中，豬飼養(yǎng)量199萬(wàn)頭，肉牛飼養(yǎng)量209萬(wàn)頭，奶牛飼養(yǎng)量70萬(wàn)頭，羊飼養(yǎng)量1 323萬(wàn)只，禽類飼養(yǎng)量3 473萬(wàn)只。

2.2 動(dòng)物疫病防控體系建設(shè)情況

全區(qū)共建立區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫體系，共設(shè)立動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)426個(gè)。其中，畜牧獸醫(yī)行政管理部門28個(gè)，區(qū)市縣動(dòng)物防疫技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)32個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站183個(gè)。目前，5個(gè)市級(jí)無(wú)獨(dú)立設(shè)立的動(dòng)物疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)；22個(gè)縣級(jí)中僅有9個(gè)縣設(shè)立了獨(dú)立的動(dòng)物疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，11個(gè)縣設(shè)立了獨(dú)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。全區(qū)現(xiàn)有動(dòng)物防疫人員1 126人。

2.3 動(dòng)物疫病防控體系人員結(jié)構(gòu)情況

2.3.1 編制情況 自治區(qū)畜牧獸醫(yī)行政管理部門1個(gè)，人員6人。市級(jí)畜牧獸醫(yī)行政管理部門5個(gè)，負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫人員11人，縣級(jí)畜牧獸醫(yī)行政管理部門22個(gè)，負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫人員22人。區(qū)、市、縣動(dòng)物疫病防控機(jī)構(gòu)核定編制469個(gè)，在崗人員336人。區(qū)、市、縣動(dòng)物監(jiān)督機(jī)構(gòu)核定編制304個(gè)，在崗人員242人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站183個(gè)，核定編制595個(gè)，在崗人員509人。人員到位率僅79%（表1）。獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員945人，占總?cè)藬?shù)84%。

表1 區(qū)市縣鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)編制情況

2.4.2 學(xué)歷分布 2022年，獸醫(yī)體系學(xué)歷分布情況，碩博士占比3.7%，本科占比較大（表2）。

表2 區(qū)市縣鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)學(xué)歷結(jié)構(gòu)

2.4.3 職稱分布 2022年，獸醫(yī)體系職稱分布情況，高級(jí)及以上占38%，中級(jí)占28%，初級(jí)及以下占34%（表3）。

表3 區(qū)市縣鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)職稱結(jié)構(gòu)

2.4.4 年齡結(jié)構(gòu) 2022年，獸醫(yī)體系年齡結(jié)構(gòu)情況，50歲以上占比45%，存在老齡化現(xiàn)象（表4）。

表4 區(qū)市縣鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)年齡結(jié)構(gòu)

2.5 獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)情況

目前，寧夏地區(qū)22個(gè)縣已全面完成獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)改革，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)獸醫(yī)服務(wù)覆蓋率達(dá)到100%。獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織主要承擔(dān)動(dòng)物疫病免疫、驅(qū)蟲(chóng)、監(jiān)測(cè)采樣、疫情排查、疫情報(bào)告、防疫消毒、協(xié)檢、宣傳等服務(wù)?，F(xiàn)有獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織142個(gè)、從業(yè)人員1 499人，人均年收入1.8萬(wàn)元。其中，大專以上學(xué)歷占13%，高中學(xué)歷占27%，初中及以下學(xué)歷人員占60%；50歲以上人員占62%，整體文化素質(zhì)不高，年齡偏大。

2.6 基礎(chǔ)設(shè)施情況

全區(qū)5個(gè)市22個(gè)縣共需建設(shè)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室27個(gè)，由于受辦公條件、人員、經(jīng)費(fèi)等因素限制，目前共有22個(gè)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室，通過(guò)省級(jí)考核的僅有13個(gè)。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站基礎(chǔ)設(shè)施落后，房屋破舊，電腦等設(shè)施落后，難以完全滿足工作需要。

3 有關(guān)思考

近年來(lái)，動(dòng)物疫情形勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)，部分地區(qū)重發(fā)展、輕防疫的思想普遍存在，政府防疫屬地管理責(zé)任未有效落實(shí)，導(dǎo)致“體系弱化、職能淡化、支持虛化”等問(wèn)題較為突出。

3.1 體系弱化

國(guó)家層面機(jī)構(gòu)改革后，寧夏動(dòng)物防疫體系原本縱向貫通、橫向銜接的自治區(qū)、市、縣三級(jí)監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)體系受到?jīng)_擊。部分市、縣動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)和畜牧水產(chǎn)部門合并，執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，個(gè)別劃轉(zhuǎn)到城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，動(dòng)物防疫、檢疫難以做到專人專職。存在機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣，職責(zé)不清、人員不足、推諉扯皮、效率低下的情況。

改革后，寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和動(dòng)物疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)分別減少29%和39%，人員共減少34%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)數(shù)量基本穩(wěn)定，人員減少12%。部分市縣編制“退一收一”，只減編不進(jìn)人，49%鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站人員在3人及以下，工作人員短缺嚴(yán)重，年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，后備力量嚴(yán)重匱乏。防疫人員大專及以下占31.3%，初級(jí)職稱及以下占34%，50歲以上人員占45%。政府購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)組織人員年齡老化，文化素質(zhì)低，業(yè)務(wù)單一，高中及以下學(xué)歷占87%，50歲以上的占62%，人均年收入1.8萬(wàn)元。由于寧夏屬西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)殖模式以中小散戶為主，各地購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算不夠科學(xué)充分，防疫人員承擔(dān)的任務(wù)與收入嚴(yán)重不匹配，年輕有文化的人員不愿干，人員流動(dòng)性大，導(dǎo)致隊(duì)伍專業(yè)化能力和發(fā)展后勁明顯不足。其他獸醫(yī)市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)人員少，分布不均，無(wú)法充分滿足當(dāng)前畜牧業(yè)發(fā)展需求。

3.2 職能淡化

寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳跟進(jìn)國(guó)家層面機(jī)構(gòu)改革做法，對(duì)應(yīng)合并原畜牧局和獸醫(yī)局，成立畜牧獸醫(yī)局，但編制減少，市縣跟進(jìn)改革后人員編制也未增加。行政部門職能增加、編制減少或不變的情況，導(dǎo)致大量行政管理工作由借調(diào)專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)或委托給所屬事業(yè)單位承擔(dān)，出現(xiàn)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站21%人員被借調(diào)到上級(jí)部門工作，基層防疫人員職能弱化。加之動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)撤銷、合并，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分不一致，防疫監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)職能分解到不同機(jī)構(gòu)，職責(zé)上下不統(tǒng)一，管理體制不順，無(wú)法形成合力。受機(jī)構(gòu)改革影響，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的職能與人員并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后，基層動(dòng)物防疫工作開(kāi)展遇到了很多困難[4-5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中受縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，除負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫、動(dòng)物產(chǎn)地檢疫、畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣等本職工作外，還需承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的信訪維穩(wěn)、農(nóng)村環(huán)境整治等多項(xiàng)職責(zé)，部分縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作人員50%以上時(shí)間承擔(dān)非本職工作，無(wú)暇顧及畜牧獸醫(yī)主管部門安排的工作任務(wù)，管理上出現(xiàn)不順暢和脫節(jié)現(xiàn)象，嚴(yán)重影響動(dòng)物防疫檢疫工作的正常開(kāi)展。

3.3 支持虛化

近幾年，寧夏大力發(fā)展奶產(chǎn)業(yè)、肉牛和灘羊產(chǎn)業(yè)，2021年全區(qū)奶牛存欄比2019年增長(zhǎng)31.3%，肉牛存欄增長(zhǎng)33.1%，灘羊飼養(yǎng)量增長(zhǎng)14.6%，隨著畜禽數(shù)量的逐年遞增，免疫接種、動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)、動(dòng)物檢疫、病死畜禽無(wú)害化處理、動(dòng)物移動(dòng)監(jiān)管、疫情應(yīng)急處置等工作量也隨之增加，技術(shù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，造成動(dòng)物疫病防控、動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)、動(dòng)物檢疫、病死畜禽無(wú)害化處理等環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失。部分市縣因財(cái)政相對(duì)困難、配套不足，工作經(jīng)費(fèi)難以足額保障，常規(guī)動(dòng)物疫病防控、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足，疫情應(yīng)急處置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低；有些地方畜牧獸醫(yī)人員醫(yī)療衛(wèi)生津貼落實(shí)不到位，落實(shí)率占64%；動(dòng)物疫病信息化監(jiān)管平臺(tái)不完善。全區(qū)動(dòng)物防疫基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目主要依靠中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項(xiàng)目，部分地區(qū)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站、無(wú)害化處理廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，大部分設(shè)備無(wú)專人定期檢查修理，精準(zhǔn)度也不高，辦公設(shè)施配備及檢測(cè)檢驗(yàn)儀器設(shè)備老舊、不足，難以對(duì)動(dòng)物疫病做到快、準(zhǔn)、穩(wěn)的檢疫監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)[6]，做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早報(bào)告。產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接不緊密，活畜交易市場(chǎng)缺乏有效監(jiān)管。加之，國(guó)內(nèi)外動(dòng)物疫情形勢(shì)嚴(yán)峻，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員和財(cái)政保障情況下，發(fā)生動(dòng)物疫情風(fēng)險(xiǎn)較高。

4 有關(guān)思考

4.1 提升動(dòng)物防疫監(jiān)管能力

建立完善動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)管理制度和辦法，統(tǒng)一全區(qū)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)職能，明確分屬關(guān)系，建立協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化相關(guān)部門職能銜接。對(duì)工作人員資格進(jìn)行審核、定性，備案管理，崗位與工作內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，確定人員的管理權(quán)限和責(zé)任，提升動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)工作效能。按照奶產(chǎn)業(yè)、肉牛和灘羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)行政管理部門，核增專業(yè)技術(shù)人員編制數(shù)和職稱職數(shù)，補(bǔ)充新鮮血液，全面推行事業(yè)單位定職定崗和競(jìng)爭(zhēng)上崗，建立能上能下的定期考評(píng)機(jī)制和職稱聘任制度，暢通從基層選調(diào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)一線人員積極性。

4.2 穩(wěn)定基層防疫機(jī)構(gòu)隊(duì)伍

根據(jù)崗位需求，合理配置編制數(shù)量，突出縣鄉(xiāng)兩級(jí)人員配備，確保人員在編在崗、履行職責(zé)，提高編制使用效率。健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，將技術(shù)能力和服務(wù)能力強(qiáng)的技術(shù)人員充實(shí)到一線。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立市、縣統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，強(qiáng)化官方獸醫(yī)配備，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站進(jìn)行改擴(kuò)建和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)畜牧獸醫(yī)行政管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、合作履職的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[1]。通過(guò)新機(jī)制運(yùn)行促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)防疫人員從非專業(yè)的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，明確職責(zé)，專心于本職工作，規(guī)范和提升畜牧獸醫(yī)站的職能履行，促進(jìn)畜牧獸醫(yī)各項(xiàng)工作全面開(kāi)展和落實(shí)[2]。按照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實(shí)施機(jī)制改革的通知》（農(nóng)辦牧〔2020〕53號(hào))要求，全國(guó)于2025年全面取消政府招標(biāo)采購(gòu)強(qiáng)制免疫疫苗。借此契機(jī)，應(yīng)加快制定并出臺(tái)地方配套法規(guī)政策，堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，培育多元化社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)具備相應(yīng)資質(zhì)條件的第三方服務(wù)主體參與到強(qiáng)制免疫工作中來(lái)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社、養(yǎng)殖龍頭企業(yè)、獸藥生產(chǎn)企業(yè)、獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)、疫苗經(jīng)營(yíng)企業(yè)等組建社會(huì)化服務(wù)隊(duì)伍，提供疫苗經(jīng)銷、免疫接種、效果評(píng)估等第三方服務(wù)[3]。增強(qiáng)動(dòng)物防疫隊(duì)伍，提升技術(shù)服務(wù)能力。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將市場(chǎng)服務(wù)不到的養(yǎng)殖場(chǎng)戶的動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫、疫病排查、采樣、疫情處置、協(xié)檢、技術(shù)培訓(xùn)等工作落實(shí)到獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)組織，加大支持力度，強(qiáng)化人員培訓(xùn)，拓展服務(wù)范圍，吸引青年人才，有效充實(shí)動(dòng)物防疫力量。

4.3 強(qiáng)化政策保障

加大《動(dòng)物防疫法》宣傳的深度廣度，讓執(zhí)法主體及執(zhí)法人員全面知法、認(rèn)真守法、高效執(zhí)法。讓社會(huì)和群眾了解掌握動(dòng)物防疫相關(guān)知識(shí)。政府部門可以利用網(wǎng)絡(luò)宣傳、線下講座宣傳的方法，實(shí)現(xiàn)群眾共同防疫的理念[7]。根據(jù)新修訂《寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物防疫條例》，進(jìn)一步壓實(shí)各級(jí)政府屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和養(yǎng)殖場(chǎng)戶的主體責(zé)任。市、縣、鄉(xiāng)政府將動(dòng)物防疫工作納入績(jī)效考核目標(biāo)管理，建立健全動(dòng)物防疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督包抓責(zé)任制。將動(dòng)物防疫工作經(jīng)費(fèi)、應(yīng)急處置經(jīng)費(fèi)、政府購(gòu)買動(dòng)物防疫服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)飼養(yǎng)量或居民人均收入增長(zhǎng)幅度動(dòng)態(tài)調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算。落實(shí)畜牧獸醫(yī)人員醫(yī)療衛(wèi)生津貼，提高疫情應(yīng)急處理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室、病死畜禽無(wú)害化處理場(chǎng)所、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站、動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)、動(dòng)物及其產(chǎn)品運(yùn)輸指定通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)部門信息共享，對(duì)動(dòng)物疫病防控各環(huán)節(jié)實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管，用信息化、智能化、大數(shù)據(jù)等手段提高監(jiān)管效率和水平。加強(qiáng)動(dòng)物防控實(shí)用技術(shù)的集成與示范，提高綜合防控能力。