一體推進黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力

文_張曉燕 朱航正

增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力是黨的十八大以來全面從嚴治黨取得顯著成效的關鍵所在。黨的二十大報告提出，經(jīng)過不懈努力，我們黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，并將增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力作為完善黨的自我革命制度規(guī)范體系的重要任務。2023年4月18日，中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），是黨中央為今后5年深入推進依規(guī)治黨、推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設高質量發(fā)展作出的頂層設計，且將增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力作為制定《規(guī)劃綱要》的重要目的。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，要切實增強黨內(nèi)法規(guī)的權威性和執(zhí)行力，深入推進依規(guī)治黨，為推進黨的建設新的偉大工程提供有力制度保障。

一、新時代全面從嚴治黨要增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力明顯增強，形成了以上率下抓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的強大聲勢，黨員干部遵規(guī)守紀意識大大增強，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的狀況正在扭轉。但是也要清醒地看到，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行仍然存在一些突出問題，“還存在‘上熱中溫下冷’，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問題都不少。一些黨員領導干部黨規(guī)意識淡薄，執(zhí)規(guī)能力不強，對出臺的黨內(nèi)法規(guī)不學不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位”。

出現(xiàn)上述問題，其原因主要有主客觀兩個方面。從主觀上看，主要是有的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的執(zhí)規(guī)意識不強，“執(zhí)規(guī)是本職、不執(zhí)規(guī)是失職”認識不到位；有的受黨內(nèi)法規(guī)修改變化因素的影響，對執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)存在觀望心理；有的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力不足，對黨內(nèi)法規(guī)“望文生義”“斷章取義”，沒有運用貫通的方法理解和掌握黨內(nèi)法規(guī)的精神實質，導致出現(xiàn)機械執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行問題；有的為了“趨利避害”，采取“合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行”的選擇執(zhí)行和變通執(zhí)行方式；有的搞“曲解性執(zhí)行”“附加性執(zhí)行”，導致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行出現(xiàn)嚴重偏差甚至執(zhí)行走樣變形。從客觀上看，黨內(nèi)法規(guī)制定質量、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督問責不到位等，都是影響黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力的重要因素。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行實踐中存在的這些突出問題，直接影響甚至削弱了黨內(nèi)法規(guī)權威性，影響依規(guī)治黨的質量和成效。這就要求在新時代新征程，要著眼于增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力一體推進，使黨內(nèi)法規(guī)從增強權威到有效執(zhí)行同向推進、同時發(fā)力，完成從“知規(guī)”到“執(zhí)規(guī)”的有效轉化。

一體推進黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力，既是黨的二十大精神的重要體現(xiàn)，也是新時代新征程黨內(nèi)法規(guī)制度建設進入新階段的必然要求。增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力是一個有機整體，不是兩個階段的劃分，也不是兩個環(huán)節(jié)的割裂，必須同時發(fā)力、同向發(fā)力、一體推進。增強黨內(nèi)法規(guī)權威性能夠為增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力奠定基礎前提和提供必要條件，增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力則是對增強黨內(nèi)法規(guī)權威性最有說服力的詮釋和最可靠的保證。

二、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，不斷增強黨內(nèi)法規(guī)權威性

黨內(nèi)法規(guī)權威性來源于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的高層次性和黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的黨的統(tǒng)一意志。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，只有黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委有權制定黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的高層次性，決定其制定的黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，具有最高權威性和效力性，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎和依據(jù)。黨章是由黨的全國代表大會修改制定的，而黨的全國代表大會是中國共產(chǎn)黨的最高領導機關，黨章制定主體在黨內(nèi)的至上性決定了黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的最高權威性和最高效力性。

黨內(nèi)法規(guī)制定的程序民主性和內(nèi)容科學性也賦予了黨內(nèi)法規(guī)的權威性。增強黨內(nèi)法規(guī)權威性，并不意味著黨內(nèi)法規(guī)是一成不變的。劉少奇曾在黨的七大《關于修改黨章的報告》中指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。黨的組織形式與工作方法，是依據(jù)黨所處的內(nèi)外環(huán)境和黨的政治任務來決定的，必須具有一定限度的靈活性?！爆F(xiàn)行黨章是1982年9月黨的十二大通過的新黨章，這部新黨章最充分、最廣泛地體現(xiàn)了全黨的整體意志，賦予黨章最高權威性。這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是黨章權威性來源于黨章修改程序的民主性。十二大黨章修改充分發(fā)揚民主，從1979年冬著手準備，至1982年9月十二大討論和通過，歷經(jīng)兩年多時間，確保黨章修改草案能夠在全黨范圍內(nèi)征求意見，特別是黨章修改草案還征求了十二大代表們的意見和建議，是為現(xiàn)行黨章修改工作的政治慣例得以形成之歷史源頭。此外，還在各民主黨派和人民群眾中廣泛地征求修改意見和建議。二是黨章權威性來源于黨章內(nèi)容的科學性。十二大黨章在內(nèi)容科學性方面作出的歷史性貢獻，奠定了十二大黨章成為中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行黨章的歷史地位。此后，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行黨章經(jīng)過黨的十三大至黨的二十大的8次修改，始終堅持總體上保持黨章穩(wěn)定，只修改必須改的，可改可不改的堅持不改的原則，充分發(fā)展黨內(nèi)民主，集中全黨的政治智慧，使黨章修正案充分體現(xiàn)全黨意志，實現(xiàn)黨的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷增強黨章權威性。

黨章是黨的根本大法，是制定和修改其他黨內(nèi)法規(guī)的根本依據(jù)。舉例來講，在過去一個時期的地方黨組織選舉工作中，關于如何進行“正式選舉”問題，是有不同的理解的。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，選舉可以直接采用候選人數(shù)多于應選人數(shù)的差額選舉辦法進行正式選舉；也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產(chǎn)生候選人名單，然后進行正式選舉。有的黨組織把這一規(guī)定理解為僅在預選時采用差額選舉，正式選舉則實行等額選舉。再比如，黨內(nèi)法規(guī)的機械執(zhí)行問題，往往只片面地強調(diào)堅持依規(guī)依紀原則，卻忽視了堅持實事求是原則。實事求是是最大的黨性，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行必須把堅持依規(guī)依紀原則和堅持實事求是貫通起來，堅持解放思想、實事求是、求真務實，避免機械執(zhí)行。

黨內(nèi)法規(guī)制定必須堅持權限授權從嚴原則。黨章、準則不存在制定和修改授權問題，條例是制定權限授權比較集中的黨內(nèi)法規(guī)形式，規(guī)定、辦法、規(guī)則也有授權制定實施細則的情況。適當?shù)氖跈嗍潜匾?，有利于省、自治區(qū)、直轄市黨委結合實際情況制定實施細則，以確保更好地貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)。由此，筆者提出兩點建議。一是黨的政治紀律處分由黨的中央法規(guī)完全保留原則。黨的政治紀律處分只能由黨中央制定的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作出明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委不具有黨的政治紀律處分的“創(chuàng)設權”。二是屬于中央黨內(nèi)法規(guī)范疇的規(guī)則、細則已具備具體性、程序性的特點，一般不宜再授權省、自治區(qū)、直轄市黨委制定實施辦法。比如，在修改《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》時，刪除附則中規(guī)定的“各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央直屬機關工委、中央國家機關工委，可以根據(jù)本規(guī)則，結合實際制定實施辦法”，這有利于防止在向地方性黨內(nèi)法規(guī)制定主體授權過程中出現(xiàn)“變通性”現(xiàn)象而損傷中央黨內(nèi)法規(guī)的權威性。

推進黨中央以外的其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體經(jīng)黨中央授權先行制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時再制定相關的中央黨內(nèi)法規(guī)。此依據(jù)源于2019年8月修改后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。這不僅是新時代推進依規(guī)治黨的現(xiàn)實需要，也是黨的民主集中制原則在中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的生動體現(xiàn)。推進時需注意三點：一是此處先行制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質上屬于應當制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，同過去一些中央部委或地方性黨內(nèi)法規(guī)制定主體在其職責范圍內(nèi)決定先行先試的黨內(nèi)法規(guī)性質不同；二是先行制定的任務應當是制定中央黨內(nèi)法規(guī)的“有關事項”，而不是“全部”；三是制定機關應嚴格遵循授權要求，及時向黨中央請示報告有關重大事項，經(jīng)報黨中央批準后方可發(fā)布。

加強黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度執(zhí)行情況的透明度。公開是最有效、成本最低的監(jiān)督。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》在范圍上實現(xiàn)了對黨的法規(guī)文件備案審查的全覆蓋。與此同時，備案審查工作全面開展，中央、省、市、縣4級黨委逐級開展備案審查，涵蓋黨的紀律檢查機關、黨的工作機關、黨委（黨組）制定的所有黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，政治功效和監(jiān)督作用日益凸顯。因此，定期在一定范圍內(nèi)通報黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案情況，能夠加強備案審查工作的透明度?！兑?guī)劃綱要》是對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作的頂層設計，強調(diào)黨的監(jiān)督保障法規(guī)“要著眼強化責任、規(guī)范用權、激勵擔當，不斷健全黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”。在條件具備的前提下實現(xiàn)有備必審、有錯必糾，不僅有利于監(jiān)督和提高黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的質量，而且能夠從源頭上防止和避免黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對黨章及上位黨內(nèi)法規(guī)權威性的破壞。

三、增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力關鍵在落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”牽住黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制這個“牛鼻子”，是增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的關鍵所在。

強化執(zhí)規(guī)意識，壓實執(zhí)規(guī)責任，提高執(zhí)規(guī)能力，堅持執(zhí)規(guī)必嚴，全面落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體責任?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》）是為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》而制定的法規(guī)，其重點和特色就是逐一明確規(guī)定黨委、黨組、黨的工作機關、黨的基層組織、黨的紀律檢查機關等各級各類黨組織和黨員領導干部的執(zhí)規(guī)責任。黨委（黨組）書記應認真履行本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行第一責任人職責，分管黨內(nèi)法規(guī)工作的班子成員應承擔黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行直接責任，其他班子成員按照“一崗雙責”要求抓好各自領域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作。黨的紀律檢查機關應當帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，并對其他黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任的情況進行監(jiān)督檢查，切實維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的權威性。提高執(zhí)規(guī)能力，黨員干部應敢于擔當、勇于負責，以上率下、以身作則，帶頭學習宣傳黨內(nèi)法規(guī)，帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。各級黨組織應當采取有效措施，增強黨員干部的執(zhí)規(guī)意識，提高執(zhí)規(guī)能力，嚴格執(zhí)規(guī)標準，規(guī)范執(zhí)規(guī)程序，提升執(zhí)規(guī)效果。同時，還要按照《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》對執(zhí)行不力的四種情形依規(guī)依紀追究責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規(guī)定處理。對此，可參照中央紀委國家監(jiān)委建立的執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例制度，征集和研究有關黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的典型案例，對執(zhí)行不力問題在適當范圍內(nèi)進行通報，形成規(guī)范效應，以發(fā)揮警示作用。

圍繞推動執(zhí)規(guī)工作的領導體制、工作機制、督導檢查、實施評估這四個環(huán)節(jié)進行部署，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機制。明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的領導體制，是《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》的一項重要制度創(chuàng)新成果。這意味著要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負責、相關單位協(xié)助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責任制，統(tǒng)分結合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實。在此基礎上貫徹落實《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》。一是要求黨委（黨組）每年至少要召開一次黨內(nèi)法規(guī)研究專題會議，并將黨內(nèi)法規(guī)納入理論學習中心組和干部培訓的重要內(nèi)容。二是要求上級黨組織應加強對下級黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任情況的監(jiān)督，對重要黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行督導檢查，對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題在一定范圍內(nèi)通報。三是將黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任的情況與黨風廉政建設責任制、黨建工作、法治建設等考核相結合，納入領導班子和領導干部的考核內(nèi)容。四是黨內(nèi)法規(guī)制定機關對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任，推動黨內(nèi)法規(guī)實施。

黨紀處分通報中充分引用違反黨章和黨內(nèi)法規(guī)的具體依據(jù)。習近平總書記強調(diào)，各級紀委要帶頭尊崇黨章，把維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務，加強對遵守黨章、執(zhí)行黨紀情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違反黨章黨規(guī)黨紀的行為，堅決維護黨章權威，做黨章的堅定執(zhí)行者和忠實捍衛(wèi)者。各級紀委貫徹落實習近平總書記重要論述，在推進全面從嚴治黨實踐中，在履行維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)職責方面，一個重要體現(xiàn)就是堅持紀在法前、紀嚴于法、紀法分開原則，改變過去一個時期黨紀處分通報在內(nèi)容上主要針對黨員干部的違法行為的情況，注重對涉及違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)情況的通報。現(xiàn)有通報將黨員干部違反作風建設的各類行為界定為違反中央八項規(guī)定精神的做法，在黨員領導干部中引起極大的積極反響。事實上，這種做法使黨紀處分通報回歸黨章黨規(guī)本源，找準了黨紀處分通報的定位，區(qū)分了黨紀處分通報和法院判決書的不同，發(fā)出了黨章黨規(guī)黨紀不容違反的強烈信號，發(fā)揮了黨章黨規(guī)黨紀具有約束力的震懾作用。同時，其余違紀行為如監(jiān)管不嚴、落實不到位等問題與相應黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、監(jiān)督保障等法規(guī)之間，還需建立起明晰的黨內(nèi)法規(guī)文本關系。進一步講，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，就需要運用并指明具體黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部的違紀行為進行精準定位，借鑒法院依法判決的判決書詳細具體引用法律條文依據(jù)的有益做法，在黨紀通報中詳細具體地引用黨章黨規(guī)黨紀具體規(guī)定，從而，讓黨紀處分通報能夠在增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力方面產(chǎn)生更大的政治效應。