區(qū)域政府間財(cái)政合作：實(shí)踐路徑和效應(yīng)檢視*

趙國欽 李艷平

一、引言

地方政府競爭一直以來被認(rèn)為是解構(gòu)中國地方政府行為模式，理解中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展邏輯的重要視角(Qian &Weingast，1996)。但是，無序的政府間競爭也帶來了地方保護(hù)主義、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)空間錯配以及阻礙市場一體化建設(shè)等危害(易秋平等，2014；汪曉文等，2023)。這在區(qū)域?qū)用嫔媳憩F(xiàn)為區(qū)域分化以及區(qū)域間的無序開發(fā)和惡意競爭。為了推動和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，中央政府強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域政策與財(cái)政、貨幣、投資政策的協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化政策工具組合。發(fā)掘區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中財(cái)政政策的價值，創(chuàng)新區(qū)域財(cái)政協(xié)調(diào)政策工具的意義由此生發(fā)。

聚焦國內(nèi)關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域治理的探索大體從三個維度展開：區(qū)域主義的路徑更多關(guān)注的是空間維度區(qū)域的整合和分散(葉林，2010)；在尺度重組路徑方面關(guān)注的是權(quán)力和控制力在不同尺度間的變動以及由此帶來的治理效應(yīng)(康紅軍，2023)；在區(qū)域治理路徑方面關(guān)注的是在權(quán)力和空間結(jié)構(gòu)不變的基礎(chǔ)上如何協(xié)調(diào)區(qū)域間政府間關(guān)系，同時還延伸出或者整合了復(fù)合行政(王健等，2004)、制度性集體行動(鎖利銘和闞艷秋，2023)、地方政府網(wǎng)絡(luò)(劉衛(wèi)星和易洪濤，2023)等一系列理論框架。

如果說區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是資源配置模式創(chuàng)新引導(dǎo)區(qū)域利益協(xié)調(diào)優(yōu)化，那么缺乏區(qū)域間政府財(cái)政關(guān)系的討論可能難以有效回答如何在區(qū)域間長久、穩(wěn)固、有效地保證資源配置訴求。其原因在于：區(qū)域主義維度的研究未能回答穩(wěn)固性問題，即組織的分散和整合不能規(guī)避內(nèi)卷化問題；尺度重組維度的研究未能清晰闡釋如何對基于空間匹配的資金和權(quán)力的運(yùn)作路徑進(jìn)行有效引導(dǎo)和優(yōu)化；區(qū)域治理維度的研究未能回答有效性問題，即單純討論政府間協(xié)調(diào)機(jī)制可能會造成資金和活動的脫節(jié)，單純地創(chuàng)設(shè)財(cái)政義務(wù)，將剝奪協(xié)調(diào)主體的能動性。國內(nèi)研究中雖然有關(guān)于在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下對政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行重塑和協(xié)調(diào)的部分表述(趙國欽和寧靜，2015)，但是缺乏系統(tǒng)的論述。

為了更好地厘清區(qū)域間政府財(cái)政合作的發(fā)展脈絡(luò)和研究現(xiàn)狀，本文對西方區(qū)域間政府財(cái)政合作的實(shí)踐模式、成本效應(yīng)以及治理效應(yīng)進(jìn)行梳理，以為創(chuàng)新財(cái)政合作引導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

二、政府間財(cái)政合作的模式和實(shí)踐形態(tài)

(一)政府間財(cái)政合作的概念

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型性特征是打造競爭性環(huán)境，地方政府通過競爭性政策的推行，吸引資金和人才等生產(chǎn)要素的集聚。財(cái)政競爭也一直是研究所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。直到21世紀(jì)初，相關(guān)的研究重點(diǎn)和注意力逐漸轉(zhuǎn)向了地方政府之間的協(xié)作或合作(Carr &LeRoux，2005)。政府間合作在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中有諸如政府間財(cái)政合作(intergovernmental fiscal cooperation)、轄區(qū)間合作(inter-jurisdictional cooperation)、地區(qū)合作(inter local cooperation)、市政合作(inter municipal cooperation)、議會合作(council cooperation)、服務(wù)共享(shared service)等。在這些概念用語之中，轄區(qū)和地區(qū)更強(qiáng)調(diào)司法邊界、市政邊界，而議會合作是澳大利亞較為獨(dú)特的形式，同時這些表述更側(cè)重政府間的橫向合作。政府間財(cái)政合作的表達(dá)既包含橫向關(guān)聯(lián)，還融入了縱向協(xié)調(diào)的因素。需要指出的是，雖然很多文獻(xiàn)中地方政府間合作沒有明顯的財(cái)政標(biāo)簽，但是其節(jié)約成本的動機(jī)、內(nèi)部化外溢性的舉措以及追求區(qū)域公共服務(wù)公平舉動的實(shí)質(zhì)，呈現(xiàn)了財(cái)政合作的特征，即區(qū)域政府通過財(cái)政關(guān)系重構(gòu)對財(cái)政資源進(jìn)行整合，以合作的形式推動區(qū)域公共服務(wù)有效供給的行動策略。

(二)政府間財(cái)政合作的實(shí)踐形態(tài)

與地方政府間的財(cái)政競爭在收入汲取、支出安排和制度競爭等不同領(lǐng)域展開類似，政府間財(cái)政合作的關(guān)系也在不同維度展開。

在財(cái)政收入領(lǐng)域，中心城區(qū)和郊區(qū)的財(cái)政差異與相關(guān)的政策研究可以追溯到20世紀(jì)60年代。在美國，包括新移民運(yùn)動在內(nèi)的社會運(yùn)動推動了都市區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，這導(dǎo)致了中心城區(qū)和郊區(qū)的財(cái)政不平等問題加劇。而由于都市區(qū)內(nèi)部區(qū)域存在相互依存性，這使得都市區(qū)政府開始考量通過創(chuàng)造合作機(jī)制規(guī)避獨(dú)立性競爭引發(fā)的空間不平等問題，并且在理論上形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種是支持中央集權(quán)和政府合并，通過兼并這些郊區(qū)保持城市的稅收邊界(Rusk，1993)；另一種基于財(cái)政聯(lián)邦主義的理論則建議通過合作和收入分享來協(xié)調(diào)這些矛盾。

在實(shí)踐中，隨著合并的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去工業(yè)化等也為中心城區(qū)帶來新的挑戰(zhàn)。而在區(qū)域一體化和公共服務(wù)成本的考量下，越來越多的城市嘗試共享財(cái)政資源，形成了財(cái)政收入分享計(jì)劃和聯(lián)邦收入分享計(jì)劃。

財(cái)政收入分享計(jì)劃包括稅基分享和收入分享。前者主要是指將零售稅、所得稅的稅基一部分分配給一個公用資源池，以此為基礎(chǔ)形成區(qū)域政府對公用資源池資源的分享；后者更多指對于傳統(tǒng)上根植于聯(lián)邦和州資助項(xiàng)目的稅源進(jìn)行分享，收入分享大多通過不動產(chǎn)稅、銷售稅等結(jié)合實(shí)現(xiàn)。在美國，這樣的典型財(cái)政收入的案例包括明尼阿波利斯市和圣保羅市之間復(fù)雜的稅基共享方案，杰弗遜縣和路易斯維爾市之間基于職業(yè)許可證費(fèi)的收入分享的政府間協(xié)議，蒙哥馬利縣和代頓市之間的通過銷售稅和財(cái)產(chǎn)稅以及所得稅建立的共享基金分享。需要指出的是，由此引發(fā)的財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)也是亟待回應(yīng)的問題，如區(qū)域財(cái)政均等化目標(biāo)的設(shè)計(jì)、收入分享的立法障礙、設(shè)計(jì)分配公式，以及創(chuàng)造更有效的市政服務(wù)供給激勵等。由于這些挑戰(zhàn)的存在，再加上美國大都市在進(jìn)行社會政策的預(yù)算安排時非常依賴于自身收入，使得財(cái)政收入分享方案在美國并沒有大規(guī)模推行。

這樣的財(cái)政收入分享在歐洲相對來說更為普遍。例如，德國法蘭克福城市群區(qū)域聯(lián)盟有效協(xié)調(diào)了區(qū)域間資金調(diào)配；瑞士都市區(qū)政府間橫向贈款中除了均等化的贈款外，還有很重要的一部分贈款是以修正外溢性為目的的；法國地方政府也嘗試通過資源協(xié)調(diào)建立各種形式的城市政府間合作；而在西班牙，這樣的政府間合作不依賴于合作機(jī)構(gòu)的稅權(quán)，而依靠區(qū)域政府間的自愿市政轉(zhuǎn)移(Guengant &Leprince，2006)。上述的合作由較高級的地方政府執(zhí)行，在法國、西班牙等國家還形成了由地方政府構(gòu)成的聯(lián)合管理局作為服務(wù)共享的理事機(jī)構(gòu)。在亞洲，印度的加爾各答都市區(qū)也有以財(cái)政均等化為目標(biāo)的區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付。在一些國家，如澳大利亞的區(qū)域組織理事會、美國的合作教育服務(wù)委員會還負(fù)責(zé)提供地方政府間的協(xié)調(diào)和技術(shù)援助。

相比于財(cái)政收入的直接分享，美國地方政府更多地傾向于通過項(xiàng)目贈款完成政府間撥款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國約有1/4的項(xiàng)目贈款由政府或公共機(jī)構(gòu)之間的“合作協(xié)議”管理，并且這種趨勢愈發(fā)明顯。這種合作協(xié)議可以是多方聯(lián)合生產(chǎn)意向或多項(xiàng)公共服務(wù)，也可以是將其承包給其中的一個成員，或通過合同外包的形式交由私人部門提供。這樣的政府間贈款以競爭性的方式設(shè)立和管理。在政府間權(quán)限重疊和財(cái)政競爭誘發(fā)公共資源浪費(fèi)的背景下，這種政府間財(cái)政合作機(jī)制相對于機(jī)構(gòu)松散的協(xié)調(diào)，提供了超越了制度化收入分享的地方政府間協(xié)調(diào)與合作方式。

除此之外，在一些西方國家中，次中央政府之間所締結(jié)或者遵守的國內(nèi)財(cái)政紀(jì)律等以及協(xié)調(diào)會議也被認(rèn)為是區(qū)域政府間財(cái)政合作的形式。前者內(nèi)容包括為了推動國內(nèi)財(cái)政穩(wěn)定，通過協(xié)商一致的協(xié)議和正式合作的形式，或者確立財(cái)政規(guī)則和行政管制的方式共同維持國內(nèi)財(cái)政穩(wěn)定，避免激進(jìn)的區(qū)域財(cái)政刺激政策。后者則指對于中央政府向次中央政府撥款的協(xié)調(diào)，以及次中央政府間的財(cái)政收支政策協(xié)調(diào)，避免諸如掠奪性稅收競爭的惡性區(qū)域財(cái)政競爭。一個典型的例子就是澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會對于區(qū)域財(cái)政協(xié)調(diào)的努力。

三、區(qū)域間政府財(cái)政合作的成本效應(yīng)

(一)收入端財(cái)政合作成本效應(yīng)的討論

對于收入端的財(cái)政合作，其驅(qū)動因素幾乎都是依據(jù)公平原則所延伸的政策設(shè)計(jì)理念，而對效率原則重視較少。在橫向稅基共享的研究當(dāng)中，明尼蘇達(dá)州雙子城的方案被稱為“明尼蘇達(dá)奇跡”。1971年，時任州長溫德爾(Wendell)簽署的《公平學(xué)校融資計(jì)劃》系列法案不僅使得地方政府在經(jīng)歷數(shù)十年的衰落后煥發(fā)新生，更成為城市規(guī)劃者和善治研究者口中的典范；而且這樣的稅基共享方案較大幅度降低了地區(qū)財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)水平。

為了回應(yīng)區(qū)域財(cái)政不平等而采取的收入分享方案，其成本效應(yīng)值得討論。特別注意的是，基于收入分享原則的政府間贈款不能忽視“粘蠅紙效應(yīng)”。這樣的效應(yīng)不僅存在于類似于中國的縱向轉(zhuǎn)移支付體系當(dāng)中，同樣對于橫向撥款的效率有明顯影響。這樣的“粘蠅紙效應(yīng)”可以在都市區(qū)政府間贈款上被清晰地捕捉到(Walks，2017)。

(二)支出端財(cái)政合作成本效應(yīng)的討論

地方政府在提供公共服務(wù)的時候往往受制于規(guī)?；貓?bào)，經(jīng)常出現(xiàn)次優(yōu)管轄規(guī)模的問題，所以提供服務(wù)的最佳規(guī)模就成為地方政府財(cái)政安排相關(guān)文獻(xiàn)的重要內(nèi)容。一般認(rèn)為，公共服務(wù)的最佳地理規(guī)模取決于三個維度：服務(wù)量、人口規(guī)模和人口分布。這些維度對規(guī)?；貓?bào)率有不同的影響。當(dāng)平均成本隨著產(chǎn)量增加而下降時，就存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)；當(dāng)平均成本降低是由于固定成本分散到更多用戶時，就存在著密度經(jīng)濟(jì)；當(dāng)平均成本隨著同一基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)數(shù)量的增加而降低，或者由于生產(chǎn)過程中的不同階段相對集中時，就出現(xiàn)了范圍經(jīng)濟(jì)的形態(tài)。規(guī)模收益使單個實(shí)體能夠以低于兩個或多個實(shí)體的成本生產(chǎn)所有服務(wù)。這些不同類型的規(guī)模報(bào)酬的存在要求人們關(guān)注服務(wù)的經(jīng)濟(jì)特征，因此，可以針對不同類型公共服務(wù)創(chuàng)設(shè)差異化的交付條件，以更好地追求和利用公共服務(wù)供給的規(guī)模報(bào)酬。

節(jié)約成本是政府間合作的共同動力。隨著地方政府財(cái)政壓力的不斷增加，越來越多的政策開始關(guān)注合作所帶來的成本節(jié)約。例如，美國紐約州近年來開始通過“務(wù)實(shí)的市政主義”鼓勵服務(wù)分享(Aldag et al.，2019)。

那么現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究支持財(cái)政合作能夠有效降低公共服務(wù)成本的假設(shè)嗎？近年來，關(guān)于財(cái)政合作與公共服務(wù)交付成本關(guān)聯(lián)的文獻(xiàn)越來越多，并且大多數(shù)都是以案例研究的方式開展。在以歐洲國家為樣本的案例研究中，因數(shù)據(jù)庫的可及性，大多數(shù)的研究集中在固體廢物收集、城市污水處理等領(lǐng)域。同時，也有關(guān)于行政服務(wù)、消防服務(wù)、稅收服務(wù)，水、電、天然氣和垃圾處理等市政服務(wù)等領(lǐng)域的研究。本文選取一些代表性研究進(jìn)行匯總(見表1)。

從表1中可以發(fā)現(xiàn)，不同研究針對不同財(cái)政合作類型以及具體案例所產(chǎn)生的成本節(jié)約效應(yīng)進(jìn)行了討論，得出的結(jié)果卻不盡相同，結(jié)論如下。

首先，不同的政治傳統(tǒng)導(dǎo)致了對于合作成本效應(yīng)的關(guān)注不同。歐洲的非正式合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如美國開展得頻繁(Hulst &van Montfort，2007)。在歐洲，權(quán)力要么是區(qū)域性的，要么是中心性的，政府擁有由國家或地區(qū)法律強(qiáng)制規(guī)定的權(quán)限。相比之下，美國地方政府的權(quán)力分配因州而異，許多地方政府服務(wù)是可選的，所以政府間非正式的合作非常頻繁，而聯(lián)合生產(chǎn)的頻率卻非常低。即使在歐洲內(nèi)部，地方政府也有區(qū)別。南歐國家的地方政府更傾向于政府間非正式合作，而北歐地方政府傾向于聯(lián)合生產(chǎn)(Wollmann，2010)。更進(jìn)一步，在對地方政府公共服務(wù)提供過程中的財(cái)政合作的研究中，歐洲學(xué)者更關(guān)注財(cái)政合作的成本和效率問題，而美國學(xué)者則更多地將目光投向了財(cái)政合作所產(chǎn)生的公平和外部性問題(Lowery，2000)。

其次，數(shù)量有限的地方政府服務(wù)確實(shí)可以以規(guī)模經(jīng)濟(jì)為特征，而這樣的規(guī)模經(jīng)濟(jì)在小規(guī)模地方政府之間的財(cái)政合作案例中更為明顯。聚合服務(wù)、降低服務(wù)交付成本是西方國家很多小規(guī)模地方政府的共同選擇。服務(wù)通過財(cái)政合作的方式進(jìn)行組織，并通過用戶付費(fèi)進(jìn)行成本覆蓋。Niaounakis和Blank(2017)的研究也表明稅務(wù)行政的共享在1萬人左右的居民中表現(xiàn)出大約30%的成本效應(yīng)，然而當(dāng)居民數(shù)達(dá)到6萬人時，這樣的效應(yīng)幾乎消失殆盡。同時，案例中的天然氣、電力和水的供給更依賴于密度經(jīng)濟(jì)，這也解釋了相關(guān)公共服務(wù)共享中成本節(jié)約效應(yīng)不佳的原因。

再次，除了城市規(guī)模的因素以外，服務(wù)類型也是影響財(cái)政合作成本效應(yīng)的重要因素。Dollery等(2009)通過對于澳大利亞財(cái)政合作的案例研究表明：信息技術(shù)、人力資源、采購和廢物處理等領(lǐng)域的財(cái)政合作更為成功。Aldag等(2019)對于美國紐約州的研究則表明固體廢物處理、道路、警察、圖書館和下水道服務(wù)的成本降低；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緊急醫(yī)療服務(wù)、消防、供水和青少年娛樂的費(fèi)用沒有明顯差別；老年人服務(wù)、規(guī)劃和分區(qū)的成本反而更高。造成這種反差的原因一方面在于不同類型公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性差異和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)能力具有差異性；另一方面在于財(cái)政合作可能會追求更大的行政強(qiáng)度或促進(jìn)質(zhì)量提升和區(qū)域協(xié)調(diào)等其他目標(biāo)，并直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本效應(yīng)表現(xiàn)。隨著時間的推移，只有固體廢物處理、道路、警察和圖書館的成本是持續(xù)下降的。從長期來看，成本節(jié)約效應(yīng)很難實(shí)現(xiàn)。

最后，不同的合作類型也會對成本效應(yīng)產(chǎn)生影響。Bl?ka(2017)比較獨(dú)立服務(wù)、契約協(xié)議以及聯(lián)合生產(chǎn)的效率。結(jié)果表明，在挪威消防服務(wù)的案例上，與獨(dú)立提供服務(wù)相比，城市間合作的成本更低，但是合作的積極效應(yīng)隨著成員數(shù)量的增加而降低。這一結(jié)論與交易成本的相關(guān)論述一致，即以資產(chǎn)專用型和誠信風(fēng)險(xiǎn)為特征的服務(wù)交易成本較高。同時，相比于訂立合作協(xié)議，聯(lián)合組織的成本更高，但是聯(lián)合組織的方式在吸納新的合作者時更有效率。Bel和Warner(2016)認(rèn)為合同制相對容易退出，而常設(shè)管理結(jié)構(gòu)和聯(lián)合生產(chǎn)在退出機(jī)制上有很多限制，其原因一方面在于沉沒成本，另一方面也在于單獨(dú)管理機(jī)構(gòu)所形成的聯(lián)合生產(chǎn)和所有權(quán)關(guān)系。

四、區(qū)域間政府財(cái)政合作的治理效應(yīng)

(一)重要服務(wù)交付備選方案

現(xiàn)有文獻(xiàn)的實(shí)證研究表明，政府間財(cái)政合作的效率確認(rèn)依賴諸多限制條件，那么為什么服務(wù)供給方式在過去的一段時間被廣泛地推廣？

這是因?yàn)樵谪?cái)政緊縮的背景下，財(cái)政合作的模式相比于其他模式可能更具吸引力。與合并相比，財(cái)政合作的優(yōu)勢體現(xiàn)在成本上。從實(shí)證研究結(jié)果來看，過去幾十年工業(yè)化國家也開展了大規(guī)模的城市合并改革，但是一些研究表明了合并后的影響不顯著，甚至出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。在一些關(guān)于市政合并降低了支出水平的研究中，市政合并的效果并不穩(wěn)定，Blesse和Baskaran(2016)的研究認(rèn)為，只有強(qiáng)制合并能夠降低公共支出水平，而自愿合并的效果則并不十分明顯。但是強(qiáng)制性合并卻能帶來其他的非貨幣成本，如地方民主損失和地方選民滿意度下降，同時合并還可能導(dǎo)致更多的官僚主義(Lassen &Serritzlew，2011)。此外，合并經(jīng)常會導(dǎo)致公民的抵制，較大的司法管轄區(qū)可能不太能夠根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蠖ㄖ飘?dāng)?shù)胤?wù)。

同時，西方國家公共服務(wù)私有化是應(yīng)對財(cái)政壓力的備選方案之一。2008年的全球金融危機(jī)激發(fā)了人們對公共部門改革的呼吁，其背景是在“緊縮敘事”下將新公共管理的理念和工具重新引入政府視野，如營利性合同等服務(wù)交付方式重新成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)(Caffrey et al.，2019)。但是，關(guān)于私有化的成本效應(yīng)研究結(jié)果表明，地方公共服務(wù)交付私有化的結(jié)果好壞參半，將服務(wù)外包給私人生產(chǎn)者并不總能實(shí)現(xiàn)初衷(Bel &Gradus，2018)，一方面，多種因素交織影響了服務(wù)交付成本。例如，隨著時間的推移，一些商品和服務(wù)的市場集中的競爭減弱影響著私有化的成本表現(xiàn)。另一方面，私有化還承受著所有之前對于新公共管理運(yùn)動的批評，如公共部門責(zé)任缺失以及對價值中立原則的摒棄等。即除了成本要素以外，平衡財(cái)政需求和部門利益也是地方政府的重要考量。所以，在管理者克服了私有化合作的障礙后，那么在工會化的城市中合作的程度就會降低。但是，一旦管理者尋求社會需求與財(cái)政壓力和部門利益的平衡時，合作似乎成為首要的備選方案(Warner et al.，2021)。所以，根據(jù)美國國際城市/縣協(xié)會(ICMA)的全國調(diào)研，2012年區(qū)域政府間財(cái)政合作超越私有化成為最常見的替代性公共服務(wù)交付方式。甚至，近年來美國地方政府公共服務(wù)中出了一股新的反對私有化的浪潮，包括以合同撤銷工具的反向私有化(Son &Zohlnh?fer，2019)和再市政化(Warner &Hefetz，2020)。

除了貨幣成本外，交易成本也是理解城市政府間財(cái)政合作的重要途徑。Williamson(1999)在解釋公共管理機(jī)構(gòu)的低效率時著重強(qiáng)調(diào)了交易成本的重要性。Brown和Potoski(2005)通過關(guān)注資產(chǎn)專用性及其衡量的難易程度，修正了公共服務(wù)交付中交易成本的相關(guān)分析。Hefetz和Warner(2012)則是從資產(chǎn)專用性、合同管理難度、公民利益、市場競爭等方面分析了不同類型服務(wù)的可能的交易成本。

Feicock(2007)從信息和協(xié)調(diào)成本、協(xié)商和分工成本、執(zhí)行和監(jiān)控成本以及談判成本來界定城市間合作的交易成本。如果從這個角度來看，合作的交易成本因?yàn)榉秶由於a(chǎn)生的可能變得更大。但是，在機(jī)會成本很高的公共服務(wù)領(lǐng)域，市政當(dāng)局往往會因?yàn)楸舜祟愃频慕M織結(jié)構(gòu)和公共目標(biāo)而更信任其他公共伙伴。雖然有一些公共服務(wù)需要高額投資進(jìn)而產(chǎn)生較高的交易成本，但是考慮到成本分擔(dān)機(jī)制，合作的結(jié)果也可能是積極的。同時，因?yàn)檎g財(cái)政合作的項(xiàng)目大多集中于市場競爭很低的服務(wù)，這也有助于降低交易成本。更進(jìn)一步地，合作會導(dǎo)致區(qū)域政府間相互學(xué)習(xí)，從而有效降低交易成本。

(二)塑造區(qū)域協(xié)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)

從區(qū)域間財(cái)政收入關(guān)系來看，根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制的原則，地方政府應(yīng)當(dāng)有足夠的收入來促進(jìn)地方財(cái)政責(zé)任的落實(shí)，避免預(yù)算軟約束。但現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)層面上由于稅收競爭而產(chǎn)生的稅基大規(guī)模流動，社會層面上稅基的空間分布不均，管理層面上規(guī)模經(jīng)濟(jì)在稅務(wù)管理和合規(guī)控制上的成本問題，使得地方政府財(cái)政收入的保障面臨一定障礙，更進(jìn)一步影響了其自主權(quán)。財(cái)政合作扮演了一個促進(jìn)不同區(qū)域不同級別政府就收入分配展開溝通和對話的基礎(chǔ)角色，促進(jìn)區(qū)域間政府通過財(cái)政能力的均等化避免發(fā)生空間發(fā)展割裂的可能。

同時，這樣的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)也能有效避免區(qū)域間掠奪性的稅收競爭。正如財(cái)政聯(lián)邦制所強(qiáng)調(diào)的，一定程度的稅收競爭有利于效率的提升，但是掠奪性的稅收競爭則有可能嚴(yán)重?fù)p害欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政能力。以此為背景，通過財(cái)政收入政策的有效協(xié)調(diào)，明確各方共同遵循的財(cái)政準(zhǔn)則或紀(jì)律，特別是對稅式支出進(jìn)行有效限制，這樣就可以促使中央政府基于地方政府的收入能力而非實(shí)際收入表現(xiàn)進(jìn)行撥款，從而真正懲罰較低的稅收努力，避免縱向撥款的扭曲效應(yīng)。

從財(cái)政支出的角度考慮，財(cái)政合作以成本考量為出發(fā)點(diǎn)，但是其落腳點(diǎn)不僅是降低財(cái)政成本，還著眼于更廣泛的目標(biāo)、更高的服務(wù)質(zhì)量和在大都市區(qū)更好的服務(wù)協(xié)調(diào)(Zeemering，2019)。這種更廣泛的公共目標(biāo)就包括形成區(qū)域間協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)是組織治理的基礎(chǔ)，地方政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效地減少不確定性和提供信息以制定共同目標(biāo)。這說明了財(cái)政合作模式相對于傳統(tǒng)單純行政協(xié)議更有助于構(gòu)建組織間互惠網(wǎng)絡(luò)的“強(qiáng)聯(lián)系”關(guān)系。

(三)強(qiáng)化政府治理能力

除了外部的協(xié)調(diào)和信任，合作的擁護(hù)者認(rèn)為這種模式對于強(qiáng)化政府治理能力有著無可比擬的優(yōu)勢。

從財(cái)政收入的角度來看，以財(cái)政能力均等化為出發(fā)點(diǎn)的合作機(jī)制捕捉到了財(cái)政差異的重要根源之一：稅基的空間錯位，這一點(diǎn)在都市區(qū)政府內(nèi)顯得尤為明顯。無論是早期的城市化中心集聚，還是逆城市化的過程都使得在公共服務(wù)均等化支出理念要求下的地方政府收入獲取和支出對象存在財(cái)政資源錯配的情況，在沒有外在干預(yù)的情況下，可能會加劇中心區(qū)域和郊區(qū)財(cái)政收支矛盾分化的馬太效應(yīng)。而只有對稅基空間錯位的糾正才能在地方政府責(zé)任內(nèi)生轉(zhuǎn)變的過程中，有力推動地方政府財(cái)政能力、財(cái)政責(zé)任和財(cái)政自立“鐵三角”的均衡。

從財(cái)政管理的角度來看，地方政府的財(cái)政管理往往經(jīng)受著能力不足的考驗(yàn)，如在稅收管理方面有限的審計(jì)能力、延遲執(zhí)行逾期納稅、財(cái)產(chǎn)殘缺等。而地方政府財(cái)政合作的模式則在應(yīng)對以上挑戰(zhàn)時有著獨(dú)特的作用，包括但不僅限于系統(tǒng)納稅人的信息交換、聯(lián)合審計(jì)和執(zhí)法的努力、分享經(jīng)驗(yàn)、維護(hù)現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)應(yīng)稅價值的完整性等，這在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代尤為重要。同時，一些西方國家財(cái)政合作機(jī)制的確立也有效推動了中央政府加強(qiáng)地方政府預(yù)算編制和執(zhí)行的管理程序，并監(jiān)督其支出方案，為地方政府改進(jìn)財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)提供必要的支持。例如，在歐元危機(jī)后，歐盟各機(jī)構(gòu)鼓勵地方政府的所有實(shí)體采用共同會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政透明度。

從公共事務(wù)管理的角度來看，財(cái)政合作是通過合理化和鞏固鄰近地方政府的工作方式來精簡地方事務(wù)管理，這樣的合作模式也有效彌補(bǔ)了地方政府的資金不足和專業(yè)技術(shù)人員缺乏的問題，消除了環(huán)境帶來的約束，在有效滿足區(qū)域發(fā)展運(yùn)營方案條件的同時，這樣的治理能力也隨著環(huán)境復(fù)雜性的演化而變化。政府間財(cái)政合作的變革狀態(tài)是它最有趣的特征之一，這些組織履行其職責(zé)的能力以及足夠的治理能力也隨著合作模式的變化而產(chǎn)生適應(yīng)和進(jìn)化，并且不斷改變著地方政府治理的格局(Teles &Swianiewicz，2018)。

不可否認(rèn)的是，政府間財(cái)政合作并不完美，除了對效率問題的爭議以外，Airaksinen和Haveri(2003)認(rèn)為城市間的合作關(guān)系缺乏對于區(qū)域問題的探究，治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，缺乏透明度，可能會導(dǎo)致問責(zé)問題和決策成本問題。S?rensen(2007)甚至指出，經(jīng)過理論選擇假設(shè)，財(cái)政合作并不是一種有效的服務(wù)生產(chǎn)方式。Hall等(2009)也指出公民參與似乎是城市間合作網(wǎng)絡(luò)中被忽視的一個方面。但是，Denters等(2016)利用荷蘭城市公共服務(wù)的數(shù)據(jù)表明，就代表機(jī)構(gòu)而言，公民和組織在很大程度上依賴其代表在綜合管理中作用的發(fā)揮，關(guān)于“民主赤字”的說法可能被夸大了，來自傳統(tǒng)區(qū)域主義的批評并沒有可靠的支撐。同時，關(guān)于這種合作模式的另外一個重要批評也來自傳統(tǒng)區(qū)域主義，批評者認(rèn)為合作雖然在一定程度上保證了區(qū)域公共服務(wù)的交付，但卻在更大層面上造成了社會不公。

五、評論與展望

近年來，國家層面的政府支出和項(xiàng)目范圍呈現(xiàn)縮減態(tài)勢，這導(dǎo)致地方政府維持地方服務(wù)和滿足低收入居民需求的能力更加不均等。但是，地方政府通過各種形式的創(chuàng)新來彌合這樣的差距。在尺度重組帶來的財(cái)政分權(quán)背景下，推動政府間財(cái)政合作可以幫助識別地方政府財(cái)政治理的脆弱性，減少負(fù)外部性，更好地利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行公共服務(wù)供給，并且最大限度地鏈接區(qū)域治理中的利益。但是，政府間財(cái)政合作的成功沒有簡單的秘訣可以遵循，同時受到宏觀制度、政府間財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)和實(shí)踐、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。

盡管承受著諸多批評，政府間財(cái)政合作的模式還是在不斷地豐富和進(jìn)化，加入財(cái)政合作網(wǎng)絡(luò)的地方政府規(guī)模也在逐漸增加。從學(xué)術(shù)研究方面來看，仍然有諸多延伸和拓展的空間。首先，從相關(guān)定量研究來看，一方面，現(xiàn)有研究大多關(guān)注成本節(jié)約或者效率提升問題，缺乏對于其和透明度、問責(zé)和公民參與等其他治理要素呼應(yīng)的研究，未來應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注其在更廣范圍上的治理價值。另一方面，現(xiàn)有研究過于聚焦微觀層面。實(shí)際上，研究者更應(yīng)當(dāng)從宏觀角度出發(fā)討論財(cái)政合作價值，財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)對于區(qū)域公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施布局的影響、嵌入地方政府治理網(wǎng)絡(luò)的財(cái)政合作機(jī)制對于財(cái)政治理水平提升的影響、政府間財(cái)政關(guān)系和政府組織形態(tài)重塑路徑等主題都值得關(guān)注。

其次，當(dāng)前對于地方政府間財(cái)政競爭和財(cái)政合作的研究相對獨(dú)立，并未被置于統(tǒng)一的框架下進(jìn)行思考。實(shí)際上，地方政府間財(cái)政關(guān)系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)被置于更為多元、動態(tài)和復(fù)雜的角度進(jìn)行考慮，地方政府對于所處環(huán)境的感知和判斷決定了其行為模式(Koppenjan et al.，2022)，那么，通過怎樣的制度環(huán)境建構(gòu)才能使得競爭與合作所帶來的集體收益最大化，應(yīng)當(dāng)成為研究者所關(guān)注的問題。這要求對于競爭關(guān)系與合作關(guān)系不能簡單地割裂看待，對不同時間、不同尺度以及不同領(lǐng)域的約束條件也有待進(jìn)一步思考和梳理。

最后，對于財(cái)政合作中政府個體抉擇缺乏考慮。從網(wǎng)絡(luò)治理的角度來看，任何一個行動者的決策改變都將改變網(wǎng)絡(luò)的平衡狀態(tài)。那么，從雙邊關(guān)系來看，依賴減少信息成本和偏好擬合的同質(zhì)性合作以及依賴資源互補(bǔ)的異質(zhì)性合作，行動者策略明顯不同；從多邊關(guān)系來看，新進(jìn)入合作網(wǎng)絡(luò)的行動者在多大程度上影響網(wǎng)絡(luò)的平衡，即“集體行動的門檻”效應(yīng)如何識別？如何有效屏蔽“搭便車”者和在多大程度上形成行動者共識？這些問題均有進(jìn)一步深入研究的可能。

對于中國來說，對財(cái)政合作的關(guān)注還有特殊的意義：從區(qū)域財(cái)政關(guān)系來說，以增值稅為代表的間接稅所堅(jiān)持的生產(chǎn)地原則在事實(shí)上形成了產(chǎn)業(yè)鏈條上游對于下游的稅基侵蝕；以企業(yè)所得稅為代表的直接稅因?yàn)槎愂盏摹翱偛孔缘亍睓C(jī)制等原因造成了大規(guī)模稅基錯位，而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，這樣的效應(yīng)被進(jìn)一步放大，而且區(qū)域財(cái)政均衡化問題在城市群內(nèi)表現(xiàn)得更為明顯。

目前，中國旨在實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的實(shí)踐中所推行的收支劃分以及事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的改革，一方面，因?yàn)槿狈τ诔醮畏峙渲卸惢鶜w屬的優(yōu)化，使得財(cái)政能力再分配的力度不足。在實(shí)踐中表現(xiàn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府高度依賴于政府間贈款，缺乏有效“造血”機(jī)制，長此以往因?yàn)椤罢诚壖埿?yīng)”形成了區(qū)域間財(cái)政關(guān)系的僵化，造成了財(cái)政資金宏觀配置效率有待提升。另一方面，以政府間贈款為主導(dǎo)工具的所謂財(cái)政能力均等化僅僅關(guān)注為了滿足公共服務(wù)均等化要求的支出，從行動格局上忽視了地方政府的財(cái)政能力、財(cái)政責(zé)任和財(cái)政自立穩(wěn)固鐵三角架構(gòu)，忽略了地方政府的主體性和能動性(王雍君，2020)。在實(shí)踐中表現(xiàn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府以公共服務(wù)均等化為基準(zhǔn)配置資金，無力通過財(cái)政資源撬動社會資本，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，使得財(cái)政部門淪落為“出納”部門，與“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的宏觀定位不相匹配，這些都直接影響了區(qū)域協(xié)調(diào)的結(jié)果。

中國已出現(xiàn)了一些區(qū)域政府間財(cái)政合作的初步嘗試，如京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收分享、長三角區(qū)域的協(xié)同發(fā)展共同基金等，但是未能獲得研究者的充分關(guān)注。同時，西方部分國家財(cái)政治理尺度重組和地方財(cái)政分權(quán)的過程同步(Martinz-Bazquez &Timofeev，2009)，而在中國卻呈現(xiàn)出多種尺度轉(zhuǎn)向，這也導(dǎo)致中國區(qū)域政府間財(cái)政合作將有可能呈現(xiàn)獨(dú)特的形態(tài)，這些內(nèi)容都有待進(jìn)一步的捕捉和歸納，以期形成以中國經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新的螺旋互動。