以黨的二十大精神構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展財政政策體系思考

●王紅衛(wèi)

黨的二十大報告將“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”作為高質量發(fā)展的重要內容，明確提出“深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”。這是繼黨的十六屆三中全會首次提出“五個統(tǒng)籌”和黨的十八屆五中全會提出協(xié)調發(fā)展理念以來，黨中央對區(qū)域經濟發(fā)展的又一重大部署，不僅涵蓋了黨的十九大報告提出的“區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”，還將區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略囊入其中，從更高層次、更大范圍部署區(qū)域發(fā)展重大問題，并明確了具體措施，為今后更好促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了根本遵循。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，按照黨的二十大和近年來黨中央對區(qū)域發(fā)展的決策部署，結合《中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》等文件要求，財政需要在以下領域更好發(fā)揮職能作用，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供財力支撐和機制保障。

一、建立健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展財政調控機制

財政政策是國家宏觀調控的兩大工具之一，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的宏觀財政政策，要立足于發(fā)揮財政公共職能和再分配職能，引導各地方發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，縮小發(fā)展差距，促進協(xié)調發(fā)展。

（一）建立與區(qū)域協(xié)調相適應的財政轉移支付制度

因各地發(fā)展水平不同，對經濟要素的吸引力存在差異，按市場化機制，發(fā)達地區(qū)更能享受區(qū)域協(xié)調發(fā)展成果，而落后地區(qū)可能存在損失。財政轉移支付制度要針對市場調節(jié)領域的不足，完善一般性轉移支付辦法，加大均衡性轉移支付力度，根據(jù)各省市間財力水平，以支出成本、增強發(fā)展落后地區(qū)自我發(fā)展能力為基礎，將發(fā)展水平和人口規(guī)模作為轉移支付的重要參考因素，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，著力縮小地區(qū)公共服務差異，促進公共服務均等化，促進落后地區(qū)共同分享區(qū)域協(xié)調發(fā)展的好處。要精準施策支持重點區(qū)域高質量發(fā)展，認真實施好長江經濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、大灣區(qū)、長三角地區(qū)等區(qū)域發(fā)展的財政政策，通過統(tǒng)籌中央預算內投資、重大水利工程建設資金、水資源稅費差別化征收政策等手段，鼓勵各區(qū)域加快發(fā)展，培育中國經濟發(fā)展新的增長極。按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略部署，中央財政要加大對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域轉移支付力度，根據(jù)財力水平、生態(tài)文明建設帶來的財政減收增支情況和基本公共服務提供能力，逐步增加一般性轉移支付和均衡性轉移支付資金規(guī)模，加大資金支持力度。支持特殊類型地區(qū)提高財政保障能力，完善對革命老區(qū)、原中央蘇區(qū)、資源枯竭城市、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等支持政策，重點加強縣級“三?！敝С至Χ?、防范化解縣級政府債務風險，提升公共服務保障能力。要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，中央財政加大中央預算內投資、海綿城市、黑臭水體、清潔取暖等資金投入，引導城市政府加大投入，支持地方國有企業(yè)創(chuàng)新融資方式，推進醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基礎設施和公共服務項目建設，打造宜居、韌性、智慧城市。

（二）建立跨區(qū)域重大基礎設施建設投入保障機制

跨行政區(qū)域基礎設施建設是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎和保障，但由于基礎設施公共性或準公共性，資本的逐利性決定了民間資本投入的規(guī)模極小，財政為主導的投入機制將是合理渠道。針對跨區(qū)域重大基礎設施建設面臨資金分擔、融資渠道窄等難題，要合理劃分財政需求在各地各級政府的負擔，結合項目受益范圍、各級財力和發(fā)展水平，確定各級政府的負擔，避免地方政府因擔心負擔過重引發(fā)債務風險而放棄投入。要引導省市各級政府在繼續(xù)對農村公路、水利等純公益設施實行財政資金保障的前提下，探索對污水處理、垃圾發(fā)電等有一定收益的公共產品通過PPP模式、政府投資基金等渠道籌集建設資金，特別是要推進交通、航運、重大水利工程建設投融資體制改革，發(fā)揮政府投融資平臺公司作用，盤活公共資源，以市場化方式籌措建設資金，促進基礎設施建設可持續(xù)發(fā)展。要加大地方政府債券支持力度，在風險可控的前提下，根據(jù)各省市承擔重大公益性項目建設任務，適當擴大政府債務額度，支持這些省市發(fā)行地方政府債券用于項目建設，提高公共基礎設施水平。

（三）實施區(qū)域公平公正的稅收制度

稅收是國家調控經濟的主要手段，稅收負擔是促進經濟發(fā)展的重要因素。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要根據(jù)各區(qū)域發(fā)展水平，加快明確地方主體稅種，把資源稅、土地稅等稅種下劃到地方，增加消費稅地方占比，增強地方收入的穩(wěn)定性，實現(xiàn)稅收與當?shù)卦谌珖l(fā)展大局中的地位相匹配。要深化增值稅和消費稅改革，避免因稅負不公帶來區(qū)域要素流通和消費成本不一、因產品生產地和銷售地的不同帶來稅收流失，引起各地為爭取流動性稅基而發(fā)生無序競爭、市場分割，促進各類要素和產品在更廣泛區(qū)內公平流動。要推進區(qū)域間稅務執(zhí)法標準統(tǒng)一，推動區(qū)域內執(zhí)法信息互通、執(zhí)法結果互認，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

二、建立健全資源優(yōu)化配置的財政引導機制

區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展需要由勞動、資本、技術等經濟要素的自由流動和優(yōu)化配置，在區(qū)域內根據(jù)市場規(guī)律向更有效率的區(qū)域或領域流動、匯聚，提高整體資源配置效率，才能提高區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平。

（一）強化勞動力自由流動資金保障

根據(jù)區(qū)域管理學有關理論，在知識經濟時代，人力資源是區(qū)域競爭力形成的決定性因素，區(qū)域經濟的發(fā)展狀況在很大程度上取決于人口教育水平、科技開發(fā)能力和技術創(chuàng)新精神。從世界百年現(xiàn)代史看，主要經濟體的發(fā)展與其勞動力的增長密切相關，美國依靠高素質移民帶來的高素質勞動力資源，保持了持久的發(fā)展能力，而德國、前蘇聯(lián)、歐盟、日本等由于勞動力人口低增長率，先后落后于美國發(fā)展。我國工業(yè)化的發(fā)展對工人勞動技能的要求逐步提高，財政政策要立足培養(yǎng)高技能產業(yè)工人為目標，彌補市場機制的不足，具體包括：完善農村轉移人口市民化財政政策，推進教育、醫(yī)療等公共服務覆蓋到農民工及其隨遷子女，實現(xiàn)農民向市民轉變；統(tǒng)籌用好技能培訓、職業(yè)教育等各類資金，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農民工等人員持證培訓，提高農民工崗位技能，適應產業(yè)升級對產業(yè)工人技能的需要；加大對經濟落后區(qū)域和農村地區(qū)教育投入，鼓勵各區(qū)域出臺人才引進獎補政策，擴大高質量人才供給。

（二）以財政資金引導資本在各區(qū)域有效配置

不同區(qū)域間及區(qū)域內部，受經濟發(fā)展水平影響，金融環(huán)境存在一定差異，在市場調控下，金融資本具有追蹤高收益低風險的本質，導致經濟越發(fā)達地區(qū)的資本流入越強，越落后地區(qū)的資本流入越困難，影響了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。為避免金融資源在區(qū)域間配置不均衡問題，需要發(fā)揮財政資金引導作用，降低金融資本風險，促進金融資本優(yōu)化配置。應發(fā)揮區(qū)域金融機構貼近本地、服務本地實際，安排財政資金或地方政府債券資金注入?yún)^(qū)域性中小銀行，壯大當?shù)亟鹑跈C構實力，提高其資金融通能力，為本地經濟發(fā)展提供長久資金保障。同時，當?shù)卣畱雠_財政金融協(xié)調配合政策，安排財政資金通過信貸風險補償、政策性擔保再擔保、支持投貸聯(lián)動等方式，分擔金融機構的風險損失，縮小金融資本在區(qū)域間的風險差異，避免資金外流，促進金融資本更小風險流入當?shù)貙嶓w經濟。

（三）強化科技創(chuàng)新轉化資金保障

財政政策應從技術的創(chuàng)造和轉化兩方面努力，推動在更大區(qū)域范圍內知識的創(chuàng)新、引進、擴散和應用，提高技術對經濟增長的促進作用。一方面，要促進科技基礎設施在區(qū)域內協(xié)調配置，實施財政獎補政策，支持區(qū)域內創(chuàng)新平臺、實驗室、大科學裝置、重大科技基礎設施等建設與布局，彌補市場注重應用研究、忽視基礎研究的不足。特別是中央預算內投資要向經濟發(fā)展落后地區(qū)傾斜，改善當?shù)氐目蒲袟l件。另一方面，要促進技術交易，對經濟發(fā)展落后地區(qū)，要允許當?shù)靥岣呖蒲腥藛T在成果轉化中收益比例，對科技企業(yè)開展科技成果轉化費用損失保險的保費給予一定補助，設立區(qū)域性的成果轉化基金，支持企業(yè)創(chuàng)新產品市場化交易。

三、建立健全加快樞紐經濟發(fā)展的財政保障機制

隨著區(qū)域內鐵路、公路、河流航線等重要交通干線建設，在交叉點上形成交通運輸“樞紐”，區(qū)位條件和投資環(huán)境都具有優(yōu)勢，逐漸成為交通干線連接地區(qū)的經濟增長點，對經濟要素吸引力和對附近地區(qū)的經濟輻射力進一步增強，促進更多要素流動和產業(yè)發(fā)展，對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的帶動作用日益明顯。針對我國諸多樞紐對經濟要素的集聚、整合效應發(fā)揮不足，交通運輸“流量”大于“留量”、沒有形成樞紐產業(yè)等問題，財政政策應做到以下幾點：

（一）加大樞紐基礎設施建設投入

交通設施是樞紐經濟發(fā)展的基礎。但由于基礎設施的純公益性和準公益性，其投資規(guī)模大、無收益或收益回收期限長，民間資本參與的積極性不高，需要各級政府加大財政資金投入，中央財政要大力支持國家綜合貨運樞紐建設，統(tǒng)籌利用民航發(fā)展基金、中央預算內投資、車輛購置稅收入補助地方資金、中央企業(yè)資金等，采取“獎補結合”方式，大力支持樞紐港站等交通運輸基礎節(jié)點和多節(jié)點串聯(lián)與往返形成的重要網鏈等綜合貨運樞紐建設，大力提升綜合貨運樞紐運能利用效率、運輸服務質量、運營機制可持續(xù)，推動國家綜合貨運樞紐在區(qū)域發(fā)展中充分發(fā)揮資金流、信息流、商貿流等集聚效應，為全國產業(yè)鏈供應鏈服務，增強對區(qū)域經濟高質量發(fā)展的輻射帶動作用。

（二）促進發(fā)揮樞紐輻射帶動作用

要素匯聚是樞紐經濟發(fā)展的前提。在市場經濟體制下，要素流動遵循經濟規(guī)律，流向收益率更高的行業(yè)或區(qū)域。財政政策要發(fā)揮引導作用，彌補市場調節(jié)的不足，降低要素流動的成本，完善要素流動機制，具體包括：研究制定支持口岸、引育基地航空、大型物流集成商等財政政策，對相關企業(yè)設立機構、開展業(yè)務活動進行補貼，支持航空、物流等企業(yè)開拓市場，降低物流成本，提高物流便捷性，加快構建現(xiàn)代物流運行體系，促進交通“流量”變“存量”，實現(xiàn)更多資源、資金、資本向樞紐匯集、沉淀。

（三）引導構建樞紐關聯(lián)產業(yè)體系

關聯(lián)產業(yè)是樞紐經濟發(fā)展的關鍵。財政政策要在本土產業(yè)培育和產業(yè)鏈條龍頭企業(yè)引進兩方面發(fā)力，制定支持關聯(lián)產業(yè)發(fā)展的財政政策，完善招商引資財政獎勵政策，用好現(xiàn)代服務業(yè)等產業(yè)投資基金，發(fā)揮國有企業(yè)資本優(yōu)勢，增強對樞紐經濟相關產業(yè)的吸引力，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、航空金融、國際會展、離岸金融、飛機租賃等業(yè)態(tài)，提升樞紐經濟水平。

四、建立健全區(qū)域發(fā)展利益補償機制

由于各地資源稟賦、發(fā)展環(huán)境、經濟基礎等不同，各地在區(qū)域發(fā)展中的收益不同，建立利益補償機制有利于區(qū)域內各省市共擔發(fā)展成本、共享發(fā)展成果，能夠實現(xiàn)互惠互利，對提升區(qū)域資源利用效益，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要意義。

（一）實施縱向與橫向相結合的生態(tài)保護補償

實施生態(tài)保護補償對促進生態(tài)環(huán)境保護與治理、提升生態(tài)環(huán)境承載力、提高自然資源利用效率具有重要作用，按照財政部等四部委《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928號）等文件精神，推廣新安江流域橫向生態(tài)保護補償試點經驗，由中央財政設立專項資金，用于鼓勵長江、黃河、南水北調工程等流域上下游政府之間根據(jù)流域跨界斷面水質類別或特征因子濃度值，確定補償資金，對上游省市進行補償，專項用于上游政府開展流域生態(tài)環(huán)境保護治理與水污染防治等領域，為上游政府做好生態(tài)保護治理提供資金支持，也為上游政府提供公共服務提供財力保障。

（二）實施與主體功能區(qū)地位相適應的財政補償機制

財政收入是各級政府履行職責、提供公共服務的物質基礎。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，需要根據(jù)國家和省級各主體功能區(qū)定位，繼續(xù)完善財政體制，中央和省級財政應當考慮主體功能區(qū)各地生態(tài)保護支出項目和自然保護區(qū)支出項目建設需要，合理劃分上下級政府財政收入分成比例，切實提高限制開發(fā)區(qū)域基層政府公共服務供給能力，避免差距過大。中央財政要統(tǒng)籌利用中央預算內投資、中央財政水利發(fā)展資金、國家重大水利工程建設基金等，提高國家重大水利工程承擔比例，帶動地方加大投入，穩(wěn)步推進重大水利工程、小流域綜合治理、固溝保塬、淤地壩除險加固等水環(huán)境項目建設，改善水環(huán)境質量。發(fā)揮好國家綠色發(fā)展基金、中國政企合作投資基金（中國PPP基金）等基金作用，通過與相關區(qū)域政府設立子基金以及直投等模式，帶動地方政府、社會資本擴大對環(huán)境薄弱地區(qū)的投入，支持當?shù)丨h(huán)境保護和污染防治、生態(tài)修復和國土空間綠化、能源資源節(jié)約利用等項目建設，提升環(huán)境承載力。發(fā)揮國際金融機構資金期限長、利率低等優(yōu)勢，通過中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還方式，鼓勵地方政府做好項目儲備，積極爭取世行、亞投行、亞行等國際金融組織和外國政府貸款，為當?shù)厣鷳B(tài)文明建設和經濟發(fā)展提供資金保障。

（三）實施對口支援和協(xié)作

加強區(qū)域間及對口支援工作，引導發(fā)達地區(qū)加大財政資金投入，對西部經濟落后地區(qū)、經濟轉型升級困難地區(qū)開展對口支援或協(xié)作，大力支持基礎設施、公共服務、產業(yè)發(fā)展等項目建設，提升經濟發(fā)展水平。鼓勵受水區(qū)各級政府加大對水源地政府資金投入，建立財政投入穩(wěn)定增長機制，加大南水北調中線工程水源地、三峽庫區(qū)等地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目建設支持力度，提升水源地環(huán)境質量，并在保障財政投入的同時，創(chuàng)新多元投入機制，構建政府、社會組織等社會力量開展支援和協(xié)作，提升公共服務供給能力，實現(xiàn)互利共贏。

五、建立健全構建區(qū)域市場一體化的財政管理制度

市場是全球最稀缺的資源，也是實現(xiàn)發(fā)展最重要的資源。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，需要試圖打破市場分割和貿易壁壘，建立統(tǒng)一的大市場，促進商品（含服務)和生產要素(資本、勞動力、技術等)在更加廣闊的區(qū)域內流動到最有效率的區(qū)域，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。財政政策要破除制約經濟暢通循環(huán)的各種障礙，讓資本、資源、商品、服務、數(shù)據(jù)等各種市場要素都能高效運轉起來，激發(fā)新的市場活力。

（一）強力推進政府投資項目對外開放

市場化程度越高，對反壟斷的要求就必然越高。事實充分證明，壟斷或寡頭壟斷利用在行業(yè)內的強勢地位，建立市場進入壁壘，排斥新的廠家進入行業(yè)，通過提高產品價格獲得超額利潤，進一步鞏固其壟斷地位，阻礙了市場的完整性和有效性，最終導致市場的低效率。美國洛克菲勒家族“石油帝國”、電報電話公司等寡頭被肢解，微軟、蘋果等公司被巨額處罰，非但沒有削弱美國的影響力，反而催生了一大批創(chuàng)新企業(yè)的成長，進一步強化了美國在該領域的強勢地位。我國促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，需要進一步放開市場準入，嚴厲打擊壟斷行為，促進各類企業(yè)自由進入、充分競爭，提高整體經濟效率。具體包括：完善政府采購和政府購買服務政策，落實對中小微企業(yè)傾斜政策；打破招投標“隱形門”“玻璃門”，鼓勵各類所有制企業(yè)參與基礎設施和公共服務領域項目建設；完善政府投融資體制，推進水利、交通、電力等領域地方國有企業(yè)混合所有制改革，引進戰(zhàn)略投資者，完善法人治理結構，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，公平參與承接政府項目建設。

（二）提升財政政策法制化規(guī)范化水平

各地出于保護本地企業(yè)、幼稚產業(yè)發(fā)展以及增加財政收入的目的，對外來企業(yè)實行不公平的政策措施，短期內促進了本地經濟發(fā)展，但長期看，區(qū)域貿易保護將降低本地企業(yè)的市場競爭力。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要加強財政政策規(guī)范化管理，出臺重大財政政策，特別是在制定出臺招商引資、產業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展等涉及市場主體的財政獎補政策，要嚴格進行合規(guī)性審查，堅決避免影響市場公平競爭的政策措施，確保市場主體公平享受財政支持政策，讓市場“看不見的手”對資源配置起決定性作用，保障資源要素充分自由流動。探索財政涉企資金直達機制，避免財政惠企政策在執(zhí)行中“打折”“變形”，加劇區(qū)域不公平，促進財政政策在各個市縣公平實施。

（三）提高財政管理手段市場化水平

傳統(tǒng)財政涉企資金主要依靠行政手段對財政資金進行分配，主管部門和財政部門發(fā)揮決定作用，容易導致市場不公、腐敗等問題。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，需要發(fā)揮市場的作用，根據(jù)區(qū)域產業(yè)布局、經濟發(fā)展實際需要，改變區(qū)域各級政府以財政直接補助企業(yè)等傳統(tǒng)方式，探索借助政府投資基金模式，將財政支持產業(yè)和企業(yè)發(fā)展的各項資金進行基金化改革，由區(qū)域內各省市共同出資設立政府投資基金，委托第三方機構進行管理，以市場化方式選取投資項目，促進財政資源優(yōu)化配置，推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展?！?/p>