支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策：?jiǎn)栴}及建議

●姜愛(ài)華 袁 月

一、引言

企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，而技術(shù)創(chuàng)新是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的突破口。當(dāng)前我國(guó)已邁入創(chuàng)新型國(guó)家行列，近年來(lái)技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)逐年增長(zhǎng)，科技部數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)由上年的27.5萬(wàn)家增至33萬(wàn)家，未來(lái)研發(fā)投入將超過(guò)我國(guó)企業(yè)投入的70%。企業(yè)創(chuàng)新需要一定的研發(fā)投資，這就需要政府的“扶持之手”發(fā)揮作用，其中，政府采購(gòu)是國(guó)內(nèi)外幫助提供企業(yè)獲得自主創(chuàng)新資源的重要手段之一（宋河發(fā)等，2011）。早在2006年，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》及若干配套政策便明確提出“實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)”。近年來(lái)，為加大政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持力度，中央及地方各級(jí)政府出臺(tái)了一系列政策措施，如《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法（2021年修訂）》（簡(jiǎn)稱 《科技進(jìn)步法》）、《關(guān)于促進(jìn)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用的意見(jiàn)》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2018〕558號(hào)）、《北京加強(qiáng)全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)總體方案》等都提及對(duì)首購(gòu)、訂購(gòu)新技術(shù)和新產(chǎn)品的要求與規(guī)定，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出通過(guò)政府采購(gòu)等政策促進(jìn)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化等，進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)在企業(yè)科創(chuàng)過(guò)程中的影響力。2022年7月，財(cái)政部印發(fā)了關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)了支持科技創(chuàng)新的政策功能，確定了創(chuàng)新采購(gòu)的采購(gòu)方式，鼓勵(lì)通過(guò)首購(gòu)訂購(gòu)等措施，推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用?；诖?，本文分析了政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新作用機(jī)理、現(xiàn)存問(wèn)題，并提出完善政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的對(duì)策建議。

二、政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的文獻(xiàn)綜述及機(jī)理分析

政府采購(gòu)制度是財(cái)政干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的必要手段，其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持作用已成為共識(shí)。早在上世紀(jì)末，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Geroski（1990）就指出，政府采購(gòu)?fù)T如財(cái)稅激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)資本等政策相同，都是至關(guān)重要的創(chuàng)新政策工具，且政府采購(gòu)比R&D投入更多地助力企業(yè)創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)學(xué)者姜愛(ài)華（2007）也較早地提出，政府采購(gòu)政策是企業(yè)突破創(chuàng)新障礙的路徑之一?？偨Y(jié)起來(lái)，政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的促進(jìn)作用主要通過(guò)以下三個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是幫助企業(yè)走出創(chuàng)新過(guò)程陷入的市場(chǎng)失靈困境，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)與創(chuàng)新活動(dòng)（Smits，2002），如政府采購(gòu)新產(chǎn)品能擴(kuò)大市場(chǎng)需求、降低技術(shù)創(chuàng)新的不確定性，最終能夠激勵(lì)創(chuàng)新（胡凱等，2013）；二是政府作為企業(yè)重要客戶，能夠有效促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)、提升供應(yīng)商企業(yè)全要素生產(chǎn)率（竇超等，2020；張沁琳和沈洪濤，2020），提供較高訂單價(jià)值，增加企業(yè)創(chuàng)新收益（Robert，1994）；三是通過(guò)減輕企業(yè)的信貸約束，助力企業(yè)更容易獲得銀行貸款，以及減輕企業(yè)在資源、融資能力和風(fēng)險(xiǎn)等方面需要面對(duì)的壓力，提高企業(yè)創(chuàng)新能力（劉鳳朝等，2017；陳志剛和吳麗萍，2021）。

政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的重要推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是引導(dǎo)和示范作用。根據(jù)需求與供給理論，政府政策從供給和需求兩個(gè)方面鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展自主創(chuàng)新活動(dòng)，需求側(cè)的政策則主要為政府采購(gòu)政策（姜愛(ài)華，2007），政府通過(guò)明確傳達(dá)采購(gòu)需求的信號(hào)，激勵(lì)企業(yè)引入新的生產(chǎn)要素和方式，并研究開(kāi)發(fā)新技術(shù)與新產(chǎn)品。一方面，通過(guò)政府采購(gòu)的需求引導(dǎo)效應(yīng)，企業(yè)可以將政府意向采購(gòu)的商品作為風(fēng)向標(biāo)，對(duì)自身產(chǎn)品加以改進(jìn)，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，明確創(chuàng)新方向，最終將企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的成果以產(chǎn)品和服務(wù)的形態(tài)呈現(xiàn)給市場(chǎng)。另一方面，政府采購(gòu)還能產(chǎn)生示范效應(yīng)，通過(guò)支持創(chuàng)新的采購(gòu)訂單來(lái)鞭策更多其他的企業(yè)更加努力地投入研究并開(kāi)發(fā)新資源、新技術(shù)（Edler et al.，2007；豆士婷等，2022），激發(fā)企業(yè)將資金用于研發(fā)新技術(shù)的主動(dòng)性，政府對(duì)于剛進(jìn)入市場(chǎng)的創(chuàng)新產(chǎn)品予以率先購(gòu)買(mǎi)與使用并產(chǎn)生示范效應(yīng)，為最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)高水平科技自立自強(qiáng)打好基礎(chǔ)。

二是降本增效作用。由于政府采購(gòu)訂單金額較大、數(shù)量較多，吸引到的投標(biāo)供應(yīng)商較多，為了中標(biāo)，企業(yè)普遍會(huì)以最低的價(jià)格、最好的質(zhì)量參與投標(biāo)。而政府采購(gòu)一項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)必須全面考慮其綜合成本和為政府帶來(lái)的效益，經(jīng)過(guò)公布明細(xì)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、依照公開(kāi)透明的流程執(zhí)行采購(gòu)、加強(qiáng)全方位監(jiān)督、聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等環(huán)節(jié)，確保采購(gòu)對(duì)象“物有所值”，即實(shí)現(xiàn)其全生命周期成本、質(zhì)量、創(chuàng)新價(jià)值等多維度最優(yōu)。若采購(gòu)規(guī)模增加到一定數(shù)值，則表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)，企業(yè)生產(chǎn)成本下降，經(jīng)濟(jì)利益和生產(chǎn)效率也得到提升（Uyarra et al.，2014）。因此企業(yè)為提升競(jìng)爭(zhēng)力，將會(huì)加大科技創(chuàng)新力度，不斷降低產(chǎn)品成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量，在加大產(chǎn)量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“物有所值”“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”，以成功獲得政府采購(gòu)訂單。

三是緩解信息不對(duì)稱的作用?，F(xiàn)實(shí)中，有市場(chǎng)就存在信息不對(duì)稱，企業(yè)從事創(chuàng)新活動(dòng)亦是如此，例如遇到融資不夠、提供的創(chuàng)新服務(wù)與需求不匹配、新技術(shù)剛問(wèn)世就被更完備的技術(shù)所取代等窘境，這些都是企業(yè)在進(jìn)行創(chuàng)造與發(fā)明新技術(shù)并推向市場(chǎng)之前無(wú)法預(yù)料的，這種信息不對(duì)稱嚴(yán)重打擊了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新積極性。而政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)公布明確的需求，在企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)之前給予企業(yè)研發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品的方向（邵穎紅和程與豪，2021），在新產(chǎn)品被發(fā)明使用后，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、創(chuàng)新采購(gòu)等諸多采購(gòu)方式，以公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正的原則，嚴(yán)格按照招標(biāo)程序與要求，確定中標(biāo)企業(yè)，在很大程度上緩解了信息不對(duì)稱帶來(lái)的損失。除此之外，盡管提供創(chuàng)新產(chǎn)品的企業(yè)具有全部的信息優(yōu)勢(shì)，但政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)對(duì)產(chǎn)品信息的準(zhǔn)確掌握與其自身的監(jiān)督檢查機(jī)制（王伊攀和朱曉滿，2022），有效督促企業(yè)致力于科技創(chuàng)新。

已有文獻(xiàn)對(duì)于探索政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域具有重要參考價(jià)值，為后續(xù)相關(guān)研究奠定了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，但在以下三個(gè)方面較為薄弱：一是研究的政府采購(gòu)政策內(nèi)容缺少對(duì)支持企業(yè)創(chuàng)新需求管理政策的探討，二是對(duì)創(chuàng)新采購(gòu)的采購(gòu)方式和營(yíng)商環(huán)境的關(guān)注度不足，三是對(duì)初創(chuàng)企業(yè)融資問(wèn)題的討論不夠。本文擬從上述三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充，為促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新、進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能提供一定的政策參考。

三、支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策現(xiàn)存問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的法規(guī)政策不夠完善

一方面，當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)法律體系已較為成熟，但與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，從頂層設(shè)計(jì)到具體文件在支持企業(yè)創(chuàng)新方面的規(guī)定不夠完善。現(xiàn)有政府采購(gòu)相關(guān)政策關(guān)于支持企業(yè)創(chuàng)新的專(zhuān)門(mén)規(guī)定較少，大多數(shù)出現(xiàn)在其他政策文件中的某一條例，如《科技進(jìn)步法》第九十一條對(duì)政府采購(gòu)科技創(chuàng)新產(chǎn)品的方式加以規(guī)定、發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2018〕558號(hào)第三十七條提出鼓勵(lì)采購(gòu)首臺(tái)套產(chǎn)品的要求等，而缺少支持企業(yè)創(chuàng)新的具體政策措施和實(shí)施細(xì)則，如供應(yīng)商合規(guī)管理制度、創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)制度、研發(fā)合同制度等，這意味著目前我國(guó)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新行為的各環(huán)節(jié)得不到規(guī)范，無(wú)法保證政府采購(gòu)政策功能的有效發(fā)揮。

另一方面，目前我國(guó)政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的方式過(guò)于僵化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)于科技創(chuàng)新貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)方式通常為公開(kāi)招標(biāo)，以保證政府采購(gòu)的公開(kāi)、公正和公平，促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。上述事實(shí)也導(dǎo)致不少預(yù)算單位過(guò)度依賴公開(kāi)招標(biāo)方式，凡是政府采購(gòu)，無(wú)論金額多少，都選擇公開(kāi)招標(biāo)方式，這種做法最終導(dǎo)致預(yù)算單位采購(gòu)周期不斷拉長(zhǎng)，影響了采購(gòu)效率，特別對(duì)于重視科技創(chuàng)新的預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，因其對(duì)科研設(shè)備具有更高要求，而高精尖的儀器設(shè)備往往價(jià)格不菲，一些“首臺(tái)套”及技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品初期面臨市場(chǎng)開(kāi)拓風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完全，而此類(lèi)問(wèn)題極易產(chǎn)生競(jìng)標(biāo)商家流標(biāo)的后果，從而阻礙預(yù)算單位采購(gòu)工作的順利進(jìn)行，甚至致使預(yù)算單位科技創(chuàng)新項(xiàng)目停滯不前。

（二）采購(gòu)需求管理未充分發(fā)揮支持創(chuàng)新的作用

一是采購(gòu)需求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。政府采購(gòu)比一般購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，并且對(duì)采購(gòu)限額、招標(biāo)數(shù)額等方面有更多的限制，而目前在采購(gòu)實(shí)踐中，部分單位仍存在擅自提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、夸大技術(shù)需求的現(xiàn)象。另外，在確定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)方面我國(guó)采用的政府采購(gòu)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)大多以價(jià)格為主，創(chuàng)新及其他標(biāo)準(zhǔn)的占比較低，容易導(dǎo)致供應(yīng)商忽視價(jià)格外的其他因素。

二是支持企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)采購(gòu)需求描述較少。由政府采購(gòu)網(wǎng)上公布的合同公告不難看出，許多采購(gòu)公告沒(méi)有落實(shí)采購(gòu)政策功能的需求描述，包括完全沒(méi)有相關(guān)描述、提到“無(wú)特定資格要求”等，支持創(chuàng)新這一功能的采購(gòu)公告數(shù)量較少，且其表述大多比較粗略，只是簡(jiǎn)單提及支持創(chuàng)新，基本上都未列出相關(guān)政策和具體辦法。支持創(chuàng)新這一政策功能的需求表述基本為如下幾類(lèi)：有“支持（科技）創(chuàng)新”“大學(xué)生創(chuàng)新”“中小企業(yè)”等相關(guān)表述；說(shuō)明政府采購(gòu)優(yōu)先采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品；將研發(fā)、創(chuàng)新情況列入政府采購(gòu)需求調(diào)查內(nèi)容；界定創(chuàng)新產(chǎn)品的含義并對(duì)采用的新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料在評(píng)分上予以傾斜。

三是政府采購(gòu)某些創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)仍對(duì)業(yè)績(jī)提出要求。2021年財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)需求管理辦法》（簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”）中明確提出：“涉及政府采購(gòu)政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的，不得提出同類(lèi)業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺(tái)數(shù)、使用時(shí)長(zhǎng)等業(yè)績(jī)要求。”而實(shí)際上，當(dāng)前對(duì)于有些創(chuàng)新項(xiàng)目的采購(gòu)仍然采用業(yè)績(jī)形式，這對(duì)沒(méi)有業(yè)績(jī)的創(chuàng)新產(chǎn)品極不公平，致使一些創(chuàng)新型的小企業(yè)被拒之門(mén)外，不僅在一定程度上限制了中小企業(yè)的創(chuàng)新，而且對(duì)于我國(guó)鼓勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（三）采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境有待優(yōu)化

一是采購(gòu)預(yù)算公開(kāi)的透明度仍有待提升。由目前實(shí)際公開(kāi)的政府采購(gòu)預(yù)算可以看出，公開(kāi)的多數(shù)都只是預(yù)算文件或預(yù)算書(shū)，這種項(xiàng)目預(yù)算通常是針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)而言的，也就是說(shuō)，公眾無(wú)法知悉競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)的預(yù)算金額。而政府采購(gòu)高新技術(shù)產(chǎn)品很大一部分需通過(guò)非公開(kāi)招標(biāo)方式。例如，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的首購(gòu)新技術(shù)或新產(chǎn)品，采購(gòu)單位可采用單一來(lái)源采購(gòu)方式開(kāi)展首購(gòu)活動(dòng)。這不僅說(shuō)明政府采購(gòu)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容有限，還可能存在下述隱患：為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府在認(rèn)定創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)可能會(huì)做出地方保護(hù)、地方扶植行為，結(jié)果創(chuàng)新產(chǎn)品目錄上很大部分都是本區(qū)域內(nèi)企業(yè)，這一做法不僅在某種程度上限制了自由競(jìng)爭(zhēng)，而且在認(rèn)定程序、認(rèn)定條件上無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分的公開(kāi)透明。

二是對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的現(xiàn)象仍然存在。雖然在財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）后，政府采購(gòu)領(lǐng)域違反公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的行為已經(jīng)大為減少，但仍然存在評(píng)審因素與資格條件設(shè)置不合理導(dǎo)致的差別待遇或者歧視待遇現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)2015—2021年財(cái)政部發(fā)布的供應(yīng)商質(zhì)疑投訴處理公告發(fā)現(xiàn)，供應(yīng)商以此提出質(zhì)疑投訴并且勝訴占全部公告數(shù)約30%。

三是高新技術(shù)采購(gòu)流程復(fù)雜影響監(jiān)督管理效果。傳統(tǒng)招標(biāo)文件人工審核審查內(nèi)容多、工作量大，加之采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)不到位等因素，導(dǎo)致采購(gòu)流程較為繁瑣，這為采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理帶來(lái)困難，同時(shí)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)用不充分，信息溝通機(jī)制不健全，聯(lián)合監(jiān)督手段較少。

（四）初創(chuàng)企業(yè)融資難問(wèn)題凸顯

一方面，初創(chuàng)企業(yè)很難獲得金融機(jī)構(gòu)支持。企業(yè)首次發(fā)明創(chuàng)新技術(shù)不僅需要大量資金，而且還承擔(dān)著付出大量成本卻最終無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的極大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致前期投入的時(shí)間和資源幾乎得不到回報(bào)。而初創(chuàng)企業(yè)通過(guò)傳統(tǒng)渠道申請(qǐng)融資時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為避免損失和風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置冗長(zhǎng)繁瑣的審核手續(xù)，加之融資收益低，企業(yè)面臨著資金不足、融資難、融資貴的窘境。再加上初創(chuàng)企業(yè)缺乏主動(dòng)要求合同融資的意識(shí)，增加了金融機(jī)構(gòu)與創(chuàng)新企業(yè)的對(duì)接難度，影響了企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的熱忱。另一方面，融資成本高制約了初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展。盡管進(jìn)行自主創(chuàng)新的企業(yè)發(fā)展增勢(shì)明顯，但很大程度上依賴金融機(jī)構(gòu)提供貸款，而金融機(jī)構(gòu)由于重視對(duì)不良貸款的管控，對(duì)部分融資項(xiàng)目具有較高的費(fèi)用門(mén)檻；此外，政府采購(gòu)合同融資目前仍通過(guò)傳統(tǒng)的線下方式運(yùn)行，相對(duì)而言采購(gòu)效率低而成本高的問(wèn)題凸顯。以上事實(shí)導(dǎo)致初創(chuàng)企業(yè)面臨著融資申請(qǐng)審批放款成本居高不下的制約。

四、完善支持企業(yè)創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的建議

（一）強(qiáng)化政府采購(gòu)支持創(chuàng)新政策功能，從需求端引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新

首先，完善創(chuàng)新保護(hù)相關(guān)法規(guī)，必須建立健全政府采購(gòu)對(duì)研發(fā)階段產(chǎn)品的保護(hù)制度。嚴(yán)格規(guī)定政府在承包商研發(fā)尚未完成時(shí)的規(guī)范行為與商業(yè)道德，同時(shí)利用研發(fā)合同制，建立成本分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與容錯(cuò)機(jī)制，為企業(yè)創(chuàng)新搭建靈活、自由的研究環(huán)境，引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)，禁止研發(fā)活動(dòng)被政治、商業(yè)業(yè)績(jī)等因素所限制，減輕企業(yè)后顧之憂。

其次，強(qiáng)化新時(shí)代的政府采購(gòu)政策功能，必須構(gòu)建創(chuàng)新導(dǎo)向型的政府采購(gòu)制度體系。創(chuàng)新是引領(lǐng)新發(fā)展的第一動(dòng)力，目前政府采購(gòu)制度要加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新和前沿技術(shù)的了解與重視，完善并普及政府首購(gòu)制度，政府要從需求側(cè)將優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新產(chǎn)品的理念植入采購(gòu)全過(guò)程，不僅需要對(duì)符合優(yōu)先采購(gòu)需求和條件的新技術(shù)、新產(chǎn)品提出明確規(guī)定，更要將相應(yīng)執(zhí)行細(xì)則列入法律條例，允許采購(gòu)人通過(guò)創(chuàng)新采購(gòu)方式，幫助企業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、科技創(chuàng)新要求高的“首臺(tái)套”新技術(shù)、新產(chǎn)品渡過(guò)推廣難關(guān)。

最后，政府在采購(gòu)新技術(shù)和新產(chǎn)品時(shí)，要采用多種方式，從多個(gè)維度支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。針對(duì)“政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品目錄”（以下簡(jiǎn)稱“目錄”）中的不同對(duì)象，進(jìn)行差異化方式采購(gòu)。對(duì)于企事業(yè)單位和各類(lèi)社會(huì)組織通過(guò)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和消化吸收再創(chuàng)新等方式開(kāi)發(fā)或生產(chǎn)并首次投放市場(chǎng)的產(chǎn)品，政府通過(guò)首購(gòu)方式進(jìn)行政府采購(gòu)。具體來(lái)看，政府首先要健全首購(gòu)制度，明確我國(guó)開(kāi)展創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)的執(zhí)行流程、條件要求、支持政策、監(jiān)管方式、職責(zé)分工等內(nèi)容。對(duì)于目錄中未達(dá)到首購(gòu)要求，但具有市場(chǎng)潛力、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的新技術(shù)、新產(chǎn)品，政府可以采用單一來(lái)源方式進(jìn)行政府采購(gòu)；而對(duì)于目錄中的普通采購(gòu)對(duì)象，政府則可綜合運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)等采購(gòu)方式。

（二）建立多維采購(gòu)需求落實(shí)體系，提升采購(gòu)的精準(zhǔn)性和有效性

一是采用結(jié)果導(dǎo)向完善采購(gòu)需求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策功能可以采用基于結(jié)果的采購(gòu)，考慮需求相關(guān)性、過(guò)程規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性、宏觀有效性等多個(gè)方面，全面推行結(jié)果導(dǎo)向而非價(jià)格導(dǎo)向，可以避免確定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)人員和實(shí)際參與評(píng)標(biāo)人員因免責(zé)考慮而始終采用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其他標(biāo)準(zhǔn)流于形式。在確定采購(gòu)需求時(shí)詳細(xì)規(guī)定產(chǎn)品功能可以明確創(chuàng)新方向，鼓勵(lì)供應(yīng)商進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，以更低廉的成本滿足性能要求，但要避免制定過(guò)于具體的技術(shù)規(guī)范，防止出現(xiàn)供應(yīng)商達(dá)到需求制定的標(biāo)準(zhǔn)后喪失創(chuàng)新動(dòng)力的局面，鼓勵(lì)企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新。此外，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置創(chuàng)新因素最低權(quán)值并優(yōu)先選擇創(chuàng)新產(chǎn)品可以有效提高供應(yīng)商對(duì)創(chuàng)新的重視。

二是分階段采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品。由于技術(shù)創(chuàng)新存在失敗風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的成本較高，政府采用分階段采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的方式可以降低企業(yè)成本，有效鼓勵(lì)創(chuàng)新。采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品可以在公開(kāi)采購(gòu)需求中提出創(chuàng)新方向，要求投標(biāo)企業(yè)提交技術(shù)建議書(shū)證明創(chuàng)新的可行性并確定成本預(yù)算，在簽訂合同時(shí)采用長(zhǎng)期分階段合同并確定每個(gè)階段需達(dá)到的創(chuàng)新成果，在企業(yè)取得相應(yīng)成果后簽訂下一階段的合同，直至成功生產(chǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品，在創(chuàng)新產(chǎn)品未達(dá)到大規(guī)模商業(yè)化生產(chǎn)前可以與供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期合同進(jìn)行采購(gòu)，保障創(chuàng)新產(chǎn)品的持續(xù)生產(chǎn)，避免現(xiàn)有技術(shù)的壟斷廠商利用價(jià)格優(yōu)勢(shì)等打擊創(chuàng)新技術(shù)。采用分階段采購(gòu)方式可以降低企業(yè)成本、鼓勵(lì)創(chuàng)新并防止財(cái)政資金被企業(yè)挪作他用，政府優(yōu)先采購(gòu)新型產(chǎn)品也節(jié)約了創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣成本，為其在成熟市場(chǎng)上擴(kuò)展銷(xiāo)路。

三是嚴(yán)禁將業(yè)績(jī)作為采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)或條件。政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)，要明確具體的資格條件和評(píng)審因素，根據(jù)《管理辦法》要求，避免將業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在內(nèi)，以鼓勵(lì)沒(méi)有業(yè)績(jī)的創(chuàng)新供應(yīng)商積極投標(biāo)，更好地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，真正提高創(chuàng)新企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）優(yōu)化采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，為政府采購(gòu)政策落實(shí)提供更好的市場(chǎng)基礎(chǔ)

良好的營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)積極開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)、提升創(chuàng)新能力的重要因素，對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定性、政策手段有效性、企業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)性具有重要作用。因此，必須持續(xù)優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

建議按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕24號(hào)）以及《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)），在首批創(chuàng)新?tīng)I(yíng)商環(huán)境試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步破除區(qū)域分割和地方保護(hù)等不合理限制，維護(hù)政府采購(gòu)公平、公正的秩序；同時(shí)，結(jié)合2022年出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，持續(xù)清理招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的規(guī)定和做法，對(duì)采購(gòu)主體以及供應(yīng)商進(jìn)行線下和線上的嚴(yán)格監(jiān)管，包括但不限于對(duì)采購(gòu)人拖欠款項(xiàng)、采購(gòu)人和供應(yīng)商串標(biāo)等行為進(jìn)行相應(yīng)處罰。

繼續(xù)縱深推進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，進(jìn)一步細(xì)化、明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，特別是強(qiáng)化采購(gòu)需求管理，強(qiáng)化對(duì)評(píng)審因素與資格條件的審核。具體地，對(duì)于評(píng)審因素，需重點(diǎn)關(guān)注是否將資格條件、經(jīng)營(yíng)年限、信用等級(jí)、信用名單、合同業(yè)績(jī)、投標(biāo)響應(yīng)文件的規(guī)范性和完整性列為評(píng)審因素；對(duì)于資格條件，需重點(diǎn)關(guān)注是否限定或者指定特定的專(zhuān)利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商，是否將行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)頒發(fā)的資質(zhì)、資格證書(shū)列入供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的條件之一，是否限定本地企業(yè)、限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者股權(quán)結(jié)構(gòu)等。

此外，還要精簡(jiǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品采購(gòu)流程。我國(guó)政府采購(gòu)政策應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的推動(dòng)力，建立并完善政府采購(gòu)智慧云平臺(tái)，實(shí)施采購(gòu)全流程電子化，并盡量減少或消除線下交易活動(dòng)，以節(jié)約招投標(biāo)成本，在提升采購(gòu)工作效率的同時(shí)也加大了監(jiān)管力度；探索招標(biāo)文件智能審核系統(tǒng)在政府采購(gòu)工作中的試點(diǎn)應(yīng)用，打破傳統(tǒng)招標(biāo)文件人工審核審查內(nèi)容多、工作量大的問(wèn)題，推動(dòng)招標(biāo)文件審查智能化，提升政府采購(gòu)信息化水平，加強(qiáng)政府采購(gòu)智能化建設(shè)。

（四）打通支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)合同融資渠道，為企業(yè)創(chuàng)新紓困減負(fù)

政府采購(gòu)與金融工具應(yīng)進(jìn)一步融合，才能真正幫助初創(chuàng)企業(yè)解決融資的問(wèn)題。一方面，建立“政采貸”線上平臺(tái)，助推政府采購(gòu)合同融資擴(kuò)面增量。為逐步縮短初創(chuàng)企業(yè)貸款辦理周期、減少申請(qǐng)材料數(shù)量，財(cái)政部門(mén)以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格開(kāi)展政府采購(gòu)合同的備案審理，優(yōu)化政府采購(gòu)合同融資線上平臺(tái)運(yùn)營(yíng)，把政策宣傳、引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)工作相結(jié)合，進(jìn)一步深化采購(gòu)信息共享，合理確定采購(gòu)信息共享方式，努力實(shí)現(xiàn)共享實(shí)時(shí)化，及時(shí)告知政府采購(gòu)供應(yīng)商融資權(quán)利，督促采購(gòu)單位將政府采購(gòu)合同公開(kāi)及備案；拓寬政府采購(gòu)合同融資服務(wù)范圍，縮短初創(chuàng)企業(yè)從提出融資申請(qǐng)到獲得貸款的時(shí)間，降低貸款利率，鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)積極參與政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)；全力推進(jìn)政府采購(gòu)合同融資擔(dān)保貸款，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為符合信用貸款條件的創(chuàng)新型中標(biāo)供應(yīng)商提供更優(yōu)惠的融資產(chǎn)品和更便捷的融資渠道。

另一方面，創(chuàng)新政府采購(gòu)預(yù)付款制度，緩解初創(chuàng)企業(yè)資金難題。為降低初創(chuàng)企業(yè)融資成本，應(yīng)盡快建立政府采購(gòu)預(yù)付款制度，督促采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同中約定預(yù)付款的時(shí)間和比例，對(duì)中標(biāo)的初創(chuàng)企業(yè)給予提前支付資金支持，緩解其資金壓力，確保政府采購(gòu)合同資金及時(shí)支付給企業(yè)。■