行政主體適應(yīng)民法典時代能力評價模型的構(gòu)建及應(yīng)用

張 丹 汪仕權(quán) 李長征

湖北醫(yī)藥學(xué)院，湖北 十堰 442000

一、適應(yīng)民法典時代能力評價模型構(gòu)建的基礎(chǔ)：《民法典》為行政主體的依法行政提供了相關(guān)法律依據(jù)

在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，行政主體的行政行為需要受到法律法規(guī)的約束，也就是行政主體必須要做到依法行政［1］，而依法行政其中的一個原則就是要合法行政，也就是需要行政主體在包括《民法典》在內(nèi)的法律法規(guī)等規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，這不僅是對行政主體及其工作人員的保護(hù)，更重要的是要達(dá)到依法行政的最終目的，即保護(hù)最廣大人民的根本利益，這是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

長期以來，我們在宣傳行政法理念的過程中，對法無明文授權(quán)而為之即非法中的“法”沒有做明確的說明，以至于部分人觀念中認(rèn)為這個“法”只限于行政法、行政訴訟法等行政相關(guān)法律法規(guī)，依法行政的法律依據(jù)不應(yīng)當(dāng)是民事法律規(guī)范。這種觀念對于我國正在建設(shè)過程中的社會主義法治政府，是沒有任何幫助甚至有害的。

《民法典》中大量的法律規(guī)定成為各級政府機關(guān)依法行政的基礎(chǔ)。

（一）民事主體合法權(quán)利需要保護(hù)?！睹穹ǖ洹访鞔_了民事主體個人事務(wù)與社會公共事務(wù)，使兩者有著清晰的界線，這樣的界定為各級行政主體特別是基層行政主體正確處理好兩者的關(guān)系，提供了重要的法律依據(jù)，這也使行政主體在進(jìn)行各種行政法律行為時，不至于不作為或越界，既能夠處理本轄區(qū)、本部門規(guī)定范圍內(nèi)的事務(wù)，又不至于超越法律權(quán)限，做出損害民事主體合法權(quán)益的行為。

現(xiàn)行的《民法典》，繼承了原《民法通則》等一系列民事法律規(guī)范的相關(guān)法理，繼續(xù)強調(diào)了公民個人權(quán)利是不可侵犯的，規(guī)定了由社會主體自主決定的事務(wù)的范圍，以及由市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，排除了行政權(quán)力的干預(yù)。在民事主體之間發(fā)生的民事和經(jīng)濟等各種糾紛中，行政主體依法不得以行政權(quán)力強制解決；設(shè)定行政許可不得針對無須國家管控的事務(wù)；在設(shè)定執(zhí)法權(quán)時，規(guī)定不得侵犯私權(quán)，不得隨意處分老百姓合法權(quán)益，甚至不得隨意干涉市場價格等等。

（二）《民法典》明確規(guī)定了行政主體的某些行政行為。如《民法典》第二百一十二條對不動產(chǎn)登記機構(gòu)的職責(zé)做了規(guī)定，第二百二十三條對不動產(chǎn)登記機構(gòu)收費行為作出了明確規(guī)定，這樣不動產(chǎn)登記機構(gòu)在遵守本部門法律法規(guī)的同時，還需要遵守《民法典》的規(guī)定；又如在《民法典》第一百一十七條規(guī)定了行政主體在進(jìn)行行政征收、征用行為時，應(yīng)當(dāng)給予補償。

（三）《民法典》明確規(guī)定了行政主體在行政行為中需要確認(rèn)和保護(hù)民事權(quán)利。如《民法典》第一千二百五十四條規(guī)定了由公安機關(guān)介入高空拋物民事侵權(quán)行為的調(diào)查處理，就是《民法典》為行政主體對民事權(quán)利的保護(hù)和確認(rèn)做出的明確規(guī)定。對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)以及當(dāng)事人結(jié)婚離婚等民事權(quán)利，《民法典》規(guī)定了由對應(yīng)的行政機關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的行政保護(hù)或行政確權(quán)。

（四）《民法典》明確規(guī)定了行政主體行政行為對民事權(quán)利可能產(chǎn)生的不法侵害，民事權(quán)利人的維權(quán)路徑，如申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

（五）《民法典》規(guī)定了民事主體要接受行政監(jiān)管。如第八十六條規(guī)定了民事主體在從事民事活動時，必須依法接受政府的行政監(jiān)督。

在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的今天，行政主體堅持依法行政的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)明確界定為行政法律規(guī)范與民事法律規(guī)范；必須同時堅持行政法原則和體現(xiàn)民法精神；同時要實現(xiàn)依法行政的終極目標(biāo)，即實現(xiàn)行政相對人在行政法上的各種權(quán)利與民事主體的各項民事權(quán)利同等得到保護(hù)。

二、適應(yīng)民法典時代能力評價模型構(gòu)建的目標(biāo)：雙重保護(hù)

從行政法律關(guān)系的角度，行政主體和行政相對人應(yīng)當(dāng)受到行政法律保護(hù)，從民事法律關(guān)系的角度，雙方民事主體的各項民事權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。要實現(xiàn)雙重保護(hù)的目標(biāo)，需要考慮以下幾點因素：

（一）重新制定或修改相關(guān)法律法規(guī)

在民法典時代，要實現(xiàn)行政法律關(guān)系的雙方在行政法上的各種權(quán)利與雙方民事主體的各項民事權(quán)利同等得到保護(hù)這個目標(biāo)，必須重視在《民法典》中規(guī)定的各種行政法方面的規(guī)范，并應(yīng)針對這一規(guī)定，在相應(yīng)的行政法律法規(guī)中，對與《民法典》不相符、不一致、與現(xiàn)實社會發(fā)展不和諧的規(guī)定加以重新制定或修改，從而發(fā)揮綜合性法律規(guī)范在全面依法行政中的重要作用。

因此各級行政主體在工作中要考慮是否需要結(jié)合《民法典》的規(guī)定，加快制定、修改相關(guān)行政法律法規(guī)；是否存在侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件、規(guī)定，是評價該行政主體適應(yīng)民法典時代能力的一個重要標(biāo)尺。

（二）行政主體嚴(yán)格履職盡責(zé)

行政主體如何回應(yīng)《民法典》的要求，是評價該行政主體適應(yīng)民法典時代能力的又一個重要標(biāo)尺。

施行好《民法典》，除了需要進(jìn)一步完善《民法典》涉及的行政法律制度之外，還要求行政機關(guān)嚴(yán)格按照《民法典》中的規(guī)定履行職責(zé)，如，對于公民個人權(quán)利保護(hù)方面，在擔(dān)保物權(quán)編，規(guī)定了動產(chǎn)、不動產(chǎn)抵押相關(guān)行政機關(guān)的職責(zé)，防止不作為或權(quán)力濫用。在市場管控方面，針對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、如何優(yōu)化營商環(huán)境等，規(guī)定了對相關(guān)行政機關(guān)的職責(zé)。

（三）嚴(yán)格遵守和執(zhí)行《民法典》

行政主體能否遵守、執(zhí)行《民法典》，是評價該行政主體適應(yīng)民法典時代能力的又一重要標(biāo)尺。

行政主體在做出行政決策、進(jìn)行各項行政管理或行政監(jiān)督時，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得濫用權(quán)力，不得做出減損行政相對人的合法權(quán)益的決定，也不能隨意做出增加其義務(wù)的決定，同時也不得相互推諉不作為。從民事法律關(guān)系的角度看，在《民法典》施行過程中，無論行政主體在作為行政機構(gòu)履行行政職責(zé)，或行政主體作為一般民事主體參與到民事法律當(dāng)中時，往往都需要自覺地遵守、嚴(yán)格地執(zhí)行民事法律規(guī)范，承擔(dān)起民事法律規(guī)范尤其是《民法典》規(guī)定的各種責(zé)任和義務(wù)；從行政法律關(guān)系上看，作為國家行政管理的行政主體，行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)正確協(xié)調(diào)［2］，同時也要對行政相對人的各項權(quán)利給予正確認(rèn)識和尊重，使其合法權(quán)益得到充分的維護(hù)。

三、適應(yīng)民法典時代能力評價模型構(gòu)建的關(guān)鍵：設(shè)置科學(xué)合理的評價體系

在新時代的背景下，需要綜合各項因素，科學(xué)設(shè)置各項評價指標(biāo)。

（一）行政主體適應(yīng)民法典時代能力評價的必要性

由于我國行政主體法治化建設(shè)正在逐步推進(jìn)過程中，各地各行政主體、公務(wù)人員適應(yīng)新的法治環(huán)境的能力參差不齊，日常或年度評價體系也不盡相同，在法治化建設(shè)、統(tǒng)一大市場建設(shè)的過程中，需要建立或構(gòu)建一個統(tǒng)一的行政主體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，作為適應(yīng)民法典時代的能力評價模型，不僅可以作為日常執(zhí)法或年度考核、法治考核的評價依據(jù)，還可以作為推進(jìn)法治政府建設(shè)、推進(jìn)《民法典》的有效施行的有力助推器。

（二）構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素

1.是否帶頭學(xué)法樹立法律權(quán)威

要建設(shè)社會主義法治國家，必須建立法律權(quán)威，嚴(yán)格遵循“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六字方針［3］，在進(jìn)行行政行為時，不得越權(quán)、濫權(quán)，更要作為，在行使權(quán)力的同時，要根據(jù)法律和法規(guī)確定的法律措施，保證法律的正當(dāng)性；運用新媒體新技術(shù)，積極宣傳社會主義法治思想，加強與高校合作，為法治宣傳進(jìn)村寨、進(jìn)社區(qū)提供硬件和智力支持。

在社會主義法治化進(jìn)程中，各項法律法規(guī)等是隨著社會的發(fā)展需要適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，這也就需要各行政主體及其工作人員，要不斷加強自身學(xué)習(xí)，做好學(xué)法用法的表率，提高實際工作中解決問題的能力和水平。

因此，評價模型中首先要體現(xiàn)法律的權(quán)威性，即在運用《民法典》方面，要將行政主體及其工作人員是否強化法律在維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位作為評價模型需要考慮的因素；其次，堅持學(xué)習(xí)研討。將行政機關(guān)是否組織開展《民法典》專題學(xué)習(xí)、研討，是否參與或旁聽民事案件庭審等活動，是否將《民法典》作為行政執(zhí)法人員培訓(xùn)和行政執(zhí)法資格考試內(nèi)容等，作為評價模型需要考慮的因素；再次，加強宣傳。將行政主體是否有效引導(dǎo)和支持人們運用《民法典》保護(hù)自身合法權(quán)益，是否定期宣傳解釋《民法典》相關(guān)內(nèi)容，作為評價模型需要考慮的因素。

2.是否在法治建設(shè)進(jìn)程和規(guī)劃中將《民法典》的施行納入其中

是否將部署推動《民法典》施行列入法治政府或法治機關(guān)建設(shè)的規(guī)劃和工作要點，是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

3.配套法律法規(guī)是否完善

考察與《民法典》配套、銜接的相關(guān)行政法律法規(guī)等，是否合理、合法。如行政主體是否如期或定期清理不利于保障民事主體權(quán)益、不利于構(gòu)建要素市場化配置體制機制的有關(guān)制度措施、與《民法典》及有關(guān)法律規(guī)定和精神不一致的制度等，完成的深度與廣度，都是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

4.政府本身的誠信建設(shè)

各級行政主體在從事民事活動的過程中，是否嚴(yán)格遵循如平等、自愿、公平、誠信等民事法律基本原則；是否按照《民法典》的要求訂立國家計劃合同或是否按照合同約定全面履行民事合同、承擔(dān)違約責(zé)任；對人民法院或仲裁機構(gòu)的生效裁判是否自覺履行等，這些都是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

5.是否能嚴(yán)格公正執(zhí)法

（1）是否有符合法律法規(guī)的行政主體責(zé)任清單。首先，在制定本部門主體責(zé)任清單時，是否結(jié)合了本部門職能、相關(guān)行業(yè)特點和公眾的法律需求，梳理本部門工作職責(zé)和《民法典》中相對應(yīng)的各項規(guī)定，制定主體責(zé)任清單，主動向社會公布，接受社會監(jiān)督；其次，在宣傳《民法典》方面，秉承“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任原則，各行政主體及其工作人員在執(zhí)法過程中是否落實普法責(zé)任制［4］，是否盡到宣傳《民法典》的責(zé)任等，這些是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

（2）從執(zhí)法行為上，執(zhí)法行為是否存在執(zhí)法擾民、檢查擾企的行為。各級行政主體要明確自身行政行為的范圍和界限，尤其在履行職責(zé)、行使職權(quán)時，不能越界；行政主體要將《民法典》作為衡量行政行為的重要標(biāo)尺；行政主體在做出行政行為時，是否存在隨意作出減損行政相對人的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)等違背法律法規(guī)的決定；是否正確履行了保護(hù)市場主體公平公正參與市場競爭的行政職能，在執(zhí)法過程中是否存在執(zhí)法擾民、檢查擾企的行為等，這是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

（3）當(dāng)事人的合法權(quán)益是否受到了侵犯。在民事法律關(guān)系中，行政主體是否做到了尊重民事主體人格權(quán)、在行政執(zhí)法過程中是否保護(hù)了當(dāng)事人隱私權(quán)和個人信息權(quán)益；在行政執(zhí)法過程中，是否存在損害當(dāng)事人名譽權(quán)方面的行為，如是否使用文明規(guī)范的行政執(zhí)法用語、是否嚴(yán)格按規(guī)定的程序施行行政行為等；在信息公開方面，政府信息公開是否規(guī)范，信用監(jiān)管是否到位，行政執(zhí)法公示是否規(guī)范，是否嚴(yán)格“雙隨機一公開”等工作，是否對自然人隱私和個人信息進(jìn)行脫敏處理后再公開、公示等，這是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

6.行政行為是否高效便民

是否有高效便民的行政裁決與人民調(diào)解制度，也是考慮的因素之一。

自然資源權(quán)屬、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購等領(lǐng)域的行政裁決工作是否充分發(fā)揮了行政裁決專業(yè)性強、程序簡便等優(yōu)勢，能快速解決矛盾糾紛；是否積極引導(dǎo)當(dāng)事人更多運用調(diào)解方式妥善化解離婚、繼承等糾紛；在法律援助工作方面，是否完善了法律援助相關(guān)規(guī)定，尤其對特殊群體諸如未成年人、殘疾人、農(nóng)民工等的民事案件法律援助工作；在為群眾辦實事維護(hù)人民群眾合法權(quán)益時，是否充分發(fā)揮了法律工作者的作用等，是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

7.對政府規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查工作是否有加強和改進(jìn)

政府規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作是否做到了加強和改進(jìn)，是否有健全的規(guī)定和程序用以防止違法文件的出臺等，是構(gòu)建行政機關(guān)適應(yīng)民法典時代能力評價模型需要考慮的因素。

四、結(jié)束語

民法典時代，統(tǒng)一大市場的建設(shè)就需要統(tǒng)一的法治建設(shè)。我們期望各級行政主體在推進(jìn)《民法典》施行過程中，重視對行政主體適應(yīng)民法典時代的能力進(jìn)行一種常態(tài)化評價，充分考慮上述因素，并據(jù)此搭建或構(gòu)建一個統(tǒng)一的模型，用以評價、規(guī)范、指導(dǎo)、督促行政機關(guān)依法行政，推進(jìn)《民法典》的有效施行。