法治化營商環(huán)境中基層行政執(zhí)法能力提升路徑分析

段豐樂

鄭州升達經(jīng)貿管理學院文法學院，河南 鄭州 451191

營商環(huán)境是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中重要而特殊的公共產品。在世界銀行的DB指標體系中，開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產等十個方面被用來考量一個特定區(qū)域市場主體從事市場活動的“難易”程度。我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020）中指出，營商環(huán)境，是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。習近平總書記強調“法治是最好的營商環(huán)境”?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。政府職能部門是社會治理框架中的關鍵要素，經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況與政府各職能部門行政執(zhí)法效果息息相關。特別是在當前優(yōu)化營商環(huán)境的大趨勢之下，行政執(zhí)法的合法性、合理性及人民群眾的滿意程度直接關系到地方社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展騰飛的關鍵時期，政府職能部門依法行政的能力以及促進營商環(huán)境優(yōu)化的效果是當前發(fā)展過程中需要首要解決的問題。

一、基層行政執(zhí)法能力存在的主要問題

（一）行政執(zhí)法重執(zhí)法效率輕執(zhí)法程序

行政執(zhí)法程序是保證行政執(zhí)法公正性的核心制度設計，程序正義也是社會公眾對法治政府建設的普遍訴求。然而，基層執(zhí)法過程中，多數(shù)存在工作人員重實質、輕程序的問題?；鶎勇毮懿块T在行政執(zhí)法程序方面均存在不同程度的規(guī)范性漏洞，構成一定的行政執(zhí)法風險。普遍存在的問題為行政處罰中責令整改通知書下達與行政處罰案件立案審批同一日完成。還存在法律文書送達人為一人、處罰案件作為關鍵證據(jù)的照片缺乏時間地點信息、許可案件缺少當事人提交材料清單和申請受理回執(zhí)單、雙隨機一公開內部監(jiān)督仍由原執(zhí)法科室完成、案卷材料缺少簽字或日期等多種問題。

（二）行政執(zhí)法內部審議機制有待完善

實踐中，多數(shù)職能部門雖然都建立了行政執(zhí)法案件內部審議機制、重大案件決策機制等內部制度，但是落實執(zhí)行情況不容樂觀，存在較大的行政執(zhí)法敗訴風險。主要存在三個方面的主要問題。一是為重大案件內部決策制度流于形式。案卷材料中僅顯示案件審批表，而缺乏重大案件內部決策討論的過程性資料，不能顯示部門內部審議重大案件的科學工作程序，甚至存在實際未組織召開的可能。部分單位內部重大案件決策討論會議僅有其形，未有其實；二是為政府法律顧問作用未有效發(fā)揮。遇到重大疑難案件時，基層職能部門普遍為口頭向法律顧問咨詢或者邀請法律顧問參加內部會議討論，但均無書面資料作為支撐；三是為欠缺案件事后追蹤機制。行政審批之后的監(jiān)督管理、行政處罰之后的督促整改沒有足夠支撐，案件事后追蹤落實存疑。以上情況反映當前基層行政職能部門執(zhí)法過程中的案件內部審議制度仍未有效運行，存在較大的行政執(zhí)法法律風險。

（三）涉訴涉復議案件管理存在漏洞

行政執(zhí)法案件中涉訴及涉復議的案件是社會矛盾相對較為集中的領域，同時也是考驗行政機關行政執(zhí)法的合法性的關鍵。一方面，基層職能部門存在回避掩蓋涉訴涉復議案件的情況；另一方面，對于涉訴涉復議案件管理不規(guī)范。涉訴案件應當為行政職能部門的重點，基層職能部門權責清單覆蓋領域廣泛，會較多觸及社會關系中的矛盾問題，應當加強該領域的規(guī)范管理，并落實貫徹涉訴案件的問責追究機制。

（四）基層行政檢查工作有待規(guī)范

行政檢查為行政執(zhí)法機關履行職權的重要手段，在大多數(shù)情況下，行政檢查同時是避免行政處罰的前置環(huán)節(jié)。在基層行政部門執(zhí)法過程中，行政檢查的有效實施能夠極大提升行政執(zhí)法效率，緩和執(zhí)法機關與行政相對人之間的矛盾。在安全生產、工程建設、礦山開采、生態(tài)環(huán)境保護、城市管理等領域中，對于預防和發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為、即時效固定證據(jù)，責令消除安全隱患、消除違法狀態(tài)和影響等，行政檢查尤其重要。但是，實踐中一方面，行政檢查工作管理不規(guī)范化；另一方面，行政檢查工作存在對于績效綜合研判不夠的問題，著重強調行政處罰、強制、責任追究等事后措施，對行政執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)的制度建設質量、績效綜合研判的關注不夠。實踐中，多數(shù)基層部門均將行政檢查作為行政處罰案件的內部環(huán)節(jié)，未對行政檢查工作進行專門梳理、專項研判［1］。

（五）優(yōu)化營商環(huán)境舉措有待加強

營商環(huán)境為系統(tǒng)性工程。從基層行政職能機關的角度而言，優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵在于通過依法行政營造公平公正公開的法治化經(jīng)濟環(huán)境。實踐中，基層部門一方面優(yōu)化營商環(huán)境缺乏主動性，當前所履行的職責主要是行政許可層面的行政審批制度改革和行政處罰層面的輕微不罰均為落實上級優(yōu)化營商環(huán)境的政策要求，缺乏依據(jù)本部門權責特點和本地區(qū)工作實際主動服務地方經(jīng)濟發(fā)展的措施；另一方面優(yōu)化營商環(huán)境缺乏系統(tǒng)性，例如在落實對于構成輕微程度違法的行為不進行行政處罰的過程中，僅要求整改，但缺乏深入的行政指導，均無行政指導案卷，均無系統(tǒng)性的優(yōu)化營商環(huán)境、助力企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的機制，未能達到治本效果。

二、基層行政執(zhí)法能力存在問題的主要原因分析

全面依法治國是一項長期艱巨的歷史任務，政府治理能力和治理水平是依法治國的重要考量依據(jù)。因此，全面依法治國的核心是法治政府的建設。概言之，法治政府和傳統(tǒng)政府的本質區(qū)別在于四個方面。一是部門和層級的職權和責任均依法而定，而不是通過政策和文件；二是在行使行政權的過程中能夠做到嚴格遵循執(zhí)法制度要求；三是行使行政權的行為在程序上能夠做到公開透明；四是政府會對其所有的行政行為負責，并能給相對人明確的行為預期。當前無論是從行政組織、行政行為還是行政救濟的角度，法治政府的建設都需要首先從思想和認識上到位。當前基層行政執(zhí)法領域存在的上述主要問題產生的首要原因是各部門對于法治政府的理解和認識欠缺，或者往往停留在學習文件的層面，缺乏在具體行政執(zhí)法行為中的體現(xiàn)［2］。具體而言，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）雙隨機一公開制度落實存在罅隙

在當前制度體系中，雙隨機一公開是落實行政執(zhí)法檢查的主要制度體系。從制度設計的角度而言，確立“一單、兩庫、一細則”是隨機確定抽查對象、隨機選派執(zhí)法抽查人員并向社會公開抽查結果的關鍵環(huán)節(jié)。但是，實踐中發(fā)現(xiàn)的問題表明，雙隨機一公開制度的實際效果還有一定距離。主要原因可以概況為以下三個方面：一是雙隨機一公開制度細化程度不夠。制度細化不充分使監(jiān)管效果不佳，因此違背了行政執(zhí)法“雙隨機”監(jiān)管制度的初衷；二是跨部門協(xié)同和責任機制落實不到位。面對部門之間監(jiān)管任務的合并，同部門對“雙隨機”聯(lián)合監(jiān)管的認識程度存在差異，往往是牽頭部門重視，其他部門缺乏主動溝通協(xié)調，工作態(tài)度不積極、配合不及時，影響執(zhí)行的效率的同時，在一定程度上浪費了由于改進監(jiān)管方式而節(jié)省下來的寶貴時間，成為“雙隨機”監(jiān)管方式推進的短板；三是執(zhí)法隊伍數(shù)量不足。雖然納入執(zhí)法檢查人員名錄庫的，除了行政執(zhí)法類公務員外，還可以是具有行政執(zhí)法資格的工作人員［3］。但是，與全面落實“雙隨機一公開”機制，加強行政檢查和行政指導的要求相比，執(zhí)法檢查人員往往數(shù)量不足。

（二）基層行政檢查機制不完善

基層行政執(zhí)法的前提是行政機關的行政決策。行政決策的科學性直接決定著基層行政執(zhí)法行為的合法性。當前我國關于行政執(zhí)法的法律體系已經(jīng)比較完善，從法律層面上而言，為行政行為提供了較為明確的制度依據(jù)。但是，在基層部門內部，行政決策不夠科學的現(xiàn)象還是較為普遍，這是導致部分制度無法有效落實的重要原因，如基層部門內部基本都設置了重大案件內部決策機制，但是從實踐中考察，許多部門內部常常形成了辦案人員包辦整個辦案流程，相關內部決策環(huán)節(jié)僅為形式上的簽字的現(xiàn)象。部門內部缺乏必要的決策工作機制，一旦違法造成的損害也比較大。

（三）行政執(zhí)法人員素養(yǎng)提升學習力度不夠

基層職能部門的執(zhí)法人員素質是老百姓所直接接觸的行政執(zhí)法末端，代表著政府的形象，同時更進一步深化于行政執(zhí)法行為之中。當前基層部門的執(zhí)法人員整體素質仍有較大提升空間。究其原因，主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面為基層執(zhí)法人員缺乏學習主動性。基層執(zhí)法人員主要精力投入在應付日常事務，不愿意充電學習，執(zhí)法工作往往依靠慣例和經(jīng)驗，工作效率不高，也導致了各部門始終反映存在執(zhí)法人員不足，不能應付日益繁重的行政事務；另一方面為單位內部缺少執(zhí)法人員學習培訓提升素養(yǎng)的有效機制。部分培訓活動僅停留在表面，會議式的、集中式的學習和培訓僅作為報告呈現(xiàn)在資料中，但并未起到真正提升執(zhí)法人員法治水平的作用。

三、法治化營商環(huán)境優(yōu)化中基層行政執(zhí)法能力改進的建議

（一）完善行政執(zhí)法程序規(guī)范，出臺行政執(zhí)法規(guī)范手冊

建議參考省市相關規(guī)范要求，細化執(zhí)法程序規(guī)范，出臺基層行政執(zhí)法規(guī)范手冊，并在管轄范圍內推行。規(guī)范細則應當按照法治政府建設要素的要求，從組織、實體、程序三個方面對行政執(zhí)法行為進行細化規(guī)定。對行政執(zhí)法全過程，從內部審批程序到外部執(zhí)法完結，再到案件事后監(jiān)督、涉訴涉復議案件追蹤等，每個環(huán)節(jié)作出流程性細化規(guī)定。同時，鼓勵各職能部門結合本單位權責清單實際，按照行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強制等不同類別細化完善本單位行政執(zhí)法規(guī)范細則。程序規(guī)范的確立能夠讓一線執(zhí)法人員有據(jù)可依，提升執(zhí)法效率，能夠降低行政執(zhí)法的違法風險［4］。同時，也能夠給一線執(zhí)法人員學習依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的理論和實踐機會。

（二）完善“雙隨機一公開”工作機制，建立工作規(guī)范

一是建立“雙隨機一公開”工作規(guī)范，建立地方行政執(zhí)法常態(tài)化監(jiān)督機制。明確要求建立行政執(zhí)法后監(jiān)督案卷，避免“雙隨機一公開”僅停留在系統(tǒng)中，未落實到案件中的誤區(qū)；二是優(yōu)化執(zhí)法檢查的內部隊伍建設。應當試行抽檢分離的模式，即抽取案卷的人員和具體負責檢查的人員應當相互分離，從而避免出現(xiàn)交叉人情式的監(jiān)管檢查。執(zhí)法檢查應當爭取實現(xiàn)全流程取證，利用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)云端取證，杜絕數(shù)據(jù)篡改的可能性；三是提升執(zhí)法檢查人員的檢查質量。執(zhí)法檢查人員自身的素養(yǎng)和專業(yè)水平是保證“雙隨機一公開”執(zhí)法檢查質量的關鍵?；鶎硬块T可以充分吸取社會力量，把相關行業(yè)領域的專家、學者吸收到檢查人員的隊伍中。一方面能夠實現(xiàn)檢查的專業(yè)化，另一方面也能夠保障檢查的獨立性。

（三）建立行政指導工作規(guī)范

建立行政指導規(guī)范，明確行政指導的價值導向、適用范圍、執(zhí)法權責、執(zhí)法程序、案卷整理、案后追蹤等各個環(huán)節(jié)的主要內容，并出臺必要的政策機制，在基層職能部門推行。通過行政指導規(guī)范的建立和實施，使各部門在實際工作中認識到行政指導行為具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，與這些行為共同構成行政機關的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長地調整社會生活，從而更有效地實現(xiàn)行政目標。各部門應盡快掌握行政指導的執(zhí)法要求和執(zhí)法藝術。在行政指導過程中，應當適應復雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求行政相對人同意或協(xié)助，以有效地實現(xiàn)一定行政目的。

（四）建立行政機關權責清單動態(tài)調整信息公開機制

行政部門權責清單不僅僅是各部門內部權責劃分的依據(jù)，更是行政相對人清楚了解所需要辦理事項歸屬的依據(jù)。建議優(yōu)化行政機關權責清單動態(tài)調整機制，建立權責清單動態(tài)調整的信息公開制度。每一個小的行政事項的調整，都應當讓一線工作人員清晰把握，更應當讓行政相對人方便了解。