我國(guó)行政給付法治化進(jìn)程的瓶頸、對(duì)策與構(gòu)想*

西藏大學(xué)政法學(xué)院 徐恒

行政給付，是指政府及其職能部門為幫扶困難群眾的生活或鼓勵(lì)人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)范而向行政相對(duì)人給付物質(zhì)幫助和資金支持的福利性制度。行政給付充分體現(xiàn)了人道主義精神和執(zhí)法為民理念，是現(xiàn)代行政向縱深發(fā)展的重要維度。在我國(guó)，行政給付工作是黨和政府高度重視的民生工程，是憲法社會(huì)保障制度的重要外延。行政給付是重要的行政法制度，但目前我國(guó)行政程序法體系中僅包括行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法三部法律，行政給付單行法尚屬缺位狀態(tài)，行政給付法律制度也主要由行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)構(gòu)成。高位階立法文件的缺位，導(dǎo)致行政給付實(shí)施程序飄忽不定，實(shí)施效果參差不齊。在程序正當(dāng)和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政法原則指引下，創(chuàng)制一部與國(guó)情相吻合與法治相契合的行政給付單行法符合共同富裕的百年目標(biāo)。

一、我國(guó)目前行政給付工作的成效與瓶頸剖析

近年來(lái)，在黨和政府的殷切關(guān)懷與支持下，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面小康的偉大目標(biāo)。這與長(zhǎng)期貫徹并堅(jiān)定實(shí)施的行政給付法律制度休戚相關(guān)，現(xiàn)就近年來(lái)行政主體實(shí)施行政給付工作的成效與瓶頸予以剖析。

（一）優(yōu)勢(shì)與成效

我國(guó)實(shí)施行政給付法律制度由來(lái)已久，行政給付也經(jīng)歷了由“國(guó)家物質(zhì)幫助權(quán)”[1]、“給付行政”[2]等學(xué)理名稱和發(fā)展階段的變更。我國(guó)現(xiàn)行行政給付法律制度存在其制度優(yōu)勢(shì)，地方政府及職能部門實(shí)施行政給付工作也取得了顯著成效。一方面，我國(guó)行政給付法律制度具有較為靈活的社會(huì)適應(yīng)性，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等高位階行政立法和地方性立法為主體的行政給付法律制度并沒(méi)有過(guò)于嚴(yán)苛的修改、廢止程序，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委、地方人大（常委會(huì)）可以及時(shí)或適時(shí)調(diào)整不能兼容社會(huì)發(fā)展水平的相關(guān)法律文件。另一方面，地方各級(jí)政府的常抓不懈下，各相關(guān)職能部門建立并延續(xù)了一系列扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)鞏固我國(guó)基層政權(quán)、維護(hù)黨和政府的公眾權(quán)威起到了重要作用；比如雙聯(lián)戶制度，此制度就是由相對(duì)富裕一戶農(nóng)戶或牧戶來(lái)幫扶附近相對(duì)貧困的一戶農(nóng)戶或牧戶；再如，有些地區(qū)實(shí)施的全村貧困戶會(huì)議制度，該制度由村委和扶貧工作隊(duì)定期組織全村貧困戶在村委會(huì)開會(huì)，傳達(dá)黨和政府的扶貧政策，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)放救濟(jì)物資和補(bǔ)貼等。

相關(guān)政府和人大應(yīng)通過(guò)資金支持、機(jī)制保障、人才儲(chǔ)備來(lái)維系并鞏固現(xiàn)有行政給付的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)施成效，堅(jiān)持制度自信尤有必要。

（二）問(wèn)題與瓶頸

在維系并鞏固現(xiàn)有行政給付的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，梳理并剖析其問(wèn)題與瓶頸可為未來(lái)行政給付工作的制度走向與實(shí)施方向提供指引。現(xiàn)采用制度研究法和調(diào)查研究法，分別發(fā)現(xiàn)了一個(gè)行政給付立法制度層面的問(wèn)題（見(jiàn)“其三”）和兩個(gè)行政給付制度實(shí)施中的實(shí)踐性問(wèn)題（見(jiàn)“其一”“其二”）。

其一，信息不對(duì)稱和閉塞條件下，我國(guó)行政給付的相對(duì)人往往不能得到公平的對(duì)待。具體可分為兩種情況：首先，在西部某些地廣人稀的行政區(qū)劃內(nèi)，由于住戶分布過(guò)于分散，離當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)距離較遠(yuǎn)（部分地區(qū)從村委會(huì)開車需兩三個(gè)小時(shí)才能到達(dá)牧戶分布地），加之村兩委、扶貧工作隊(duì)對(duì)其家庭生產(chǎn)生活情況的統(tǒng)計(jì)工作不盡細(xì)致，在很大程度上使得困難的農(nóng)戶或牧戶沒(méi)有獲得應(yīng)有的行政給付相對(duì)人資格；其次，個(gè)別地區(qū)的村兩委為鞏固自身管理權(quán)威，難免在當(dāng)?shù)貎A斜性地照顧自家親戚、兄弟朋友或其他利害關(guān)系人，對(duì)于當(dāng)?shù)胤鲐毧詈娃r(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼等行政給付事項(xiàng)有一定的自由裁量權(quán)，影響名額分配的公平性；再次，對(duì)于與村兩委關(guān)系不好或者習(xí)慣依法維權(quán)的較為貧困的農(nóng)牧民，村兩委往往選擇瞞報(bào)或漏報(bào)其貧困程度，造成實(shí)質(zhì)上的不公平，而這種不公平又會(huì)進(jìn)一步激發(fā)和加劇這類貧困農(nóng)牧民對(duì)其他政策實(shí)施的抵觸甚至反抗。

其二，我國(guó)諸多地區(qū)實(shí)施各項(xiàng)行政給付措施時(shí)，往往重生存型給付事項(xiàng)，輕“發(fā)展型給付”[3]事項(xiàng)，助長(zhǎng)當(dāng)?shù)厝罕姷取⒖?、要的傳統(tǒng)思想，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦煅矫撠毮芰η啡薄Ｕ{(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍現(xiàn)象是，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府在給各行政村村兩委布置工作的時(shí)候，僅重視生存性行政給付事項(xiàng)（諸如扶貧款、農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼、過(guò)冬補(bǔ)貼）的發(fā)放，不重視甚至忽略對(duì)當(dāng)?shù)匦⌒推髽I(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)政支持、對(duì)當(dāng)?shù)貞艏髮W(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持，理所當(dāng)然地認(rèn)為這類發(fā)展型給付成功概率較小，這種思維嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厝瞬虐l(fā)展、創(chuàng)造和創(chuàng)業(yè)的積極性，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦煅矫撠毮芰O度欠缺。

其三，我國(guó)現(xiàn)行行政給付立法碎片化有余而體系化欠缺，導(dǎo)致行政給付程序執(zhí)行、給付標(biāo)準(zhǔn)確定、行政給付事項(xiàng)救濟(jì)等方面普遍存在問(wèn)題與不足。我國(guó)目前尚未出臺(tái)一部專門的行政給付單行法，有關(guān)行政給付的法律法規(guī)大多散落于國(guó)務(wù)院及其部委制定的行政法規(guī)與部門規(guī)章之中，存在立法碎片化有余而體系化嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。這種零散的立法狀態(tài)極易導(dǎo)致相關(guān)法律程序飄忽不定、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、司法實(shí)踐困難等法律運(yùn)行的瓶頸和法律秩序的紊亂，這也是地方政府實(shí)施行政給付制度事項(xiàng)時(shí)常出現(xiàn)有失公允的根本癥結(jié)。

（三）問(wèn)題瓶頸的內(nèi)發(fā)機(jī)制與“外部性”[4]制約因素研究

就我國(guó)行政給付的相對(duì)人往往不能得到公平對(duì)待的問(wèn)題而言，究其原因：其一，西部部分地區(qū)所轄行政區(qū)劃大多面積廣袤，住戶以散居為主，聚居為輔的分布狀態(tài)給扶貧數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作造成了極大的困難，加之一些區(qū)域手機(jī)基本無(wú)信號(hào)導(dǎo)航無(wú)法發(fā)揮作用，扶貧數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以村兩委的描述為主、實(shí)地調(diào)研為輔，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高直接導(dǎo)致行政給付的相對(duì)人得到公平對(duì)待的可能性較低；其二，鎮(zhèn)政府、居委會(huì)和村兩委在實(shí)施或協(xié)助實(shí)施行政給付工作時(shí)，為了維護(hù)地方的穩(wěn)定和保障行政命令的落實(shí)，難免會(huì)對(duì)跟官方關(guān)系不好、有維權(quán)或者上訪傾向的住戶有所懲罰或者制裁，而這些群體里面的貧困戶很難在統(tǒng)一的行政給付工作中得到公平對(duì)待。

就重生存型給付事項(xiàng)，輕發(fā)展型給付事項(xiàng)，助長(zhǎng)當(dāng)?shù)厝罕姷?、靠、要的傳統(tǒng)思想，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦煅矫撠毮芰η啡钡膯?wèn)題而言，究其原因：其一，重溫飽穩(wěn)定、輕發(fā)展創(chuàng)新的輸血式扶貧思維慣性依然嚴(yán)重，這種扶貧方式在短期內(nèi)確實(shí)立竿見(jiàn)影而且對(duì)行政主體的程序性要求較低，無(wú)須像造血式扶貧一樣涉及專家評(píng)審、成果鑒定和項(xiàng)目驗(yàn)收；其二，偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)百姓平均文化水平較低，以申報(bào)書形式申請(qǐng)?jiān)煅椒鲐氈е?xiàng)目的可能性較低，而以企業(yè)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的方式驗(yàn)收給付成果又不容易找到對(duì)應(yīng)領(lǐng)域的專家和技術(shù)骨干。

就我國(guó)現(xiàn)行行政給付立法碎片化有余而體系化欠缺，導(dǎo)致行政給付程序執(zhí)行、給付標(biāo)準(zhǔn)確定、行政給付事項(xiàng)救濟(jì)等方面所普遍存在問(wèn)題，究其原因：其一，行政給付是具體行政行為的一種，其制度內(nèi)涵簡(jiǎn)單且外延單一，創(chuàng)制行政給付類單行法成本高，短期收效一般；其二，基層行政主體依法執(zhí)法的認(rèn)知和能力較差，不能將散落于眾多法律文件中的行政給付類法律規(guī)范予以綜合考量。

二、微觀維度解決行政給付實(shí)施領(lǐng)域瓶頸的對(duì)策建議

為解決我國(guó)目前行政給付實(shí)施工作的問(wèn)題與瓶頸，現(xiàn)提出相應(yīng)以下對(duì)策建議。

其一，就我國(guó)行政給付的相對(duì)人往往不能得到公平對(duì)待的問(wèn)題而言，應(yīng)著力構(gòu)建該領(lǐng)域長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，并暢通行政給付利害關(guān)系人多元化救濟(jì)渠道。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦應(yīng)構(gòu)建貧困戶信息審核機(jī)制、行政給付投訴舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制、脫貧返貧定期備案審查機(jī)制等監(jiān)督流程，力爭(zhēng)在實(shí)地調(diào)研、實(shí)時(shí)反饋、數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)更新等各個(gè)環(huán)節(jié)確保信息真實(shí)有效；區(qū)縣政府及區(qū)縣監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)定期監(jiān)督、抽查、調(diào)研所上報(bào)扶貧對(duì)象信息的真實(shí)性，對(duì)于明顯瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)的貧困戶信息及時(shí)要求信息搜集機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人說(shuō)明情況并責(zé)令改正，對(duì)于拒不改正或拒不說(shuō)明情況的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人給予警告、通報(bào)批評(píng)、記過(guò)、記大過(guò)等行政處分或相應(yīng)政務(wù)處分。另一方面，地方黨委、地方政府、司法局、法院、調(diào)解委員會(huì)應(yīng)著力暢通行政利害關(guān)系人的救濟(jì)途徑，建立健全包括12345 市長(zhǎng)熱線、省級(jí)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、司法援助律師咨詢、基層法律服務(wù)工作者咨詢、依法信訪、和解調(diào)解、行政訴訟等在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制；在基層治理水平較高的地區(qū)推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，力求做到矛盾不上交、少上交；在治理水平一般的欠發(fā)達(dá)地區(qū)不宜過(guò)度追求楓橋經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在基層治理能力有限的背景下讓行政給付中的相關(guān)問(wèn)題與矛盾得到徹底、妥善解決更有利于撫慰民心，避免群體性事件滋生。

其二，就重生存型給付事項(xiàng)，輕發(fā)展型給付事項(xiàng)，助長(zhǎng)當(dāng)?shù)厝罕姷?、靠、要的傳統(tǒng)思想而言，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)分布和人才儲(chǔ)備著重豐富、細(xì)化發(fā)展型給付的種類，提高對(duì)發(fā)展型給付驗(yàn)收成果的包容性。一方面，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)分布、人才儲(chǔ)備和財(cái)政狀況，因地因時(shí)制宜科學(xué)規(guī)劃發(fā)展型給付的規(guī)模、類型和支持力度；譬如可將發(fā)展型給付類型化為農(nóng)業(yè)科技類發(fā)展型給付、工業(yè)智能類發(fā)展型給付、現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)發(fā)展型給付、專項(xiàng)人才培養(yǎng)類發(fā)展型給付等不同類型，并根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人才儲(chǔ)備對(duì)不同類型有所偏重適當(dāng)取舍。另一方面，對(duì)于發(fā)展型給付項(xiàng)目所設(shè)置的一些資格條件、驗(yàn)收成果、企業(yè)目標(biāo)等給予相對(duì)人更多的包容性予容錯(cuò)率。發(fā)展型給付是激勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)就業(yè)、盤活經(jīng)濟(jì)的孵化器，驗(yàn)收包容性與成果容錯(cuò)率是相對(duì)人輕裝上陣、從容應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的避風(fēng)港；在發(fā)展型給付中，政府要有比投資人或者股東更寬廣的胸懷和更前瞻的視野，切記不應(yīng)把發(fā)展型給付變成“對(duì)賭協(xié)議”[5]（要么投資方和創(chuàng)業(yè)者雙贏，要么創(chuàng)業(yè)者負(fù)債的模式）；就發(fā)展型給付而言，浙江省的經(jīng)驗(yàn)值得財(cái)政狀況較好的地區(qū)效仿，2022年2月17日，浙江省人力資源和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)陳中在新聞發(fā)布會(huì)上表示，“高校畢業(yè)生到浙江工作，可以享受2 萬(wàn)到40 萬(wàn)不等的生活補(bǔ)貼或購(gòu)房租房補(bǔ)貼；大學(xué)生想在浙創(chuàng)業(yè)，可貸款10 萬(wàn)到50 萬(wàn)元，如果創(chuàng)業(yè)失敗，貸款10 萬(wàn)元以下的由政府代償，貸款10 萬(wàn)元以上的部分，由政府代償80%”。浙江的這項(xiàng)政策可謂發(fā)展型給付的典范，基本打消了創(chuàng)業(yè)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)失敗而擔(dān)負(fù)的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)。而就財(cái)政狀況一般的地區(qū)，全方位由政府負(fù)擔(dān)發(fā)展型給付既定目標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)顯然不切實(shí)際，但在擬發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域由政府負(fù)擔(dān)其主要風(fēng)險(xiǎn)還是值得實(shí)驗(yàn)的。

綜上可知，微觀維度解決行政給付實(shí)施領(lǐng)域的瓶頸兩點(diǎn)建議分別為：其一，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)著力構(gòu)建該領(lǐng)域長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，并暢通行政給付利害關(guān)系人多元化救濟(jì)渠道；其二，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)分布和人才儲(chǔ)備著重豐富、細(xì)化發(fā)展型給付的種類，提高對(duì)發(fā)展型給付驗(yàn)收成果的包容性。但是，微觀實(shí)施層面的對(duì)策建議并不能從根本上解決我國(guó)行政給付制度設(shè)計(jì)上的疏漏與滯后。

三、頂層維度解決行政給付程序缺失的方案——即關(guān)于行政給付單行法的幾點(diǎn)構(gòu)想

為從根本上解決我國(guó)行政給付制度設(shè)計(jì)上的疏漏與滯后，全國(guó)人大適時(shí)創(chuàng)制行政給付單行法是大勢(shì)所趨。實(shí)務(wù)界和理論界將行政給付單行法列入行政程序法，切實(shí)保障行政給付相對(duì)人和相關(guān)人的程序權(quán)益和訴訟權(quán)利，將從程序上和制度上全方位規(guī)范政府行政給付的法治化水平。

（一）統(tǒng)一給付的法定類型

學(xué)術(shù)界最常見(jiàn)的行政給付類型主要包括生存型給付和發(fā)展型給付。但是，僅僅將生存型給付和發(fā)展型給付吸納為行政給付單行法的兩種類型不足以全面厘清行政給付實(shí)踐中的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)與程序問(wèn)題。在此，我們借鑒“依申請(qǐng)行政行為”[6]和“依職權(quán)行政行為”[7]的行政法學(xué)分類，將行政給付的法定類型設(shè)計(jì)為依申請(qǐng)的生存型給付、依職權(quán)的生存型給付、依申請(qǐng)的發(fā)展型給付、依職權(quán)的發(fā)展型給付四類。

（二）統(tǒng)一各類型給付的對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)

未來(lái)我國(guó)的行政給付單行法應(yīng)厘清依申請(qǐng)的生存型給付、依職權(quán)的生存型給付、依申請(qǐng)的發(fā)展型給付、依職權(quán)的發(fā)展型給付的給付對(duì)象和給付標(biāo)準(zhǔn)。就此四種給付的給付對(duì)象而言，依申請(qǐng)的生存型給付，依職權(quán)的生存型給付應(yīng)著重面向貧困連片區(qū)文化水平較低的農(nóng)牧民實(shí)施，依申請(qǐng)的生存型給付應(yīng)著重面向城鎮(zhèn)困難住戶展開（可口頭申請(qǐng)），依職權(quán)的發(fā)展型給付應(yīng)著重面向地方急需的產(chǎn)業(yè)與人才，依申請(qǐng)的發(fā)展型給付應(yīng)著重大學(xué)畢業(yè)生一般性創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。

囿于全國(guó)各區(qū)域財(cái)政水平的差異，在行政給付單行法中確定此四類型給付的標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)于詳細(xì)，但也應(yīng)有綱領(lǐng)性或原則性指引。諸如依職權(quán)的生存型給付標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)當(dāng)?shù)啬耆司杖氲亩嗌俦壤?、依職?quán)的發(fā)展型給付不超過(guò)公司注冊(cè)資本的多少比例等。

（三）規(guī)范各類型給付的法定程序

在行政給付單行法中規(guī)范此四類給付的法定程序是提升行政給付法治化水平的關(guān)鍵所在。依申請(qǐng)的兩類給付應(yīng)重點(diǎn)明確處理申請(qǐng)的職能部門、申請(qǐng)的時(shí)限、申請(qǐng)的材料要求（是否要求原件等）、一次性告知需要補(bǔ)充的材料程序性事項(xiàng)；依職權(quán)的兩類給付應(yīng)重點(diǎn)明確有權(quán)給付的行政主體、遺漏給付相對(duì)人的備案登記、突發(fā)事件給付的特殊程序等。

此外，對(duì)于行政給付相對(duì)人和相關(guān)人的救濟(jì)途徑也應(yīng)予以固定。諸如行政給付復(fù)議機(jī)關(guān)的撤銷原給付行為、變更原給付行為及確認(rèn)原給付行為無(wú)效的條件限制；又如行政給付訴訟中對(duì)原告訴求應(yīng)予立案的特殊情況及不予立案的排除情況等。