鄉(xiāng)村振興視角下基層政府績效評估存在的問題及對策分析
——以L鎮(zhèn)為例

梧州學(xué)院管理學(xué)院 曾梓芳,梁家倩,覃雨嫣

隨著物質(zhì)和文化水平的不斷提高，人們對美好生活的需求也在增加。然而城鄉(xiāng)發(fā)展之間的差距依舊很大，發(fā)展鄉(xiāng)村迫在眉睫。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，《意見》面向剛擺脫貧困的地區(qū)，明確了基本思路和目標(biāo)方向，遵循各部分有效銜接的主要原則，為發(fā)展規(guī)劃、政策制定和評估機制建立等工作提供了理論指導(dǎo)；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，基礎(chǔ)治理在基層，薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的地方行政組織，直接面對農(nóng)村基層，其工作效能直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施?；鶎诱鳛閷嵤┼l(xiāng)村振興的第一責(zé)任人，是健全農(nóng)村治理體系的領(lǐng)路人，是引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，解決“三農(nóng)”問題的指引者。

本文以鄉(xiāng)村振興為背景，對基層政府的績效評估體系進(jìn)行研究，旨在將鄉(xiāng)村振興納入基層政府工作績效考核的評估體系中，解決基層政府績效評估在鄉(xiāng)村振興中存在的問題，完善和規(guī)范基層政府績效評估辦法，優(yōu)化設(shè)計基層政府評估體系，建立鄉(xiāng)村振興背景下的基層政府績效評估模式。根據(jù)該評估模式形成有效的激勵機制，從而提升基層政府的工作積極性，推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展和社會主義新型農(nóng)村建設(shè)。

一、現(xiàn)實意義

（一）促進(jìn)基層政府管理理念的轉(zhuǎn)變

隨著中國特色社會主義新時代的到來，人民的生活水平顯著提高的同時，對政府治理水平的要求也進(jìn)一步提高。公眾不單滿足于“聽指揮、看告示”的被動狀態(tài)，而是期望可以參與到社會公共事務(wù)的管理中。傳統(tǒng)的基層政府習(xí)慣于對社會公共事務(wù)進(jìn)行強制性管制，然后告知公眾事件結(jié)果，并沒有讓公眾參與社會公共事業(yè)的管理，從而使公眾缺乏社會歸屬感。新時代下基層政府應(yīng)跳出傳統(tǒng)的思維，接受新時代的政府管理理念：重視公眾的需求，鼓勵公眾積極主動參與社會公共事務(wù)管理，監(jiān)督政府管理主體的行為?；鶎诱_展績效評估有利于促進(jìn)基層政府管理理念的轉(zhuǎn)變，提高管理能力和服務(wù)水平，積極提高政府人員的工作效能，發(fā)展地方經(jīng)濟，提高地方人民的生活水平。

（二）明確基層政府的發(fā)展方向

在績效評估過程中，基層政府組織公眾主動參與社會公共事務(wù)的管理和公共行政的決策，監(jiān)督績效評估的有序公平，根據(jù)績效評估所指出的問題對今后政府工作提出有效的建議，從而完善和規(guī)范基層政府績效評估辦法，優(yōu)化設(shè)計基層政府評估體系。建立鄉(xiāng)村振興背景下的基層政府績效評估模式，提高基層政府的行政效率和基層政府的服務(wù)水平和管理能力，明確了基層政府今后努力的方向，即為公眾提供更好的服務(wù)，建設(shè)更加美好、更加繁榮的地方經(jīng)濟。同時，探索我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展道路，推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展和社會主義新型農(nóng)村的建設(shè)，為實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興作出貢獻(xiàn)。

（三）改善基層政府形象

基層政府開展績效評估活動，將政府工作公之于眾以取得公眾認(rèn)可，向公眾展示基層政府的服務(wù)能力及水平的同時，誠然也會暴露一些基層政府的工作問題，可讓公眾主動提出改進(jìn)建議，基層政府接受建議并進(jìn)行改正。在此過程中，基層政府主動與公眾交流、溝通，拉進(jìn)基層政府與公眾之間的距離，形成有效的激勵機制，提升基層政府的工作積極性，激發(fā)公眾參與政治的熱情。公開、透明的政務(wù)服務(wù)，互相尊重，可以增強社會公眾的凝聚力，建立且鞏固公眾對基層政府的信任之墻，提高政府公信力，從而進(jìn)一步改善基層政府的形象。

二、基層政府績效評估現(xiàn)狀——基于L 鎮(zhèn)的調(diào)查分析

近年來，L 鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行方面取得了較好的成績，尤其是在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，相較于往年工作成效提高了一個層次。盡管工作成績良好，但其在績效評估方面仍存在許多不足，沒有達(dá)到預(yù)期發(fā)展規(guī)劃的要求，對于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作及日常事務(wù)處理都造成一定的不利影響。

為了響應(yīng)蒼梧縣政府的績效評估工作指令，2021年，蒼梧縣財政局貫徹落實黨中央、自治區(qū)和梧州市全面實施預(yù)算績效管理的有關(guān)精神，強化部門預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，嚴(yán)格落實“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理思想，部署縣級相關(guān)部門開展2021年度預(yù)算績效評估工作，多措并舉促進(jìn)蒼梧縣財政局預(yù)算績效管理水平不斷提高。

在制度建設(shè)方面，蒼梧縣政府根據(jù)上級部門的要求，出臺對預(yù)算績效進(jìn)行全面落實的實施意見，加強預(yù)算績效事前、事中、事后管理，建立了完善全過程預(yù)算績效管理鏈條，并于2018年發(fā)布了《蒼梧縣預(yù)算績效管理工作實施方案》的通知(蒼梧縣財預(yù)﹝2018﹞2 號），明確績效評估工作的各項要求。在績效自評方面，編制年度部門預(yù)算時，蒼梧縣政府要求各部門預(yù)算單位同步編制預(yù)算業(yè)績指標(biāo)，做到編制、審核、批復(fù)、公開。在績效評估方面，近兩年，蒼梧縣財政局對政府專項債券資金、抗疫特別國債項目、革命老區(qū)項目進(jìn)行重點績效評估，并全面進(jìn)行實地核驗，現(xiàn)場核驗比例達(dá)到100%。在績效評估結(jié)果應(yīng)用與公開方面，建立績效評估結(jié)果與年度預(yù)算相掛鉤機制。2021年蒼梧縣政府開展了重點績效評估項目12 個，涉及資金總額819 萬元，主要領(lǐng)域為革命老區(qū)項目，評估結(jié)果作為明年預(yù)算安排的依據(jù),選擇部分重點績效評估報告向縣人大報告，推動預(yù)算績效信息公開，接受社會監(jiān)督。此外，在2022年自治區(qū)財政廳、自治區(qū)鄉(xiāng)村振興局等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于2021年度財政銜接資金績效評價及考核有關(guān)情況的通報》（桂鄉(xiāng)振發(fā)〔2022〕32 號），蒼梧縣在2021年財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價獲“A”等級。

在績效評估管理方面，蒼梧縣財政局盡管取得了一定的成就，但是仍然存在一些不足。一是對預(yù)算績效的管理不夠細(xì)致。要實現(xiàn)預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等績效目標(biāo)，在執(zhí)行機制方面仍存在不夠精細(xì)、績效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行情況“雙監(jiān)控”的具體操作規(guī)范，對于項目執(zhí)行與績效目標(biāo)的一致性、執(zhí)行效果能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等工作不夠重視，未對其進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，資金利用率比較低下。二是權(quán)責(zé)不清。部門預(yù)算工作與部門預(yù)算績效管理工作未能厘清權(quán)責(zé)，工作關(guān)系有待理順，存在預(yù)算和績效“兩張皮”現(xiàn)象。三是激勵約束不強。對目標(biāo)執(zhí)行有偏差的項目，財政部門缺乏對相關(guān)單位的有效整改措施，導(dǎo)致存在問題不能及時解決，績效目標(biāo)難以保障。

三、基層政府績效評估存在的問題及其原因分析

第一，績效評估專業(yè)人才緊缺。在鄉(xiāng)村振興背景下，基層政府的政務(wù)工作覆蓋面大、范圍廣、內(nèi)容多、任務(wù)重，工作人員配備嚴(yán)重不足。在績效評估工作方面，專業(yè)的績效評估人才更是緊缺?？冃гu估涉及的知識面廣、技術(shù)含量高，要求員工在財務(wù)管理知識、項目投資分析能力、統(tǒng)計分析能力等多方面具備專業(yè)技能。例如，在L鎮(zhèn)政府的實際工作中，具有以上專業(yè)技能的復(fù)合型人才少之又少。績效考核工作仍由財務(wù)部門主導(dǎo)，僅僅依靠一個部門，由于員工的專業(yè)限制和缺乏相關(guān)課程的培訓(xùn)，這就導(dǎo)致績效評估各個環(huán)節(jié)的效率和質(zhì)量直接降低，導(dǎo)致績效目標(biāo)簡單而粗放，績效評估缺乏科學(xué)性，評估結(jié)果缺乏權(quán)威性，很難有效利用，這就成進(jìn)行績效評估的一大困難。

第二，績效評價體系不完善。績效評估的關(guān)鍵在于如何建立績效評估指標(biāo)體系，而大部分基層政府在進(jìn)行績效評價工作時，是以經(jīng)濟性指標(biāo)為主，社會性指標(biāo)為輔的方式去進(jìn)行績效考核。采用此種考核方式，會使基層政府僅關(guān)注當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)，一味追求經(jīng)濟上的增長，而忽視對公民的服務(wù)項目和環(huán)境的保護，因而會導(dǎo)致公民獲得的服務(wù)質(zhì)量大大下降，并且可能造成環(huán)境的惡化。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，基層政府的績效評估指標(biāo)應(yīng)是多樣化的，在進(jìn)行績效評估時只有綜合多種社會指標(biāo)，這樣才能提高人民的生活質(zhì)量，才能建立適應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景的基層政府績效評估模式。此外，有些基層政府的績效評估指標(biāo)是參考往年的指標(biāo)體系去進(jìn)行的，部分績效指標(biāo)不適用于評估鄉(xiāng)村振興中取得的實績，因而導(dǎo)致績效評估不合理，績效結(jié)果存在偏差等問題。

第三，對績效評估監(jiān)督管理力度不足?；鶎庸ぷ魍瓿啥扰c質(zhì)量的高低，體現(xiàn)在基層政府的工作實績中。對基層政府的績效評估工作進(jìn)行監(jiān)督，可以提升基層政府的工作積極性，推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展和社會主義新型農(nóng)村的建設(shè)。如何保證績效評估工作的完成質(zhì)量，則需要建立健全一個有效的監(jiān)督機制。然而，基層政府績效評估過程中的監(jiān)督機制缺失，無論是紀(jì)檢監(jiān)察、公民監(jiān)督還是輿論監(jiān)督，都會導(dǎo)致績效考核結(jié)果未能得到有效反饋。公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的不完善，最終會導(dǎo)致績效評估結(jié)果只反映“官員的意愿”，不能充分反映廣大公眾的需求。目前，L 鎮(zhèn)政府沒有建立一個有效的監(jiān)督機制，缺乏公民和輿論的監(jiān)督，很容易造成評價結(jié)果取向的不平衡，不利于績效評價體系的完善，也不利于加快基層政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

四、基層政府績效評估的對策分析

第一，大力加強對績效評估專業(yè)人才的培養(yǎng)。基層政府工作的有序進(jìn)行需要依靠高質(zhì)量的人才隊伍?？冃гu估工作完成的好與壞，大部分取決于工作人員的專業(yè)知識和個人素質(zhì)，因此加強績效評估專業(yè)人才培養(yǎng)顯得尤為必要?；鶎诱谪瀼芈鋵嵿l(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略前，應(yīng)當(dāng)保證建設(shè)隊伍足夠強大，以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需要。基層政府要加強對政府人員的培養(yǎng)，一方面可以通過舉辦相關(guān)知識培訓(xùn)會、網(wǎng)絡(luò)課件學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)強國App 等方式去提高績效評估人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能；另一方面可以建立激勵制度，將他們的學(xué)習(xí)成果作為績效考核的要點之一，通過加分的方式去鼓勵他們提高自己的知識技能與綜合素質(zhì)，以便他們更好地完成績效評估工作，進(jìn)而提高基層政府公信力和建立效能政府。

第二，不斷完善績效評價體系。完善的績效評價體系，能夠使績效評價工作更公正、更合理。如何完善績效評價體系，需要基層政府設(shè)計合理的績效評價指標(biāo)。在實施績效評估的過程中，必須選擇綜合多樣化的指標(biāo)，根據(jù)鄉(xiāng)村振興工作的實績設(shè)置不同的指標(biāo)和不同的權(quán)重，運用科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化的手段建立健全績效評價體系。此外，基層政府還應(yīng)強化各部門之間的相互協(xié)作，明確各個部門的職責(zé)，建立一個具有權(quán)威性和專業(yè)性的評價部門，并對績效指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化。另外，績效評價指標(biāo)必須根據(jù)鄉(xiāng)村振興的工作實際作出相對應(yīng)的調(diào)整，例如在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，要兼顧文化、產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)和組織五個方面，制定合理全面的績效指標(biāo)，使得績效指標(biāo)更具有針對性、實用性和準(zhǔn)確性。關(guān)注績效評價指標(biāo)的同時，還要關(guān)注績效評價的結(jié)果，合理運用結(jié)果去進(jìn)行反饋，這樣才能稱得上是一個有效的績效評估過程。

第三，完善績效評估監(jiān)督管理制度?？冃гu估工作，不僅要有專業(yè)的人去完成，還要有專門的監(jiān)督制度去推進(jìn)。在績效評估工作過程中，基層政府不僅要接受上一級的監(jiān)督，還要接受公民和輿論的監(jiān)督?；鶎诱梢园l(fā)動公民積極參與績效評估工作，例如在官網(wǎng)或用微博和微信公眾號等互聯(lián)網(wǎng)媒體來宣傳政府工作，并發(fā)起相關(guān)話題，引導(dǎo)社會公眾討論，主動接受公民的監(jiān)督，從而完善自身的不足?；鶎诱挥薪⒖茖W(xué)、規(guī)范、公開、透明的監(jiān)督管理制度，才能提高績效評估工作的合法性、有序性和真實性，才能進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在地方的有效實施。

五、結(jié)束語

綜上所述，基層政府能否高效完成績效評估工作顯得尤為重要，這直接影響到基層政府工作的有序進(jìn)行，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實?；鶎诱⒂诂F(xiàn)狀，解決目前存在的問題，不斷完善績效評價體系和監(jiān)督管理制度，提高部門及政府人員的專業(yè)知識與技能和他們的重視度，建立一支高素質(zhì)的基層政府人才隊伍，為基層政府的事業(yè)更上一個階梯，從而有效促進(jìn)基層政府說實話、辦實事，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處，建立真正為群眾服務(wù)的效能政府。