我國社會保障模式轉(zhuǎn)型研究

柳穎

關(guān)鍵詞：生存型 發(fā)展型 社會保障模式

當前我國社會的主要矛盾已然發(fā)生了變換，轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一矛盾對現(xiàn)代化的社會保障制度構(gòu)建提出了新的要求。黨的十九大報告指出我國要建立完善的社會保障制度，黨的十九屆四中全會進一步提出將“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”作為中國特色社會主義制度建設(shè)的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)階段人民對美好生活的向往，實際上是對社會保障制度完善的向往，因此，建立更加可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度、更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展的社會保障制度，推動“生存型”社會保障制度向“發(fā)展型”社會保障制度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國生存型社會保障制度的現(xiàn)實困境與表現(xiàn)

（一）“生存型”模式下的個人困境與表現(xiàn)

1.社會排斥

改革開放以后，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣和人民公社組織體制的解體，農(nóng)村的社會保障制度缺失，出現(xiàn)了針對農(nóng)村人口社會保障制度排斥，即社會排斥。一些學者以為，社會排斥是造成農(nóng)村制度性貧困的最主要原因，尤其老年人口在勞動力喪失和疾病治療支出大幅度增長以后。

2.“能力貧困”與“貧困陷阱”

“生存型”社會保障體系往往基于收入不足的理念進行制度框架的設(shè)計，補貼收入而非提升能力，從而使福利效應在經(jīng)濟與社會兩個層面產(chǎn)生缺失。本研究以我國的社會救助和失業(yè)保險的制度設(shè)計和實施效果為例闡述之。

首先，現(xiàn)行社會救助的制度設(shè)計在導向上無助于受助者可行能力的獲得與提升。其次，失業(yè)保險職能缺失。我國失業(yè)保險政策的著力點主要是通過失業(yè)保險基金支出為失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險金、喪葬補助金和撫恤金，繳納領(lǐng)金期間的醫(yī)療保險費，以及對困難失業(yè)人員發(fā)放臨時價格補貼等（2018年《失業(yè)保險條例》修訂，增加了代繳養(yǎng)老保險費。）。相對而言，對失業(yè)保險的另外兩個職能——預防失業(yè)、促進就業(yè)方面的關(guān)注與投入相對較少。

3.“福利依賴”

在我國現(xiàn)行的社會保障制度體系中，社會救助制度與社會福利制度具有顯著的單向性特征，即待遇的給付強調(diào)民眾的社會權(quán)利，具有無償性與低償性的特點。我國的社會救助制度，尤其是最低生活保障制度及其捆綁福利確實在一定程度和范圍內(nèi)對有勞動能力者的就業(yè)意愿和行為產(chǎn)生了負面效應，使得很多保障對象認為“工作不如吃低保”。

（二）“生存型保障”模式下的政府困境與表現(xiàn)

由于社會保障涉及面廣，面臨問題眾多，而政府責任過于集中，以致一方面政府壓力巨大，公共財政負擔沉重，社會保障的供給與傳輸力不從心;另一方面，政策對象的部分權(quán)利難以保障，需求難以回應，供需之間產(chǎn)生鴻溝。

1.社會保障層次不健全，政府負擔過重

當前，社會救助、社會保險以及社會福利成為公民在貧困、老年、疾病、失業(yè)等情況下的依賴主體。加之中國權(quán)威主義政治體制下公共權(quán)力的相對集中，政府在資金、政策和服務遞送方面的壓力愈發(fā)凸顯。

2.權(quán)責不清，各主體權(quán)責關(guān)系失衡

首先，政府在社會保障體系的籌資、規(guī)制、管理、監(jiān)督等各個層面發(fā)揮著主導性作用。其次，社會組織作為新公共管理運動以來社會治理和公共產(chǎn)品供給的積極性力量，被認為是糾正傳統(tǒng)行政缺陷，平衡公平與效率的有效行政工具。再次，當前與福利相關(guān)的各項產(chǎn)業(yè)，市場參與的水平有限，其作用空間與方式深受政策、能力與觀念的制約，市場組織與政府、非營利組織之間也缺乏溝通與連接的基本渠道。最后，家庭是我國公民保障的重要主體，卻剝離于社會政策與福利制度之外，并未形成與其它主體的有效連接。

（三）“生存型保障”模式下的制度困境與表現(xiàn)

我國“生存型保障”模式下的制度困境主要表現(xiàn)為制度分割與公平性受損，以及制度的可持續(xù)性較差。

首先，社會保障制度分割在我國表現(xiàn)為城鄉(xiāng)分割、群體分割與職業(yè)分割，體現(xiàn)出當前社會保障制度的不公平性。其次，我國社會保障制度的可持續(xù)性較差。“生存型”政策取向就意味著社會保障，尤其是社會救助和社會福利的支出將越來越龐大，如果不能改變制度導向，必然對財政和制度的可持續(xù)性產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)。

二、“生存型”社會保障制度困境的原因剖析

中國的發(fā)展實踐證明，“生存型”社會保障在產(chǎn)生積極的經(jīng)濟與社會效應的同時，也隱藏著個人、政府及制度自身的一系列困境。導致這些問題產(chǎn)生的原因眾多，但從宏觀層面而言，經(jīng)濟能力、建設(shè)理念與制度設(shè)計三方面的影響具有根源性意義。

（一）“初級階段”相對薄弱的物質(zhì)能力

社會保障是一項需要大量公共資源投入的社會事業(yè)，我國長期處于社會主義初級階段的國情，是制約社會保障各項制度發(fā)展水平的根本性因素，“生存型”保障模式在我國的困境必然也與這一因素密切相關(guān)。社會保障在個人層面的困境，究其根本原因，還在于資源給付能力的低下。

（二）“效率優(yōu)先”的資源配置理念

長期以來，“效率優(yōu)先”和“GDP崇拜”的理念使各級政府將經(jīng)濟增長而非社會公平與公民個人發(fā)展視為追求的目標，公共資源對于社會性政策的支持長期不足。由此，社會保障相關(guān)制度的群體差異明顯，公平性較弱，以及一些保障領(lǐng)域覆蓋面不足、給付水平較低、制度的可持續(xù)性差、保障層次不健全等問題的出現(xiàn)也就顯而易見的結(jié)果。應該說，自1986年現(xiàn)代社會保障制度萌芽時期所構(gòu)建的“生存型”保障的政策邏輯，是物質(zhì)財富不足與分配不公平雙重因素疊加影響的結(jié)果。

（三）“缺啥補啥”的制度建構(gòu)軌跡

縱觀整個中國社會保障制度的發(fā)展歷史，可以用短期、特定目的性非常強的“缺啥補啥”思路予以描述。由于缺乏整體的頂層設(shè)計，各個保障項目在政策設(shè)計、資金籌措、管理經(jīng)辦等層面相互隔離，使得社會救助、社會保險制度的二元分割、碎片化、地方化、運行成本高等制度困境的出現(xiàn)成為一種不言而喻的結(jié)果，成為“生存型”模式下制度可持續(xù)性較差，制度自身矛盾重重的重要原因之一。也為強調(diào)公平性、可共享、可持續(xù)的“發(fā)展型”社會保障制度模式建構(gòu)設(shè)置了重重障礙。

在當前經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重大變革時期，我國“生存型”社會保障制度在價值理念、制度設(shè)計與政策效果上顯現(xiàn)的種種危機與挑戰(zhàn)提出了制度改革的必要性與緊迫性，推動社會保障制度基于“發(fā)展型”理念進行整體重構(gòu)成為當務之急。理念先行于政策，必須明確發(fā)展型社會保障制度模式的建構(gòu)原則，并從宏觀層面進行戰(zhàn)略設(shè)計，才能得以在克服當前制度障礙的基礎(chǔ)上，推動制度的整體轉(zhuǎn)型與順利推進。

三、我國發(fā)展型社會保障制度建構(gòu)的政策選擇

發(fā)展型社會保障是以公民的“發(fā)展權(quán)”和“發(fā)展能力”為核心，以就業(yè)和人力資本提升為主要方式，以削減社會排斥，促進社會融合為政策理念，以“共享發(fā)展”和“可持續(xù)發(fā)展”為目標，且與我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配的保障模式。

（一）構(gòu)建可持續(xù)的社會保障體系

加大保障投入，提供可持續(xù)發(fā)展動力。推動社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，根本上要在我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上進一步加大對社會保障的資金投入，“擴面”與“提質(zhì)”并舉，為社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展提供足夠動力。

推動經(jīng)濟政策與社會政策的融合。堅持“發(fā)展型”社會保障理念要求提升人民的實際獲得，提升社會成員的消費需求，為經(jīng)濟發(fā)展提供強大內(nèi)生動力。應以“工作保障”為導向，著力于目標群體的健康、教育、培訓等人力資本投入以及貸款扶助、就業(yè)扶持等具有經(jīng)濟社會雙重效益的政策取向，充分發(fā)掘社會保障制度的經(jīng)濟效能，在理念層面完成社會保障制度由倫理必要性向經(jīng)濟必要性的轉(zhuǎn)變。

重塑富有效率的制度運行機制。強化我國社會保障自身制度建設(shè)，應該從多個層面著手。首先要堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業(yè)、個人等的責任，建立多元化、社會性的籌資機制，實現(xiàn)資金來源的多樣性。其次，要堅持完善社會保險體系，推動公務員事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革及其與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接，推動城鄉(xiāng)居民基本社會保險制度的并軌;持續(xù)推進全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋;在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，要依據(jù)多支柱理念，發(fā)展構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和個人儲蓄在內(nèi)的多層次養(yǎng)老體系;實現(xiàn)在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展至企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。再次，完善最低生活保障制度、臨時救助制度、教育救助制度、醫(yī)療救助制度等，完善社會救助體系，編制“社會安全網(wǎng)”;持續(xù)推進城鄉(xiāng)社會救助體系統(tǒng)籌，推進制度整合。在社會福利領(lǐng)域，要發(fā)展以扶老、助殘、愛幼為重點的社會福利制度，健全廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動。

（二）進行人力資本投資與能力建設(shè)

投資于健康領(lǐng)域。醫(yī)療保險作為與公民健康直接相關(guān)的保障項目，與一國的公共衛(wèi)生體制相結(jié)合，對公民的身心健康負有直接責任。首先，應探索醫(yī)療保險待遇的保障效應，進一步推動全民醫(yī)保的實現(xiàn)。其次，實施“上游干預”策略，醫(yī)療保險的支出項目應前移至全民健身及疾病篩查環(huán)節(jié)。在社會福利層面，應著眼于弱勢群體的健康投資。

投資于教育、培訓領(lǐng)域。一方面，就面向全體國民的普遍的公共投資而言，就是要提升教育水平，加大教育投資，提高公民素質(zhì)，使個人具備適應新經(jīng)濟發(fā)展的知識技術(shù)能力。另一方面，對于社會保障關(guān)注的弱勢群體而言，重要的是通過針對性、回應性的教育和技能培訓，改進弱勢群體在新的就業(yè)和生活環(huán)境下的適應能力，幫助貧困者創(chuàng)新、積累知識和改進傳統(tǒng)的生活技巧，減少其參與障礙，增加其參與能力，從而更好地適應社會。

投資于兒童和家庭。首先，要通過構(gòu)建完善的兒童福利政策和管理框架，推行發(fā)展型兒童和家庭政策，幫助社會成員實現(xiàn)工作與家庭責任的平衡。其次，要及時糾正教育市場化的錯誤政策與發(fā)展方向，重視教育的基礎(chǔ)性意義和公共產(chǎn)品意義，在教育服務的具體實施上，要積極依托社會組織和社區(qū)的平臺作用，完善社區(qū)兒童服務組織建設(shè)，實現(xiàn)社會資源的有效開發(fā)和充分利用，平衡家庭兒童撫養(yǎng)的壓力與責任，促進兒童更全面的發(fā)展。

（三）推進就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略

積極的社會救助政策。其一，要貫徹“投資”理念，改革社會救助資金撥付限于救助金標準的思路，在年度財政預算內(nèi)劃撥款項，用于社會救助對象的培訓、健康改善、就業(yè)推薦等方面，樹立“先投資后收益”觀念。其二，實行社會救助與就業(yè)促進的聯(lián)動機制，通過科學的調(diào)查統(tǒng)計手段，建立涵蓋社會救助對象勞動能力、勞動意愿、工作經(jīng)歷等在內(nèi)的登記制度和數(shù)據(jù)庫，并進行周期性審查，將其作為明確其救助標準和期限的重要依據(jù)，建立“低保漸退”的雙向激勵與約束機制。其三，積極的社會救助應關(guān)注對貧困家庭的家庭發(fā)展支持系統(tǒng)。其四，考慮到部分救助對象不工作的原因與家庭照料負擔過重有關(guān)，政府部門和社會組織應將社會救助與社會福利系統(tǒng)相結(jié)合，為社會救助家庭的就業(yè)提供相應的社會支持。

投資性的社會保險政策。社會保險的投資性與發(fā)展性功能集中體現(xiàn)在失業(yè)保險制度方面。增強失業(yè)保險制度的投資性，有兩個方向可以考慮：其一，失業(yè)保險應該更積極地介入到失業(yè)原因的預防中來，提供上游干預的策略。其二，失業(yè)保險制度應該更旗幟鮮明地提供一條或多條重返勞動力市場的途徑，轉(zhuǎn)變自己“被動容器”的地位為“積極助推器”的地位。

發(fā)展性的社會福利政策。我國社會福利政策的發(fā)展應進一步關(guān)注以下幾個層面：其一，在老年福利層面關(guān)注老年人力資本的培養(yǎng)和使用;其二，進一步加強對有勞動能力殘疾人的康復訓練與就業(yè)支持，推動庇護性就業(yè)與開放性就業(yè)的發(fā)展;其三，對弱勢兒童的福利投入需要持之以恒，不斷強化。

（四）推進多層次社會保障體系建設(shè)

首先，繼續(xù)完善社會救助制度的托底功能，在應保盡保的基礎(chǔ)上注入質(zhì)量發(fā)展理念。其次，政府部門在社會保險擴面的工作中，在政策鼓勵、配套資金刺激的基礎(chǔ)上，還應不斷加大政策宣傳的力度，使公民真正了解基本社會保險制度的意義。再次，相關(guān)部門要出臺個人商業(yè)保險的扶持政策，推動補充保障層次體系的加速發(fā)展。

（五）建構(gòu)政府主導的多元責任結(jié)構(gòu)

第一，要建立責任協(xié)調(diào)均衡的社會保障主體結(jié)構(gòu)。第二，建構(gòu)政府、企業(yè)、社會和個人（家庭）權(quán)責的分配和共擔機制。第三，轉(zhuǎn)換政府責任視角，重塑政府“主導者”角色。

總之，我國社會保障體系發(fā)展由“生存型”向“發(fā)展型”的轉(zhuǎn)變是國際與國內(nèi)、經(jīng)濟與社會諸多因素綜合作用下的必然要求，也是社會保障制度體系健康發(fā)展的必然路徑。發(fā)展型社會保障是與經(jīng)濟領(lǐng)域相協(xié)調(diào)的、全面、多層次、可持續(xù)的保障模式，也是與我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的保障模式。無需諱言，當前我國社會保障制度中的“生存型”理念和痕跡仍占據(jù)主導地位，制度模式的轉(zhuǎn)型任重而道遠，這就需要政策制定者、研究者們秉持鑒定的道路信念，通力合作，穩(wěn)步推動這一制度轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。