垂直財政不平衡約束下地方政府的行為邏輯：一個“生存型”政府的解釋*

王春婷

內(nèi)容提要 分稅制改革后中國財政體制呈現(xiàn)出垂直不平衡的特征。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和放開部分舉債融資權(quán)限來填補(bǔ)地方財政收支缺口，但地方政府利用轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大財政支出規(guī)模，在舉債融資許可期過度舉債，政策收緊后又極力擴(kuò)張隱性債務(wù)規(guī)模。從中央轉(zhuǎn)移支付制度和近十年來舉債融資政策變遷來看，除了政治晉升和財政激勵以外，“生存”也是支配政府行為的主導(dǎo)邏輯之一。未來要突破地方“生存型”政府導(dǎo)向，必須厘清政府財政事權(quán)與支出責(zé)任間關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推行“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵機(jī)制，全面實施預(yù)算績效管理，探索建立全過程問責(zé)機(jī)制和官員終身問責(zé)制度，嘗試引入“地方政府破產(chǎn)”制度。

問題的提出

在現(xiàn)代化的國家治理體系中，地方政府是重要的治理主體，其行為直接影響到國家治理的效能。中國實行“守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)”的分級化屬地管理模式，賦予地方政府對經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的實際控制權(quán)。在人事管理方面，1984年實施干部人事管理制度改革之后，中央只直接負(fù)責(zé)省部級干部的任命，省級以下由省市縣(區(qū))逐級選拔和任命，這使得地方政府同時擁有了高度的人事控制權(quán)，成為地方治理的實際主體。在中國多層級、多地區(qū)的政府間關(guān)系中，中央和地方以及地方政府之間有著不同的目標(biāo)函數(shù)和利益訴求①，地方在執(zhí)行中央政策、下級在執(zhí)行上級命令中常加入自己的利益和算計。因而，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須規(guī)范和約束地方政府行為，使其行為結(jié)果與國家利益相一致，這就需要廓清地方政府行為的目標(biāo)函數(shù)與約束條件，探究其行為的邏輯基礎(chǔ)。

國內(nèi)外研究中國地方政府行為的現(xiàn)有文獻(xiàn)中，最有影響力的是錢穎一等提出的“中國特色的聯(lián)邦主義”假說②、周黎安的“縱向發(fā)包和橫向競爭”的政治錦標(biāo)賽與行政發(fā)包制理論③、周雪光等的中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間“矛盾—應(yīng)對”機(jī)制④、許成綱的“分權(quán)的威權(quán)體制”理論⑤、曹正漢的“上下分治治理體制”⑥、郁建興等的“發(fā)展型政府”⑦等。這些研究考察了政治晉升、財政激勵、分權(quán)體制對地方官員行為的驅(qū)動力，但忽視了實踐中一個有趣的現(xiàn)象，即一些地方政府盡管財政赤字嚴(yán)重，卻仍然保障民生服務(wù)和公益性支出。為什么在垂直財政嚴(yán)重不平衡約束下，地方政府官員還會在不易彰顯“政績”的民生等領(lǐng)域投入大量資金甚至舉債融資？是什么因素導(dǎo)致了地方政府官員的“冒險”行為？顯然，上述理論對這些問題的解釋力存在一定的不足。

由于分稅制后形成的垂直財政不平衡是中國財政體制的顯著特征，要回答上述問題就必須將其作為地方政府行為的約束性條件。鑒于此，本文在廓清垂直財政不平衡特征的基礎(chǔ)上，首先考察了中央政府緩解垂直財政不平衡的兩項政策以及地方政府的回應(yīng)性行為，然后嘗試提出地方“生存型”政府的解釋框架并探尋其生成的誘因以及對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制約作用，最后提出改進(jìn)路徑，以期指導(dǎo)未來的實踐。

中國垂直財政不平衡的基本特征：橫向不均衡與縱向程度加深

垂直財政不平衡(Vertical Fiscal Imbalance，VFI)肇源于政府間收入權(quán)力與支出責(zé)任不匹配，它是財政分權(quán)體制的共有現(xiàn)象。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從稅收收入、支出結(jié)構(gòu)、財政和預(yù)算規(guī)模、治理績效等方面考察了VFI對中央和地方政府的影響。已有關(guān)于發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，VFI對地方政府財政行為、地方政府績效等都產(chǎn)生了顯著負(fù)向影響。例如，VFI帶來了財政擴(kuò)張，導(dǎo)致政府經(jīng)常性支出對投資性支出的擠出效應(yīng)⑧；它降低了地方政府對納稅人的回應(yīng)性，影響了支出結(jié)構(gòu)⑨；在國家層面，VFI也帶來了國家腐敗、財政不穩(wěn)定、預(yù)算軟約束、國家分配能力下降等問題⑩。

與發(fā)達(dá)國家政治和行政體制不同，我國政治上由中央政府掌握著地方政府官員的人事任命和晉升；行政上實行“守土有責(zé)”的屬地管理，地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的一切責(zé)任；經(jīng)濟(jì)上實行財政分稅制，即預(yù)算內(nèi)集權(quán)和預(yù)算外分權(quán)的財政收入與支出模式。盡管中央政府通過對地方進(jìn)行巨額財政轉(zhuǎn)移支付來消解其巨額財政收入剩余，填補(bǔ)地方巨額財政赤字，均衡區(qū)域之間的財力水平，但是，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度并沒有增加中央的支出責(zé)任；相反，地方政府財政支出占公共財政總支出比重不斷攀升，造成地方財政收入與支出間的巨大缺口。李永友認(rèn)為，支出責(zé)任沒有隨政府間收入分配關(guān)系調(diào)整而調(diào)整的改革塑造了中國財“垂直財政不平衡”的特征。在VFI約束條件下，地方政府又擁有轄區(qū)管理的全部權(quán)限，為其進(jìn)行大規(guī)模舉債融資、過度依賴土地財政提供了機(jī)會?？偟膩碚f，中國垂直財政不平衡主要有兩個顯著特征：

1.經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的財政失衡程度低于不發(fā)達(dá)地區(qū)。無疑，分稅制改革造成了地方收入與支出之間的巨大缺口，但是分稅體制只決定了VFI的初始水平，而事實上VFI是一個動態(tài)的變化值。遵循傳統(tǒng)度量方法(VFI=自有收入/自主決定支出)，在支出責(zé)任不變的情況下，VFI值(垂直財政不平衡程度)受地方政府自有收入和自主決定支出的影響。相比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于稅源結(jié)構(gòu)、招商引資、勞動力流動、人口特征等因素的影響，地方政府預(yù)算收入和預(yù)算外收入(主要是政府性基金)均高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，盡管地方支出擴(kuò)張，但這些地區(qū)創(chuàng)收效率仍高于財政支出的膨脹率，進(jìn)而稀釋了因財政支出擴(kuò)張導(dǎo)致垂直財政不平衡程度加深的影響。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府創(chuàng)收能力有限，盡管有大量的轉(zhuǎn)移支付投入，但它并未有效彌補(bǔ)地方財政缺口，消弭地方財政收支不匹配造成的不平衡，甚至由于轉(zhuǎn)移支付資金刺激了地方政府財政支出擴(kuò)張和政府規(guī)模膨脹，導(dǎo)致不平衡程度進(jìn)一步加深。

2.垂直財政不平衡程度在省市縣鄉(xiāng)地方政府逐級加深。分稅制劃分了中央和地方政府稅收，地方政府的自有收入主要來源于共享稅分成、中央政府的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的舉債融資。中央政府通常會擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對地方政府進(jìn)行救助，填補(bǔ)地方財政缺口。這種稅收分配模式只是在一定程度上遏制了省一級政府財政不平衡程度，但縣鄉(xiāng)等基層政府財政不平衡程度則逐級加深。因為省級以下政府基本參照了中央主導(dǎo)的財政分權(quán)模式，實施省市縣鄉(xiāng)逐級管理，中央與省級政府形成的“稅權(quán)上收，事權(quán)下移”模式在省級以下政府間層層傳遞，上一級政府通過“命令鏈”和“權(quán)力線”決定下一級政府的財政稅權(quán)和分配辦法。由于我國政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，上一級政府的財政壓力通常以“層層加碼”的方式向下一級政府轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“上級點菜，下級買單”的現(xiàn)象普遍存在。周飛舟運(yùn)用分稅制實施后十年收入與返還數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，分稅制所劃定的中央與省之間關(guān)系幾乎被完整地傳遞到縣鄉(xiāng)基層財政。這實質(zhì)上反映了垂直財政不平衡程度在縣鄉(xiāng)政府更加嚴(yán)重的現(xiàn)實。

中央政府緩解垂直財政不平衡的政策舉措與地方政府的回應(yīng)性行為

針對我國垂直財政不平衡的橫向不均衡，中央政府采取了兩項政策舉措：對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，通過財力性的轉(zhuǎn)移支付制度填補(bǔ)地方政府財政缺口；對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、稅源相對充足的東部地區(qū)，采取放開部分舉債融資權(quán)限的政策，搞活地方經(jīng)濟(jì)。然而，已有研究證明，轉(zhuǎn)移支付不僅沒有縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡，反而擴(kuò)大了中西部財政赤字，造成區(qū)域布局失衡，甚至引發(fā)了地區(qū)間圍繞爭奪轉(zhuǎn)移支付資金的橫向競爭；與此同時，中央政府放松舉債融資的相關(guān)政策雖然緩解了地方財政一時的困難，但也刺激了地方債務(wù)規(guī)模爆炸式增長?？梢哉f，地方政府在執(zhí)行中央政策過程中采取了“異化”行為。由于“層層加碼”效應(yīng)的影響，在垂直財政不平衡程度縱向逐級加深的情境下，這種“異化”行為在省市縣(區(qū))鄉(xiāng)各級政府間逐級傳遞。為什么地方政府能夠采取“異化”行為策略應(yīng)對中央政策？除了中國實施的地方政府“守土有責(zé)”的無限責(zé)任治理模式與中央問責(zé)有限分權(quán)的體制為地方政府“變相”執(zhí)行政策提供了空間之外，筆者認(rèn)為政策本身不完善也是導(dǎo)致地方政府“鉆空子”的誘因。鑒于此，為了追根溯源，本文分別考察了中央政府轉(zhuǎn)移支付和放開部分舉債融資權(quán)限兩項政策與地方政府的回應(yīng)性行為。

圖1 垂直財政不平衡下中央政策與地方政府行為

1.在“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響下，中央政府轉(zhuǎn)移支付制度的不完善導(dǎo)致地方政府加大力度擴(kuò)張支出規(guī)模。分稅制改革加強(qiáng)了中央政府對地方預(yù)算內(nèi)資金的管理，期望通過轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財政缺口，緩解垂直財政不平衡。然而，由于“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響，垂直財政不平衡并沒有得到緩解，反而引起了地方債務(wù)增長。尤其是在習(xí)慣了“等靠要”、過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的中西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付制度的影響更深，這些地區(qū)的政府官員會利用制度的缺陷采取行動。主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，專項轉(zhuǎn)移支付與地方政府實際需求錯配，其融資要求導(dǎo)致地方政府財政支出自主權(quán)受到擠壓，激發(fā)了地方政府謀求預(yù)算外資金的沖動。近年來，中央政府為了提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率、規(guī)范資金的使用范圍，體現(xiàn)資金撥付部門意志的專項轉(zhuǎn)移支付越來越多，并往往要求地方政府進(jìn)行融資配套。然而，由于中央政府不能及時掌握地方實際需求，導(dǎo)致一些專項轉(zhuǎn)移支付項目與實際需求錯配。地方政府為獲得這類項目只能給予資金配套，擠占了其他項目支出，降低了其財政統(tǒng)籌能力，而為了彌補(bǔ)財政支出缺口，地方政府往往不得不尋求預(yù)算外資金。

第二，轉(zhuǎn)移支付管理制度不完善，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，在“粘蠅紙效應(yīng)”(the flypaper effect)的作用下，地方政府可能會濫用轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)張政府規(guī)模、增加公共支出。對地方政府而言，轉(zhuǎn)移支付是上級的無償補(bǔ)助，獲取轉(zhuǎn)移支付可以降低甚至消除征稅的籌資成本。但是，由于轉(zhuǎn)移支付管理制度漏洞較多，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致地方政府存在濫用轉(zhuǎn)移支付卻不用承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。在“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響下，地方政府一邊“跑部錢進(jìn)”，一邊不斷擴(kuò)張公共支出規(guī)模，以獲取更多的轉(zhuǎn)移支付。在“粘蠅紙效應(yīng)”作用下，中央轉(zhuǎn)移支付不斷增加，地方公共支出規(guī)模卻不斷擴(kuò)張，這在對轉(zhuǎn)移支付依賴更高的中西部經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)尤為明顯。

2.中央政府對地方政府舉債融資政策的頻繁調(diào)整和變遷，為地方政府“鉆空子”提供了空間，使其在政策許可期內(nèi)“瘋狂蠻干”，政策收緊后又大規(guī)模隱性舉債。中央政府近十年來關(guān)于地方政府舉債融資的政策經(jīng)歷了“放開—收緊—嚴(yán)管”三個時期。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中央政府為應(yīng)對金融危機(jī)，對地方政府放開了部分舉債融資權(quán)限。2008年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，鼓勵地方政府通過增加財政貼息、完善信貸獎補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺，支持地方政府建立中小企業(yè)信貸風(fēng)險補(bǔ)償基金，支持有條件的地方組建融資平臺。在政策允許的時候，舉債融資收入是地方財政收入的重要組成部分，也是地方官員明晃晃的“顯績”。地方政府圍繞政績考核指標(biāo)大規(guī)模舉債，甚至因擔(dān)心中央收緊“創(chuàng)收權(quán)”而不顧地方實際“瘋狂蠻干”。受國家政策影響，截至2010年底，融資平臺政府性債務(wù)占地方政府性債務(wù)余額的比重高達(dá)46.38%。

隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷累積，中央政府開始限制地方政府舉債融資。在中央政府“收緊口子”之后，舉債融資受到約束，地方政府誰舉債越多，對地方政府官員績效考核的扣分也越多。2010年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，明確指出公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司，地方各級政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位國有資產(chǎn)直接或間接為融資平臺公司擔(dān)保。與此相配套的還有一系列政策文件，如2012年財政部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，然而，這并沒有減少地方政府舉債的熱情，各種違規(guī)擔(dān)保和變相舉債現(xiàn)象依然嚴(yán)重。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)較2010年底分別增長了14.41%、17.36%、26.59%。

在中央政府加大力度嚴(yán)管之后，舉債成為各級地方政府三令五申強(qiáng)調(diào)的“不良做派”，成為“負(fù)績效”的代名詞，原來的合法舉債變成了違規(guī)行為。2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，2017年財政部等多個部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅決制止地方以購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，2018國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》，這些管制舉措表面上遏制了地方政府的債務(wù)規(guī)模，但是，實質(zhì)上并沒有對地方政府的違規(guī)行為起到矯治作用，因為舉債融資的形式由原來的顯性轉(zhuǎn)為隱性。與顯性舉債不同，隱性舉債項目的資金來源、用途、利率、還款、時限等諸多情況都體現(xiàn)了“隱”的特征，導(dǎo)致隱性債務(wù)數(shù)額巨大且難以統(tǒng)計，成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“隱疾”。

無疑，在地方政府“變相”執(zhí)行中央政府政策的情境下，中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度和放開部分舉債融資權(quán)限政策并沒有緩解垂直財政不平衡的狀況。在多種因素驅(qū)使下，地方政府“各顯神通”，通過各種渠道增加財政收入，而中國金融隱性分權(quán)為地方財政規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝溯d體和空間。從地方財政規(guī)模擴(kuò)張的資金用途中我們可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，即一些地方政府盡管財政缺口大，但仍然將財政規(guī)模擴(kuò)張的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷安置等公益性和民生類項目支出。例如，2017年12月貴州省納雍縣政府通過信托公司取得信托貸款4億元，用于農(nóng)村飲用水等項目建設(shè)，并承諾貸款由財政資金償還；2017年11月至12月四川省樂安市國土資源局等部門以失地農(nóng)民名義向金融機(jī)構(gòu)貸款16.9億元，用于繳納應(yīng)該由政府支付的拆遷安置支出，并承諾貸款本息由政府納入財政預(yù)算。為什么在垂直財政不平衡約束下，地方政府官員還會將“冒險”甚至違規(guī)融到的資金用于與政治晉升和財政激勵無關(guān)且難以彰顯政績的領(lǐng)域？地方政府行為邏輯是否還存在其他激勵因素或者解釋框架？

垂直財政不平衡約束下地方“生存型”政府萌生的誘因

現(xiàn)有政治晉升和財政激勵兩個解釋框架對于政府為何將轉(zhuǎn)移支付和舉債融資獲得的資金用于“非績效”領(lǐng)域缺乏解釋力，筆者認(rèn)為這是因為其忽視了中國許多地方政府存在“吃飯財政”的現(xiàn)象。為了填補(bǔ)研究的空缺，本文從政府的政治性科層組織屬性出發(fā)，遵循通過以逐級受托責(zé)任、命令鏈、權(quán)力線作用為特點的組織內(nèi)部控制、權(quán)力制衡保證政府責(zé)任等規(guī)律，廓清了垂直財政不平衡約束下地方政府“異化”行為的深層次原因，嘗試提出“生存型”政府的解釋框架。

1.政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任不清，使得上級政府通過“命令鏈”“權(quán)力線”轉(zhuǎn)嫁財政壓力，下級政府因“吃飯財政”不得不為“謀生”而擴(kuò)大財政規(guī)模。按照科層制組織屬性，下級政府對上一級承擔(dān)政治責(zé)任，上級政府對下一級政府負(fù)有政治監(jiān)督責(zé)任，以保證下級政府的各項政治使命、政治責(zé)任在整個科層體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。我國《憲法》第一百一十條明確規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?！边@種“下管一級”的“命令鏈”“權(quán)力線”規(guī)則符合一般組織管理原理，在整個行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮著逐級命令、問責(zé)和考核晉升的功能。

從地方政府應(yīng)對中央轉(zhuǎn)移支付和舉債融資政策的行為來看，行政命令和權(quán)力線貫穿于整個科層體系，省市縣鄉(xiāng)政府可以通過“命令鏈”和“權(quán)力線”“下管一級”和“層層加碼”逐級將財權(quán)上收、事權(quán)下放，導(dǎo)致基層政府陷入“吃飯財政”的困境。例如，某地市、區(qū)(縣)兩級政府共同出資修建道路，出資比例的劃定一般由上級政府決定，當(dāng)市級政府出現(xiàn)財政困難時，便會將財政壓力通過“命令鏈”和“權(quán)力線”轉(zhuǎn)嫁給區(qū)(縣)政府。由于市級政府處于“命令鏈”和“權(quán)力線”的上游，對區(qū)(縣)政府官員的“仕途”有決定權(quán)；而區(qū)(縣)級政府官員處在“命令鏈”和“權(quán)力線”的下游，會竭盡所能按照上級政府的要求履行職能。由于垂直財政不平衡程度在基層政府更加嚴(yán)重，導(dǎo)致這些地方官員不得不通過挪用轉(zhuǎn)移支付資金、大規(guī)模舉債融資為地方爭取生存條件。

2.“對上負(fù)責(zé)”的晉升考核傳統(tǒng)導(dǎo)致縱向問責(zé)失效，加上地方官員晉升流動性大，使得前任“政績”變成后任包袱，后任只能通過繼續(xù)擴(kuò)大支出來維持“生存”。一些地方官員為了在晉升錦標(biāo)賽中“撈取政治資本”，對上級政府隱瞞地方實際情況，盲目攀比，大規(guī)模舉債搞“政績工程”。有了“政績”，地方官員就能在層級和空間上實現(xiàn)晉升流動。據(jù)統(tǒng)計，我國地方官員平均任期為3～4年，而地方政府發(fā)行債券的平均年限為5.17年，這就造成大部分債務(wù)的償還期限要跨越兩屆以上政府。實際上，因考核激勵的需要，我國在地方官員政治晉升上已形成“隱性階梯”，官員攀升“隱性階梯”的時間更短。與此同時，由于舉債融資尤其是隱性舉債對官員的聲譽(yù)影響較小，而金融隱性分權(quán)促使地方政府紛紛成立“影子銀行”等地方性金融機(jī)構(gòu)，為舉債融資提供便利。在“對上負(fù)責(zé)”、晉升流動和地方金融載體的激勵下，地方官員可以毫無顧慮地舉債搞“政績”，將償債責(zé)任留給后任，導(dǎo)致下屆政府財政負(fù)擔(dān)巨大。然而，在地方實踐中，新任官員上任后并不會“勒緊褲帶”填補(bǔ)前任造成的“虧空”，而往往會在上級政府各類績效考核的壓力下，繼續(xù)通過轉(zhuǎn)移支付和舉債融資擴(kuò)大支出規(guī)模，“拆東墻補(bǔ)西墻”，以維持生存。

3.高速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致財政存量負(fù)擔(dān)巨大，加上經(jīng)濟(jì)增速減緩甚至負(fù)增長，地方政府為履行人民的“受托責(zé)任”必須謀求預(yù)算外資金。過去二十年，我國處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速的階段，巨大投資需求超出了地方政府財政能力可承受范圍。地方政府通過轉(zhuǎn)移支付和舉債融資填補(bǔ)城市建設(shè)的資金缺口，造成地方財政巨大的存量負(fù)擔(dān)。盡管近年來中央出臺了一系列政策文件嚴(yán)格限制地方舉債融資行為，但并沒有帶來實質(zhì)性的效果，地方隱性債務(wù)“爆炸式”膨脹，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“隱疾”。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府使命下，地方政府必須履行對人民的“受托責(zé)任”，將每一分錢都用于人民委托的公共事務(wù)之上。改革開放總設(shè)計師鄧小平同志曾指出要“把人民擁不擁護(hù)、人民贊不贊成、人民高不高興、人民答不答應(yīng)”作為檢驗一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。故而，地方政府在財政赤字嚴(yán)重的情況下，只能運(yùn)用舉債融資的資金完成上級政府考核指標(biāo)，例如，棚戶區(qū)改造、危房拆遷與安置、公共安全等公共服務(wù)項目。由于“命令鏈”“權(quán)力線”的作用，這些責(zé)任會通過“層層加碼”轉(zhuǎn)嫁給下一級政府，導(dǎo)致“上級點菜，下級買單”的現(xiàn)象廣泛存在，最終使地方政府疲于應(yīng)付生存難題。

地方“生存型”政府的行為邏輯嚴(yán)重制約了國家治理的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會做出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要判斷，將財政由一個經(jīng)濟(jì)范疇提升到國家治理的范疇，明確了財政對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和支撐性的重要作用。黨的十九大報告提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，明確了中國財政的未來走向是建立現(xiàn)代財政制度。然而，在垂直財政不平衡約束下，地方“生存型”政府的財政收入與支出都以“維持生存”為目標(biāo)，這不利于現(xiàn)代財政制度的建設(shè)。同時，地方政府“拮據(jù)”的財政現(xiàn)狀迫使官員想方設(shè)法謀求預(yù)算外資金，使其無暇顧及治理能力的提升。

地方“生存型”政府行為邏輯的突破路徑

在垂直財政不平衡約束下，要突破地方“生存型”政府行為邏輯，改變地方政府“吃飯財政”的窘境，更好建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要科學(xué)利用轉(zhuǎn)移支付制度和舉債融資政策，平衡好激勵和問責(zé)，探索建立“地方政府破產(chǎn)”制度。

1.厘清政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，合理安排轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管。首先，厘清、規(guī)范并合理劃分政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任。對于中央政府事權(quán)項目，明確將支出責(zé)任劃歸中央；將省市縣鄉(xiāng)四級政府的財政事權(quán)與支出責(zé)任掛鉤，克服支出責(zé)任通過“命令鏈”和“權(quán)力線”向下轉(zhuǎn)移的問題，形成“誰請客，誰買單”“誰點菜，誰買單”的“游戲規(guī)則”。其次，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，合理安排專項轉(zhuǎn)移支付。取消不必要的項目，降低專項轉(zhuǎn)移支付配套要求，防范地方政府為專項配套進(jìn)行舉債融資的風(fēng)險；考慮將部分專項轉(zhuǎn)移支付項目轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行管理。再次，充分發(fā)揮地方政府尤其是基層政府信息獲取優(yōu)勢，提高專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率；加強(qiáng)上級對下級政府轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，防范因中央轉(zhuǎn)移支付帶來的道德風(fēng)險而加劇地方政府債務(wù)膨脹的問題。最后，改變當(dāng)前以行政手段來分配轉(zhuǎn)移支付資金的方式，增加競爭性的分配方式，公開專項轉(zhuǎn)移支付資金分配過程，做到公正透明以及精準(zhǔn)補(bǔ)助。

2.構(gòu)建“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵機(jī)制，提升財政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重，合理合法運(yùn)用“一票否決”制。首先，構(gòu)建“對上負(fù)責(zé)”和“對下負(fù)責(zé)”雙重晉升考核激勵機(jī)制。在政治晉升激勵下，部分地方政府官員更傾向于“對上負(fù)責(zé)”，不論是轉(zhuǎn)移支付還是地方自有收入都被更多用于彰顯政績的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再加上地方政府間競爭激烈，導(dǎo)致地方資源分割、各自為政現(xiàn)象突出。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)?！惫识瑢τ诘胤秸賳T的晉升考察，應(yīng)該引入和加強(qiáng)“向下負(fù)責(zé)”的考核機(jī)制，將民生性公共服務(wù)投入作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

其次，把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核，提升財政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重。重視政府性債務(wù)在晉升考核中的作用，嘗試推行“前后任互評”機(jī)制，規(guī)避“前任政績，后任包袱”問題，遏制前任政府官員不顧人民的“受托責(zé)任”，為了政績大肆舉債融資造成下屆政府“吃飯財政”困難的現(xiàn)象。我國已有很多基層政府已經(jīng)開始實踐探索，例如，浙江省安吉縣嘗試實行“前后任互評”；淮安市淮陰區(qū)推動“前后任評價”活動，由后屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子對前任的工作“問診把脈”。

最后，對違規(guī)舉債融資對地方財政金融安全造成巨大影響的領(lǐng)導(dǎo)干部實行“一票否決”制。同時，要將“一票否決”制納入法治軌道，防止過度使用“一票否決”制阻礙地方創(chuàng)新。習(xí)近平總書記提出“把依法辦事作為考察干部的重要條件”，就是強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)必須建立和遵守嚴(yán)格的規(guī)則和程序，使程序規(guī)范合法，防止以結(jié)果考核代替程序控制。

3.全面實施預(yù)算績效管理，充分發(fā)揮橫向權(quán)力制衡作用，重視履行對人民的受托責(zé)任，探索建立全過程問責(zé)機(jī)制和官員終身問責(zé)制度。首先，全面實施預(yù)算績效管理，將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。當(dāng)前，由于績效管理的廣度和深度不足，導(dǎo)致一些領(lǐng)域財政資金閑置沉淀、損失浪費等問題較為突出，特別是對隱性債務(wù)的使用以地方官員的偏好為主，導(dǎo)致大量“非績效”行為。因此，要加強(qiáng)對預(yù)算資金的管理，重視橫向權(quán)力制衡，充分發(fā)揮本級人大對預(yù)算的監(jiān)督作用。

其次，建立全過程問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化績效管理激勵和問責(zé)約束的雙重功能。將績效問責(zé)融入績效目標(biāo)確定、績效指標(biāo)設(shè)置、績效實施評估、績效結(jié)果呈現(xiàn)等各個環(huán)節(jié)，防止地方政府官員重視短期績效而對長期績效置若罔聞，利用政策“窗口期”“瘋狂蠻干”。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，根據(jù)項目績效進(jìn)行財政資金分配，將本級部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付掛鉤。

最后，重視和鼓勵地方政府依法依規(guī)的“潛績”行為，探索建立終身問責(zé)制度。對地方政府官員的晉升考核不能只注重“顯績”，更要認(rèn)識到“潛績”的重要性，應(yīng)因地制宜地將“潛績”列入政府官員晉升考核指標(biāo)之中。探索終身問責(zé)制度，依據(jù)法律法規(guī)、政策紀(jì)律要求，明確責(zé)任目標(biāo)、追責(zé)依據(jù)，防范地方官員為謀求“政績”而濫用轉(zhuǎn)移支付資金、違規(guī)舉債融資。

4.探索引入“地方政府破產(chǎn)”制度，對宣布“破產(chǎn)”的政府實施全面的財政監(jiān)管，限制其行為能力，建立“地方政府破產(chǎn)基金”?！罢飘a(chǎn)”不是民法意義上的法律主體資格的消滅以及引發(fā)的一系列后果，它只是一個比喻，是將民法上的“個人破產(chǎn)”制度借鑒到行政法。根據(jù)個人破產(chǎn)的定義，當(dāng)民事行為自然人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由于生命權(quán)至高無上，允許通過破產(chǎn)來維持人作為生命的最基本需求，也就是說，自然人的高檔型消費受到嚴(yán)格限制。以此為鑒，本文認(rèn)為“地方政府破產(chǎn)”不是法律主體資格的消滅，政府仍然是公共利益的代表，承擔(dān)對人民的“受托責(zé)任”，其核心要義是當(dāng)特定政府出現(xiàn)財政危機(jī)、無力履行基本的職能、無法完成對人民的“受托責(zé)任”時，對其行為能力進(jìn)行限制，并對財政預(yù)算與支出進(jìn)行全面監(jiān)管。

首先，探索劃分必要預(yù)算和自由預(yù)算，進(jìn)入“破產(chǎn)”的政府只保留必要預(yù)算，上一級政府對其預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》“一級財政、一級預(yù)算”的規(guī)定，政府預(yù)算的審批權(quán)由本級人大來執(zhí)行。由于我國橫向的權(quán)力制衡機(jī)制不健全，導(dǎo)致橫向權(quán)力監(jiān)督與制約在地方政府決策中的功能發(fā)揮不充分。因而，對宣布“破產(chǎn)”的地方政府，應(yīng)當(dāng)僅保留必要預(yù)算，上級政府對其預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，這也是上級政府履行對下一級政府政治監(jiān)督責(zé)任的體現(xiàn)。

其次，限制“破產(chǎn)”的地方政府的部分行為能力，以“必要性”作為財政支出的基本原則。與個人破產(chǎn)限制高檔消費相似，政府財政支出項目也應(yīng)該受到限制，僅維持政府作為公共組織的基本職能，所有支出以“必要性”為基本原則。這些被限制的行為包括投資公共工程、非必要項目的行政扶持或行政援助行為、舉行大型公共文化活動、增加公務(wù)員工資和津貼及擴(kuò)大公務(wù)員規(guī)模等，同時也應(yīng)降低政府公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)。

最后，探索在中央和省級政府分別建立“地方政府破產(chǎn)基金”，根據(jù)財政事權(quán)與支出責(zé)任不同，對已宣布“破產(chǎn)”的政府給予資助。盡管地方政府宣布“破產(chǎn)”，但其履行人民“受托責(zé)任”的范疇和標(biāo)準(zhǔn)并不能因此而減少和降低，這也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。因此，有必要建立中央和省級“地方政府破產(chǎn)基金”，根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任，在“上級點菜”后，對已“破產(chǎn)”的政府給予配套資金補(bǔ)助。

①周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》(第二版)，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2017年版，第20頁。

②Qian,Yingyi and Barry,R.W.，“ Federalism as a Commitment to Market Incentives”,JournalofEconomicPerspectives, Vol.11,No.4,1997,pp.83～92.

③周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

④周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。

⑤Xu,Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,JournalofEconomicLiterature, Vol.49, No.4, 2011, pp.1076～1151.

⑥曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。

⑦郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

⑧Meloni,O., “Electoral Opportunism and Vertical Fiscal Imbalance”,JournalofEconomicLiterature,Vol.19,No.1,2016,pp.145～167.

⑨龔峰、盧洪友：《公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財政分權(quán)》，《管理世界》2009年第1期。

⑩Bouton, L., et al., “Redistributing Income under Fiscal Vertical Imbalance”,EuropeanJournalofPoliticalEconomy, Vol.24, No.2, pp.317～328.