小作坊食品安全犯罪的監(jiān)管與治理研究

王慧娟

鄭州市金水區(qū)人民檢察院，河南 鄭州 450011

當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)小作坊食品安全犯罪的監(jiān)管與治理，通常以原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康委員會、公檢法司機構(gòu)、公檢中心等為主體，開展針對小作坊食品生產(chǎn)排查、安全隱患預(yù)防與整治的工作。因而從小作坊食品安全犯罪的法律與行政治理角度著手，開展小作坊食品生產(chǎn)質(zhì)量、食品銷售流程的全面排查，嚴(yán)格審查食品生產(chǎn)的質(zhì)量犯罪、食品流通的程序犯罪，由行政機構(gòu)人員對犯罪主體進(jìn)行逮捕、審理與懲治，以保證食品安全犯罪問題的治理成效。

一、小作坊食品安全犯罪涉及到的主要因素

當(dāng)前國內(nèi)在“小作坊食品”的定義方面，主要沿用2007年原國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》的定義：依照國家法律法規(guī)從事食品生產(chǎn)，生產(chǎn)場所固定、銷售范圍固定，且從業(yè)人員少的小規(guī)模加工，無預(yù)包裝或簡易包裝。因而“小作坊”食品安全犯罪的要素，［1］包括以下的組成內(nèi)容：

（一）食品安全犯罪的主體

“小作坊食品”生產(chǎn)加工與銷售，通常是以家庭、小規(guī)模企業(yè)為主的經(jīng)營模式，因而開展小作坊食品安全犯罪的主體，大多為存在著緊密關(guān)聯(lián)性的親屬、朋友等人員，年齡分布一般在18～70歲之間，其中18～50歲的青壯年占據(jù)的比例最大。

而且相比較而言，小作坊食品生產(chǎn)的犯罪人員，所接受的教育年限、學(xué)歷水平較低，缺乏食品安全的法律認(rèn)知、安全生產(chǎn)意識，可能會出于經(jīng)濟利益的誘惑，在食品生產(chǎn)中添加一些違法的添加劑，或者直接使用假冒偽劣材料或商品開展生產(chǎn)活動。這一小作坊食品安全犯罪活動，往往存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)，且由于犯罪主體之間關(guān)系的親情化，使得犯罪的隱蔽性更強、檢查與監(jiān)管的難度更高。

（二）食品安全犯罪的手段

當(dāng)前小作坊食品安全犯罪的實施方式，主要包括使用不合格的食品原材料、不注明食品標(biāo)簽、食品跨區(qū)域銷售等的問題，呈現(xiàn)出犯罪手段多樣化的特點。如部分小作坊食品企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，會加入不合規(guī)范的、超劑量的食品添加劑，包括豆芽生產(chǎn)內(nèi)加入6-芐基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸鈉、赤霉素，以及肉類食品生產(chǎn)中加入過量的亞硝酸鹽，豆類食品生產(chǎn)中加入硼砂、滑石粉等，非法、過量的食品添加劑會對普通民眾的身體健康產(chǎn)生巨大影響。

同時部分小作坊工廠生產(chǎn)的食品，在流通過程中可能選擇不包裝、簡陋包裝，或者不注明食品的生產(chǎn)標(biāo)簽，包括食品名稱、配料表、固形物含量、生產(chǎn)廠家、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等。甚至部分企業(yè)在缺乏食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、流通許可證前提下，向其他地區(qū)跨區(qū)域銷售產(chǎn)品，都屬于涉及食品安全的違法犯罪情況。

（三）食品安全犯罪的危害性

2010年以來，我國有關(guān)小作坊食品安全犯罪的案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，如2013-2016年、2019-2021年期間，小作坊食品生產(chǎn)加工的安全事件不斷增長，但整體犯罪數(shù)量的增速較慢，這與不同地區(qū)食品管理條例的完善、食品安全犯罪打擊力度的加大存在著緊密關(guān)系。

其中三類小作坊食品生產(chǎn)與銷售的犯罪事件數(shù)量較大，分別為有毒有害食品生產(chǎn)、假冒偽劣食品生產(chǎn)與銷售、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的生產(chǎn)與銷售。這三類食品安全犯罪事件的頻發(fā)，對普通民眾的身體健康、生命安危產(chǎn)生嚴(yán)重危害，食品安全危害的等級分別為有毒有害食品〉假冒偽劣食品〉不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品。

二、國內(nèi)小作坊食品安全犯罪事件的治理現(xiàn)狀

近年來我國小作坊食品安全犯罪案件的發(fā)生、發(fā)展與治理，呈現(xiàn)出地域性明顯、法律法規(guī)不斷完善、治理成效顯著的特征。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的2013-2020年檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)可以得出：2013-2015年各地檢察機關(guān)起訴的小作坊食品安全犯罪事件中，出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售有毒有害食品的犯罪案件，主要集中于河南省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、廣東省等地；2016-2020年各地檢察機關(guān)起訴的小作坊食品安全犯罪事件，出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售有毒有害食品的犯罪案件，集中于安徽省、江蘇省、浙江省、廣東省等地。［2］且隨著部分小作坊食品廠家的流竄作案，對于有毒有害、假冒偽劣食品的生產(chǎn)與銷售，也逐漸向集中區(qū)的周邊蔓延。

因此，在《關(guān)于進(jìn)一步加強全國生產(chǎn)加工食品質(zhì)量安全專項整治工作的通知》法規(guī)的基礎(chǔ)上，江蘇省、云南省市場監(jiān)管總局，制定出《關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》，用于指導(dǎo)地區(qū)的小作坊食品安全監(jiān)察與管理工作，河南、湖南、廣東等地，也制定了《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》。

而對于小作坊食品安全犯罪事件的懲處，2020年檢察機關(guān)共起訴涉食品藥品安全犯罪案件8791件，特別針對家庭小作坊、小作坊工廠等的經(jīng)營模式，全面排查生產(chǎn)與銷售有毒有害食品、假冒老字號食品的案件，各地共查處幾十至上百起不等的違法犯罪案件，涉及肉類、鹵味、糕點類、粉類、面類、豆類、腐竹等的食品生產(chǎn)方向，犯罪地點多集中于鄉(xiāng)村，一經(jīng)查處后立即封存涉事食品、封閉生產(chǎn)企業(yè)，并將相關(guān)責(zé)任人移交至司法部門處理。

三、國內(nèi)小作坊食品安全犯罪治理面臨的困境問題

（一）小作坊食品安全治理的配套法律法規(guī)陳舊滯后

自2005年原國家質(zhì)檢總局提出“小作坊食品”的概念以來，國內(nèi)對于小作坊食品安全案件的監(jiān)督管理，主要根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》（2021修訂版）的第一百二十七條相關(guān)規(guī)定，有關(guān)小作坊食品加工與生產(chǎn)犯罪、食品攤販違法行為的懲處，可根據(jù)直轄市、省、自治區(qū)制定的具體管理辦法執(zhí)行。［3］因而各地區(qū)對于小作坊食品的安全犯罪問題，也往往通過出臺?。ㄗ灾螀^(qū)）、地市的小作坊食品安全管理制度，進(jìn)行涉及到的多種食品安全犯罪問題的監(jiān)督管理。但具體到各地區(qū)小作坊食品安全犯罪的制度制定方面，當(dāng)下僅有山西、吉林、河南、湖南、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東、重慶、四川、陜西等省份，由省級人大常委會商討，出臺了地方性的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》，仍舊有部分省份缺乏關(guān)于小作坊食品生產(chǎn)加工的管理制度，且存在著地方小作坊食品安全標(biāo)準(zhǔn)落后、更新滯后的問題，導(dǎo)致檢察和司法人員在執(zhí)法過程中，缺少相配套的法律根據(jù)。

（二）小作坊食品安全治理的基層監(jiān)管資質(zhì)、人員欠缺

由于小作坊食品安全犯罪的監(jiān)管主體為地方政府，因而從這一意義上說應(yīng)賦予地方行政人員相應(yīng)的權(quán)利，并保證行政管理人員組織架構(gòu)的完整性。然而當(dāng)下有關(guān)地方區(qū)（縣）級、鎮(zhèn)級、村級的小作坊食品犯罪案件管理，通常是由區(qū)級、縣級的檢察與司法機關(guān)負(fù)責(zé)，開展基層小作坊食品安全犯罪案件的查處、處理，而并未在鎮(zhèn)級、村級區(qū)域設(shè)置專門的基層食品安全管理組織。

這一行政管理組織架構(gòu)、管理人員體系的設(shè)置，存在著諸多的不合理之處。一是區(qū)（縣）級基層管理機構(gòu)只負(fù)責(zé)大方向規(guī)劃，以及城區(qū)范圍內(nèi)的食品安全犯罪監(jiān)管，很少有精力參與到鎮(zhèn)級、村級的小作坊食品犯罪案件管理，與此同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員沒有相應(yīng)的監(jiān)管資質(zhì)；二是區(qū)（縣）級的食品藥品安全管理人員欠缺，監(jiān)管人員數(shù)量、食品安全業(yè)務(wù)工作量難以匹配，使得基層小作坊食品犯罪監(jiān)管的困難重重。

（三）小作坊食品安全治理的檢查、懲處方式不合理

當(dāng)下各地對于小作坊食品犯罪的懲治，仍舊存在著重審批輕檢察、重處罰輕整改的問題。首先，部分地方的檢察監(jiān)管部門，只是針對家庭小作坊、小作坊食品的事前生產(chǎn)狀況，作出相關(guān)食品生產(chǎn)加工資質(zhì)的審批，向其下發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、食品流通許可證，卻疏于日常的生產(chǎn)檢查和管理。其次，某些行政監(jiān)督機構(gòu)一味注重食品安全犯罪的經(jīng)濟處罰，忽視對小作坊后續(xù)整改的跟蹤考核，也造成了食品安全犯罪隱患的頻發(fā)。

（四）小作坊食品安全治理的政府行政協(xié)同機制不完善

在食品安全管理軟硬件設(shè)施缺乏的背景下，包括基層監(jiān)管部門、管理人員的缺少情況下，各政府行政主體對于小作坊食品犯罪案件治理，往往存在著責(zé)任推諉的問題。如由于家庭小作坊、小作坊工廠的經(jīng)營主體性質(zhì)難以確定，使得企業(yè)檔案管理、食品安全檢查、查封懲處的管理，難以明確相應(yīng)的行政主體、行政工作范圍，導(dǎo)致小作坊食品犯罪管理的行政執(zhí)法協(xié)同性、執(zhí)法效率與質(zhì)量大大降低。

四、小作坊食品生產(chǎn)與銷售安全犯罪監(jiān)管的創(chuàng)新策略研究

（一）建構(gòu)完善的小作坊食品安全治理法律及制度

當(dāng)前區(qū)域內(nèi)小作坊食品生產(chǎn)、銷售犯罪案件的治理，應(yīng)先在《食品安全法》第一百二十七條法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確有毒有害食品、假冒偽劣食品、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品犯罪的適用法律條文，包括經(jīng)濟處罰條文、定罪量刑條文等，來建構(gòu)起標(biāo)準(zhǔn)化的罪名定罪、量刑體系，用于指導(dǎo)后續(xù)的小作坊食品安全檢查、處置管理實踐工作。［4］之后由各直轄市、省、自治區(qū)的人大常委會作出審議，制定完善的小作坊食品安全犯罪檢察、監(jiān)督管理制度，對近年來涉及到食品小作坊生產(chǎn)銷售的法律制度，包括食品生產(chǎn)標(biāo)簽標(biāo)注、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全司法解釋作出梳理，并與有關(guān)小作坊食品安全管理的刑法法律、行政法規(guī)進(jìn)行對接，以最大程度保證小作坊食品安全犯罪案件定性、移送交接流程的合理性。

（二）創(chuàng)新小作坊食品安全治理的監(jiān)管體系、人員安排

面對小作坊食品安全犯罪案件逐漸增多的現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)針對不同區(qū)域的案件類型、處理難度，創(chuàng)新現(xiàn)有的食品安全治理與監(jiān)管體系。［5］首先，通過財政資金的下?lián)芘c協(xié)調(diào)，在區(qū)（縣）一級、鎮(zhèn)一級、村一級區(qū)域內(nèi)，分別建立起相應(yīng)的基層監(jiān)管機構(gòu)，由區(qū)（縣）級人民法院、檢察院、市場監(jiān)管局等主體為主導(dǎo)，鎮(zhèn)級、村級的基層監(jiān)管部門參與具體實踐，開展城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)的小作坊食品犯罪排查與管理活動。

其次，要引入更多的食品安全監(jiān)督管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，以匹配現(xiàn)階段龐大的小作坊食品安全犯罪監(jiān)管的工作量，全面盤查該地區(qū)存在的小作坊有毒有害食品、假冒偽劣食品、“三無”食品生產(chǎn)銷售情況，通過各部門業(yè)務(wù)工作人員的協(xié)同合作，及時對犯罪案件作出定性、對當(dāng)事人作出犯罪事實梳理，可大大降低小作坊食品案件偵辦、犯罪人員打擊與懲處的難度。

（三）注重小作坊食品安全犯罪治理方式的改進(jìn)完善

為打擊與懲治小作坊食品安全犯罪，保障人民群眾“舌尖上的安全”，各地區(qū)紛紛根據(jù)針對食品原材料、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品銷售的管理條例，由行政管理機構(gòu)、檢察機構(gòu)、司法機構(gòu)介入，依法查處各類生產(chǎn)與銷售有毒有害食品、假冒偽劣食品、不達(dá)標(biāo)食品的犯罪案件。

而在具體的小作坊食品安全犯罪案件查處、司法定罪、懲治執(zhí)行中，不僅要注重小作坊食品企業(yè)的審批、食品安全犯罪問題的處罰，更要重視食品安全犯罪的檢察、整改后的再次審查，［6］一是確認(rèn)地方各行政機構(gòu)、監(jiān)督管理人員的職責(zé)權(quán)限，與執(zhí)法司法機關(guān)緊密合作，查沒涉事食品、封閉涉事企業(yè)，嚴(yán)厲懲處小作坊食品犯罪的相關(guān)責(zé)任人；二是加強不同監(jiān)督部門、管理之間工作職能的協(xié)同，做好食品生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)的查驗、跟蹤整改后的食品安全問題，才能實現(xiàn)更加系統(tǒng)有效的小作坊食品安全監(jiān)管與處理。

五、結(jié)語

小作坊食品生產(chǎn)加工處于整個產(chǎn)業(yè)鏈的最底端，對于小作坊食品安全的監(jiān)督治理，通常存在著地理空間、法律法規(guī)等方面的監(jiān)管盲點。從小作坊食品生產(chǎn)與銷售的加工場地、加工方式、工作人員等方面來看，往往存在著生產(chǎn)與銷售不規(guī)范的問題，且很大程度上可能導(dǎo)致潛在的犯罪風(fēng)險。因此，在現(xiàn)有食品安全犯罪治理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，完善小作坊食品安全犯罪的管理制度，由行政管理機構(gòu)、檢察機構(gòu)、司法機構(gòu)共同參與，加強小作坊食品犯罪的事前引導(dǎo)、事中監(jiān)管與事后打擊治理，可達(dá)成既定的小作坊食品安全犯罪檢查、審理與打擊懲處的目標(biāo)。