論《醫(yī)療保障法》的功能定位與立法路徑*

婁宇 謝琳琪

一、問(wèn)題的提出

中共二十大報(bào)告提出，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系；其中的“安全規(guī)范”，系首次被確定為社會(huì)保障制度的基本原則。社會(huì)保障制度只有安全可靠、規(guī)范實(shí)施，才能為全體人民提供一份可資期待的保障，才能將多年來(lái)所取得的全覆蓋、高整合、均等化、多層次的制度建設(shè)成就確立下來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在這個(gè)意義上，“安全規(guī)范”所指向的是社會(huì)保障制度的法治化實(shí)施路徑——社會(huì)保障需要在法治的軌道上穩(wěn)妥有序地運(yùn)轉(zhuǎn)、安全實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也需要法治提供有章可循、有理可依的制度，才能達(dá)到規(guī)范。[1]科學(xué)立法是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的前提條件，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)社會(huì)保障制度安全、規(guī)范地建設(shè)的重要抓手。2023 年新修訂的《立法法》也提出了科學(xué)立法的具體要求，即“增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。

我國(guó)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度歷經(jīng)二十多年的探索，尤其是“十三五”期間的快速發(fā)展，目前已經(jīng)建立了覆蓋十三億參保人的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，在法治化的軌道上實(shí)現(xiàn)制度成熟和定型成為了“十四五”時(shí)期醫(yī)保工作的重要任務(wù)。2021年6月15日，為深入貫徹全面建立中國(guó)特色醫(yī)療保障制度的決策部署，加快形成與醫(yī)療保障改革相銜接、有利于制度定型完善的法律法規(guī)體系，國(guó)家醫(yī)療保障局研究起草了《醫(yī)療保障法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)作《意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)[2]，這將是我國(guó)在醫(yī)療保障領(lǐng)域的第一部專(zhuān)門(mén)性的法律，對(duì)推動(dòng)醫(yī)療保障法治事業(yè)的發(fā)展具有重要意義，也可以視為落實(shí)二十大報(bào)告中所提出的社會(huì)保障制度規(guī)范化要求的重要舉措?！兑庖?jiàn)稿》引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)醫(yī)療保障立法的關(guān)注，在對(duì)該稿所承載的功能和意義給予積極評(píng)價(jià)的同時(shí)[3]，也有學(xué)者認(rèn)為，其所采用的立法進(jìn)路破壞了原有的社會(huì)保障（社會(huì)保險(xiǎn)）法律制度規(guī)劃，不能將不同法律性質(zhì)的醫(yī)療保障制度統(tǒng)一規(guī)定在一部法律中，而應(yīng)當(dāng)尊重立法的一般規(guī)律，不能以部門(mén)行政思維代替法律思維[4]。醫(yī)療保障立法如何兼顧社會(huì)保險(xiǎn)制度和立法的固有邏輯、在準(zhǔn)確地進(jìn)行功能定位的基礎(chǔ)上選擇適宜的立法模式？本文擬就此問(wèn)題開(kāi)展談?wù)?，期能?duì)我國(guó)未來(lái)的醫(yī)療保障立法工作有所裨益。

二、醫(yī)療保障制度的立法現(xiàn)狀

2018 年3 月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，組建中華人民共和國(guó)國(guó)家醫(yī)療保障局。自國(guó)家醫(yī)療保障局成立以來(lái)，我國(guó)的醫(yī)療保障法律制度建設(shè)取得重大進(jìn)展：在立法方面，2021年醫(yī)療保障領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)——《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》——正式頒布施行，《基本醫(yī)療保險(xiǎn)用藥管理暫行辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療保障定點(diǎn)管理辦法》《零售藥店醫(yī)療保障定點(diǎn)管理辦法》《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理舉報(bào)處理暫行辦法》等部門(mén)規(guī)章也陸續(xù)出臺(tái)；但是醫(yī)療保障領(lǐng)域仍然缺少一部具有統(tǒng)括意義的基本法律，為了彌補(bǔ)這一立法空白，國(guó)家醫(yī)療保障局發(fā)布了《意見(jiàn)稿》。

（一）我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療保障法律體系

在2017年初發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃的通知》中，提出了“建立高效運(yùn)行的全民醫(yī)療保障制度”的要求，這是一套制度體系，以“較為完善的基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、商業(yè)健康保險(xiǎn)和慈善救助銜接互動(dòng)、相互聯(lián)通機(jī)制”來(lái)構(gòu)建。

2010 年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)作《社會(huì)保險(xiǎn)法》）是一部奠定了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架的法律，其總則部分規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)一般原則，分則部分依次列舉了各險(xiǎn)種的基本制度，第三章基本醫(yī)療保險(xiǎn)中規(guī)定了，由此確立了職工醫(yī)保和居民醫(yī)保的“二元結(jié)構(gòu)”、基金結(jié)算和支付辦法、協(xié)議管理等基本制度特征。

2019 年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》將醫(yī)療救助作為專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助的一個(gè)類(lèi)型，明確了其對(duì)象、救助方式、救助標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)程序等結(jié)構(gòu)性制度。2020年頒布的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》首次明確了醫(yī)療救助的法律地位。2021年，國(guó)務(wù)院擬向全國(guó)人大常委會(huì)提交的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案）》，將醫(yī)療救助和疾病應(yīng)急救助作為社會(huì)救助措施之一，并在該法中確定了救助對(duì)象和申領(lǐng)條件。[5]

1994 年出臺(tái)的《國(guó)家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部〈關(guān)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)〉》，建立起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)；歷經(jīng)了近三十年的發(fā)展，目前已經(jīng)建立了公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助、職工大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、職工互助醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)等多種形式的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，其既是基本醫(yī)療保險(xiǎn)的有力補(bǔ)充，也是我國(guó)醫(yī)療保障體系的重要組成部分。

自2015年起，地方政府陸續(xù)出臺(tái)政策牽頭舉辦普惠型商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)并取得較大成效，充分發(fā)揮了商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)保在多層次醫(yī)療保障體系構(gòu)建中的作用。1995 年頒布、2015 年修訂的《保險(xiǎn)法》，與各部門(mén)出臺(tái)的規(guī)章制度和各省市出臺(tái)的地方規(guī)范性文件，共同監(jiān)管著商業(yè)健康保險(xiǎn)體系；但由于承擔(dān)社會(huì)保障功能的商業(yè)健康保險(xiǎn)介于社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)之間，法律定位比較復(fù)雜，目前還缺少一部具備針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。[6]

2013 年民政部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要建立醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的銜接機(jī)制，進(jìn)一步鼓勵(lì)慈善組織開(kāi)展補(bǔ)缺型和補(bǔ)充型醫(yī)療救助。2016年頒布的《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)作《慈善法》）也規(guī)定了慈善醫(yī)療相關(guān)內(nèi)容，但相關(guān)規(guī)定還比較籠統(tǒng)，可以考慮進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

為了統(tǒng)合以上各類(lèi)醫(yī)療保障制度，《意見(jiàn)稿》在總則中規(guī)定，國(guó)家建立以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體、醫(yī)療救助為托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助等相互銜接、共同發(fā)展的醫(yī)療保障制度體系。此規(guī)定實(shí)現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃中所提出的醫(yī)療保障制度體系的法治化，系首次在法律的層面上肯定了基本醫(yī)保、醫(yī)療救助、商業(yè)健康險(xiǎn)等制度在我國(guó)醫(yī)療保障體系中的地位和功能。這種統(tǒng)合式立法的定位，決定了《醫(yī)療保障法》的功能是整合已有的法律制度，在對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)彼此之間的有序銜接，因此該法一方面要避免與現(xiàn)有制度重復(fù)和矛盾，涉及各項(xiàng)制度自身結(jié)構(gòu)性安排的條款除非必要，否則無(wú)須再度寫(xiě)入；另一方面要將重心放在各項(xiàng)制度的統(tǒng)籌和銜接上，盡可能地提煉和概括出共通的規(guī)則，發(fā)揮制度統(tǒng)合之后的“乘數(shù)效應(yīng)”。

（二）《醫(yī)療保障法（征求意見(jiàn)稿）》中存在的問(wèn)題

大陸法系的統(tǒng)合式立法可以劃分為潘德克頓與法學(xué)階梯兩種模式，也可以相應(yīng)地稱(chēng)為“編纂模式”和“匯編模式”。前者的立法思路是從紛繁復(fù)雜的法律規(guī)則中提取出共性法則作為一般規(guī)定，再?gòu)囊话阋?guī)定中抽象出共性更強(qiáng)的概念與原則作為總則，由此形成“總則-一般規(guī)定-具體規(guī)則”的立法結(jié)構(gòu)；后者僅作簡(jiǎn)單的抽象和概括，在零散的規(guī)則中選取出最基本的原則和概念形成一個(gè)篇幅短小的總則即可。前者以德國(guó)《民法典》所確定的“五編制”為代表，后者以法國(guó)《民法典》所確定的“三編制”為代表。[7]兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，前者的優(yōu)點(diǎn)是體系完整、邏輯嚴(yán)密，為司法機(jī)關(guān)解釋和統(tǒng)一適用法律奠定了基礎(chǔ)，也為后續(xù)的法官造法創(chuàng)造了條件；缺點(diǎn)是引入了過(guò)多的抽象概念，不易于理解，體系相對(duì)封閉。與之相對(duì)應(yīng)地，后者的優(yōu)勢(shì)在于體系開(kāi)放，頒布新的單行法的難度小；但是其總則的基本原則和抽象概念有限，分則立法缺乏總則的指導(dǎo)，故在分則出現(xiàn)漏洞時(shí)，很可能出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大或者不作為，難以保障司法的統(tǒng)一性。應(yīng)當(dāng)指出的是，沒(méi)有完美的綜合式立法模式，每個(gè)國(guó)家都是在自己的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考量下選擇了其中一種模式，再建立與之配套的單行法體系和法官法體系去彌補(bǔ)固有的缺陷。我國(guó)自清末民法立法起，就比較堅(jiān)決而且完整地繼受了潘德克頓法學(xué)[8]；2020年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》也是潘德克頓立法模式與“反映人民的意愿、保障人民的權(quán)益、體現(xiàn)人文關(guān)懷”的新時(shí)代特色社會(huì)主義立法宗旨有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，代表了我國(guó)法典化一貫以來(lái)所堅(jiān)持的知識(shí)繼受、理念秉承與創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)路[9]。這部民法典在立法模式上所帶來(lái)的標(biāo)桿和示范效應(yīng)，是非常顯著的——我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的立法都基本上遵循著潘德克頓的傳統(tǒng)和模式，具體表現(xiàn)在總則篇幅占比高，對(duì)分則立法的指導(dǎo)作用明顯且可以用于彌補(bǔ)分則內(nèi)容上的“漏洞”，整部法律的系統(tǒng)性和整體性較強(qiáng)。

《意見(jiàn)稿》也采用了“總則-分則”的潘德克頓立法模式，突出強(qiáng)調(diào)了醫(yī)療保障體系的完整性以及總則對(duì)分則的概括和指導(dǎo)功能，而非體系松散、隨時(shí)增補(bǔ)結(jié)構(gòu)性制度的匯編型法典模式。從結(jié)構(gòu)上看，《意見(jiàn)稿》分為總則、籌資和待遇、基金管理、醫(yī)藥服務(wù)、公共管理服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則共八章，基本上囊括了醫(yī)療保障行政機(jī)關(guān)的全部職能；從內(nèi)容上看，在以上章中又將基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助等制度拆解成籌資、待遇、基金管理、公共服務(wù)等結(jié)構(gòu)性?xún)?nèi)容。[10]但是，以前述潘德克頓模式的要求審視之，在立法結(jié)構(gòu)和立法表述上，該《意見(jiàn)稿》呈現(xiàn)出了總則部分抽象提煉不足、對(duì)分則的指導(dǎo)意義欠缺、整體邏輯不統(tǒng)一、與相關(guān)領(lǐng)域法律條文重復(fù)等一系列問(wèn)題。

1.總則不能完全涵蓋分則。

《意見(jiàn)稿》總則部分主要規(guī)定了立法目標(biāo)、基本原則；而分則貫徹了總則的立法精神，但是由于醫(yī)療保障制度體系的特殊性，故分則的各模塊是各不相同的制度體系，有著不同的法律性質(zhì)，因此總則部分確立下的基本原則、立法精神對(duì)分則的各個(gè)部分難以體現(xiàn)出普遍的指導(dǎo)意義。例如總則部分的第二條，規(guī)定國(guó)家建立以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，醫(yī)療救助為托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助等相互銜接、共同發(fā)展的醫(yī)療保障制度體系，其對(duì)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助這種由政府主導(dǎo)建立的醫(yī)療保障制度有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義；但是補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助等由市場(chǎng)和社會(huì)力量主導(dǎo)建立的醫(yī)療保障制度，在實(shí)踐中需要更多地依靠企業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)公司和社會(huì)團(tuán)體的力量，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)和各責(zé)任主體為主導(dǎo)，而不能過(guò)分強(qiáng)加責(zé)任于政府。商業(yè)健康保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)目標(biāo)、本質(zhì)屬性以及服務(wù)手段契合，因而商業(yè)健康保險(xiǎn)功能是有效補(bǔ)足基本醫(yī)療保險(xiǎn)的短板與不足，為居民提供更多的保險(xiǎn)選擇和更深層次的風(fēng)險(xiǎn)保障。[11]政府的職能是引導(dǎo)并支持補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展，同時(shí)主要發(fā)揮社會(huì)力量在醫(yī)療保障制度發(fā)展中應(yīng)有的作用，從而構(gòu)成多層次的醫(yī)療保障體系。

2.各分則的立法邏輯不統(tǒng)一。

《意見(jiàn)稿》第二章則以籌資和待遇作為標(biāo)題，分為基本醫(yī)療保險(xiǎn)和多層次醫(yī)療保障兩節(jié)，將醫(yī)療救助劃到了第二節(jié)多層次醫(yī)療保障中。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，本章并未按照籌資和待遇的制度特征來(lái)進(jìn)行劃分——各醫(yī)療保障制度的籌資渠道和待遇給付各有不同，而按照目前的章節(jié)結(jié)構(gòu)，邏輯上似乎并不統(tǒng)一。有學(xué)者表示，將醫(yī)療救助作為補(bǔ)充保障并不合適，因?yàn)獒t(yī)療救助是由政府負(fù)責(zé)的法定制度安排，與由單位主導(dǎo)的職業(yè)福利性質(zhì)的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)或醫(yī)療補(bǔ)助、市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)健康保險(xiǎn)及社會(huì)力量主導(dǎo)的慈善醫(yī)療并而論之不合理。[12]

3.各條款缺乏統(tǒng)籌安排。

從內(nèi)容上看，該《意見(jiàn)稿》對(duì)各醫(yī)療保障制度的待遇給付并未擬制好制度之間的相互銜接規(guī)定，只是將各醫(yī)療保障制度的籌資和待遇規(guī)定簡(jiǎn)單地拼湊成一章。例如，某些條款與已有立法重復(fù)且未作實(shí)質(zhì)性的修改——在《意見(jiàn)稿》第二章第一節(jié)關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資和待遇的規(guī)定、與《社會(huì)保險(xiǎn)法》中第三章基本醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第二章中關(guān)于基本公共衛(wèi)生服務(wù)的規(guī)定在內(nèi)容上并無(wú)二致；而且該《意見(jiàn)稿》內(nèi)部也有重復(fù)表述的問(wèn)題——第三章對(duì)醫(yī)療保障基金監(jiān)管的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，在第六章監(jiān)督管理中也有醫(yī)療保障基金運(yùn)行監(jiān)管相關(guān)的條款，整體的邏輯結(jié)構(gòu)較為混亂。

另外，值得特別提出的是，該《意見(jiàn)稿》對(duì)以往的制度在實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題還采取了回避的態(tài)度。例如，基本醫(yī)保個(gè)人賬戶(hù)的法律性質(zhì)以及未來(lái)的改革走向不甚明朗，《意見(jiàn)稿》也沒(méi)有給出明確的回應(yīng)[13]；《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的基金先行支付和代位求償制度在實(shí)踐中沒(méi)有真正地執(zhí)行過(guò)，原因在于追償機(jī)構(gòu)不明以及追償機(jī)制運(yùn)行不暢通[14]，《意見(jiàn)稿》仍然延續(xù)了之前的規(guī)定，不僅沒(méi)有解決既有的問(wèn)題，同時(shí)造成了立法內(nèi)容的重復(fù)，浪費(fèi)了立法資源。

三、《醫(yī)療保障法》的功能定位

（一）醫(yī)療保障基本法是功能整合法和職能協(xié)作法

1.《醫(yī)療保障法》是相關(guān)領(lǐng)域的基本法。

我國(guó)《醫(yī)療保障法》的立法依據(jù)直接來(lái)源于憲法，是基于憲法賦予公民的社會(huì)保障權(quán)而制定的醫(yī)療保障領(lǐng)域的基本法，也是醫(yī)療保障領(lǐng)域的母法，在醫(yī)療保障領(lǐng)域設(shè)定了基本理念、基本原則，為醫(yī)療保障制度體系化發(fā)展提供指引，為醫(yī)療保障領(lǐng)域部門(mén)規(guī)章和地方立法的制定提供依據(jù)。將《醫(yī)療保障法》定位為基本法，突破了過(guò)去把覆蓋全民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度簡(jiǎn)單納入社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)法律的立法局限[15]，使得憲法賦予公民的醫(yī)療保障權(quán)得以更好地實(shí)現(xiàn)，由應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)變成為實(shí)然權(quán)利。

《醫(yī)療保障法》基本法的定位有利于改善當(dāng)前我國(guó)醫(yī)療保障制度主要依靠政策性文件主導(dǎo)的立法局面，也有助于從權(quán)利的視角確立醫(yī)療保障制度發(fā)展的方向和目標(biāo)。法律語(yǔ)言的權(quán)利義務(wù)屬性有利于規(guī)范醫(yī)療保障領(lǐng)域的各類(lèi)主體的行為，平衡各方利益主體間的關(guān)系，協(xié)調(diào)醫(yī)療保障法律規(guī)范間的沖突，從而保證醫(yī)療保障領(lǐng)域法律制度的統(tǒng)一性。這種統(tǒng)一性可以彌補(bǔ)國(guó)家醫(yī)療保障制度體系建設(shè)的不足，推動(dòng)各項(xiàng)醫(yī)療保障制度配套政策的完善，為醫(yī)療保障領(lǐng)域的改革發(fā)展建立制度框架，在當(dāng)下的特定歷史時(shí)期扮演好“改革支持法”的角色。[16]

2.《醫(yī)療保障法》是功能整合法。

醫(yī)療保障涵蓋范圍較廣，醫(yī)療保障制度呈現(xiàn)出多層次、復(fù)合性的特征。我國(guó)醫(yī)療保障制度體系是由基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助等制度構(gòu)成的多層次保障體系，其中基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是主體，醫(yī)療救助是托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善醫(yī)療救助、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等為補(bǔ)充，在《意見(jiàn)稿》中明確了這一制度體系的框架。在這一框架下的各制度本身的功能和法律性質(zhì)各異，加之醫(yī)療保障制度本身就存在的地域差異和身份差異，因此在《醫(yī)療保障法》中如何將各制度合理銜接起來(lái)成為一大難題，既要維系法律規(guī)范的內(nèi)部和諧，又要妥善處理與已經(jīng)出臺(tái)的其他相關(guān)立法的關(guān)系。[17]

中央和地方各級(jí)醫(yī)療保障行政機(jī)關(guān)整合了醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療等職能，多層次醫(yī)療保障制度各自所具有的不同功能和職能。目前醫(yī)療保障的制度銜接做得不盡完善，例如，政府醫(yī)療救助與慈善醫(yī)療救助之間的溝通不夠，各自為政，容易造成醫(yī)療救助資源的不合理安排，重復(fù)救助與救助不力共存[18]；城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)由政府主導(dǎo)、依法強(qiáng)制實(shí)施，與基本醫(yī)療保險(xiǎn)一直為法定醫(yī)療保障制度，資金也從城鄉(xiāng)居民醫(yī)保基金中劃撥，但其承辦主體為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，政府的過(guò)度干預(yù)會(huì)限制商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，影響其功能實(shí)現(xiàn)[19]。《醫(yī)療保障法》作為職能性立法，應(yīng)當(dāng)對(duì)各項(xiàng)醫(yī)療保障制度的功能、籌資和待遇保障水平等進(jìn)行合理界定，通過(guò)功能整合實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度上的合理銜接，做到有效協(xié)同，使得各保障制度發(fā)揮出各自在醫(yī)療保障體系不同層次制度安排中的應(yīng)有功能。

3.《醫(yī)療保障法》是職能協(xié)作法。

國(guó)家醫(yī)療保障局成立之后，內(nèi)設(shè)有待遇保障司、醫(yī)藥服務(wù)管理司、醫(yī)藥價(jià)格和招標(biāo)采購(gòu)司、基金監(jiān)管司等機(jī)構(gòu)，將多層次醫(yī)療保障體系的籌資和待遇政策、醫(yī)藥服務(wù)監(jiān)管、醫(yī)藥價(jià)格、集中招采、基金監(jiān)管等醫(yī)療保障制度管理職能整合起來(lái)，使《意見(jiàn)稿》中的章節(jié)劃分與醫(yī)療保障局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能基本對(duì)應(yīng)。在國(guó)家醫(yī)療保障局成立之前，參與醫(yī)療保障制度管理的職能部門(mén)較多，規(guī)定較為分散，如何將這些分散的制度整合到《醫(yī)療保障法》中，做到不遺漏不沖突，也是一大難點(diǎn)。

《意見(jiàn)稿》第六條規(guī)定醫(yī)療保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)療保障管理工作，政府其他有關(guān)部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的醫(yī)療保障工作。在醫(yī)療保障行政部門(mén)之外，醫(yī)療保障管理工作還涉及跨部門(mén)職能協(xié)作，例如，在慈善醫(yī)療救助中，需要民政與相關(guān)行政部門(mén)、慈善組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等共同參與；在對(duì)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)等由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為承辦主體的醫(yī)療保障制度監(jiān)管中，需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展監(jiān)管工作；對(duì)于在集中招采中出現(xiàn)的醫(yī)藥企業(yè)、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)違反醫(yī)療保障法律的行為，需要市場(chǎng)監(jiān)管局協(xié)同進(jìn)行處罰；在依法查處違法使用醫(yī)療保障基金的行為時(shí)，對(duì)于相關(guān)責(zé)任主體的追責(zé)處罰，需要衛(wèi)健委、市場(chǎng)監(jiān)管局的配合協(xié)作。

因此在《醫(yī)療保障法》中不僅要界定清楚各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政職能，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作，也要進(jìn)一步明確跨部門(mén)職能協(xié)作的相關(guān)問(wèn)題。若各部門(mén)間職能定位不明確，容易導(dǎo)致資源整合利用率差、機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)同性差等問(wèn)題，影響醫(yī)療保障制度發(fā)展。

（二）《醫(yī)療保障法》功能定位之確立的緣由

1.是法典化時(shí)代的要求。

2020年《中華人民共和國(guó)民法典》頒布，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)部門(mén)立法法典化時(shí)代已經(jīng)開(kāi)啟。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”。[20]受此影響，經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、勞動(dòng)法等部門(mén)法都開(kāi)始躍躍欲試，法典化討論進(jìn)行得如火如荼。經(jīng)過(guò)社會(huì)主義法治的多年發(fā)展，我們國(guó)家已然具備法典化時(shí)代來(lái)臨所需要的條件，法典化發(fā)展已是大勢(shì)所趨。如前所述，我國(guó)法典化所遵循的是歐陸法系的潘德克頓模式，即在立法結(jié)構(gòu)上按照“總則-分則”方式布局，總則中規(guī)定立法目標(biāo)、立法宗旨、基本原則，分則條款貫徹總則的立法精神，出現(xiàn)制度漏洞時(shí)可依據(jù)總則進(jìn)行司法創(chuàng)設(shè)。[21]

潘德克頓學(xué)派對(duì)基本概念的分析、闡述非常完善、嚴(yán)謹(jǐn)，注重構(gòu)造法律的結(jié)構(gòu)體系[22]；按照潘德克頓體系制定《醫(yī)療保障法》，對(duì)法律條文本身和整個(gè)體系都有相應(yīng)的要求：法律條文要精煉而準(zhǔn)確，總則要抽象出一般規(guī)定指導(dǎo)分則內(nèi)容，同時(shí)要處理好總則與分則之間的關(guān)系——一是要注意總則條文對(duì)分則指導(dǎo)的普遍適用性，二是要避免總則與分則內(nèi)容的重復(fù)，以此來(lái)保障總則與分則之間的體系嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容規(guī)范。

2.是社會(huì)保障制度內(nèi)部邏輯的要求。

德國(guó)社會(huì)法學(xué)界一般將社會(huì)保障法律體系劃分為社會(huì)預(yù)防（soziale Vorsorge）、社會(huì)補(bǔ)償（soziale Entsch?digung）、社會(huì)促進(jìn)（soziale Forderung）和社會(huì)救濟(jì)（soziale Hilfe）四個(gè)部分。[23]我國(guó)的社會(huì)保障制度體系劃分與德國(guó)類(lèi)似，按照籌資和功能的不同劃分為社會(huì)預(yù)防（社會(huì)保險(xiǎn)）、社會(huì)救濟(jì)（社會(huì)救助）、社會(huì)補(bǔ)償（社會(huì)福利、慈善）三個(gè)部分[24]，這三部分都有各自領(lǐng)域內(nèi)的立法。我國(guó)的社會(huì)保障立法正式肇始于2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在此之后按照社會(huì)保障體系劃分的一般邏輯編纂并頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》《慈善法》等。

醫(yī)療保障制度作為社會(huì)保障制度的一部分，其內(nèi)容涉及我國(guó)的社會(huì)保障制度體系中的社會(huì)預(yù)防、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)補(bǔ)償三個(gè)部分。這三個(gè)部分中的制度內(nèi)容各有其獨(dú)立的目標(biāo)和實(shí)施原則：社會(huì)預(yù)防制度的目標(biāo)是抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施原則有強(qiáng)制性原則、“以收定支”原則等；社會(huì)救濟(jì)制度的目標(biāo)是保障基本生活需求，實(shí)施原則有滿(mǎn)足最低生活需要原則、臨時(shí)性原則等；社會(huì)補(bǔ)償制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，實(shí)施原則有平等原則等。[25]這三項(xiàng)制度無(wú)法簡(jiǎn)單地匯編到一部法律中，在總則中無(wú)法提煉出三項(xiàng)制度共通的基本概念和目標(biāo)原則，強(qiáng)行堆砌在一起，會(huì)呈現(xiàn)出立法不連貫、各部分各自獨(dú)立為政的局面，故需要進(jìn)行整合式立法，以社會(huì)保障法的內(nèi)部體系劃分邏輯為基礎(chǔ)，尊重法律發(fā)展的“固有邏輯”與客觀規(guī)律，而不能以簡(jiǎn)單地干預(yù)、植入取而代之[26]，否則會(huì)導(dǎo)致《醫(yī)療保障法》內(nèi)部邏輯的混亂。

試舉一例說(shuō)明，《意見(jiàn)稿》總則部分第七條采用了“醫(yī)療保障基金”，一方面與該法標(biāo)題相一致，另一方面發(fā)揮總則對(duì)分則基金類(lèi)型統(tǒng)括作用，然而這種概念表述無(wú)法兼顧分則中的特殊醫(yī)療保障項(xiàng)目的籌資模式，例如，社會(huì)救助資金來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算，沒(méi)有形成“基金”；再如，承擔(dān)社會(huì)保障功能的商業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)收取保險(xiǎn)費(fèi)的辦法來(lái)籌資保險(xiǎn)基金，但此基金按照《保險(xiǎn)法》規(guī)定形成特有的基金制度，“醫(yī)療保障基金”無(wú)法將其包含在內(nèi)。這種為了配合綜合式立法的定位，在總則中有意抽象出上位概念的做法，不僅將會(huì)導(dǎo)致總則喪失對(duì)分則內(nèi)容的統(tǒng)括功能，而且還會(huì)導(dǎo)致理解適用上的偏差；除非在分則中特別提出，否則總則中關(guān)于醫(yī)療保障基金的規(guī)定都將適用于分則，因?yàn)榫戎Y金、商業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療慈善基金在監(jiān)管使用方面的規(guī)則明顯異于基本醫(yī)保基金。

3.社會(huì)保障立法規(guī)劃的要求。

2004 年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)的社會(huì)保障狀況和政策》政府白皮書(shū)，白皮書(shū)提到憲法明確規(guī)定國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，中國(guó)的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。按照白皮書(shū)的內(nèi)容，在憲法指導(dǎo)下的中國(guó)的社會(huì)保障法律體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)福利法、社會(huì)優(yōu)撫法、社會(huì)救助法等。我國(guó)《醫(yī)療保障法》的編纂涉及社會(huì)保障法律體系中的多部法律法規(guī)，包括《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《慈善法》等。醫(yī)療保障作為社會(huì)保障的一個(gè)領(lǐng)域，全面涉及了我國(guó)社會(huì)保障制度體系劃分的三個(gè)部分；這三個(gè)部分都有其各自的立法格局，在此時(shí)若直接將社會(huì)保障法律體系中涉及到醫(yī)療保障制度的內(nèi)容剝離出來(lái)進(jìn)行醫(yī)療保障領(lǐng)域立法，容易與《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《慈善法》中已有的法律規(guī)范重合，甚至是沖突。而法律條文的重復(fù)會(huì)造成資源浪費(fèi)，也可能引起法律適用混亂；沖突則會(huì)抵消法律實(shí)施的整體效果[27]。這顯然不符合我國(guó)社會(huì)保障立法規(guī)劃。

我國(guó)正在編纂的《醫(yī)療保障法》應(yīng)按照社會(huì)保障立法規(guī)劃，通過(guò)法律賦權(quán)明責(zé)，并依法實(shí)施，這是醫(yī)療保障制度發(fā)展的內(nèi)在要求，也是我國(guó)社會(huì)保障立法的必然要求，更是構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)必不可少的一部分。

4.比較法上的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

采用潘德克頓模式進(jìn)行社會(huì)保障立法的代表國(guó)家是德國(guó)。德國(guó)的《社會(huì)法典》分為十二卷，其中囊括了社會(huì)保障法律制度的大部分內(nèi)容，第一卷是總則，第二卷是求職者基本保障法，第三卷是失業(yè)保險(xiǎn)，第四卷是社會(huì)保險(xiǎn)法總章，第五卷是法定醫(yī)療保險(xiǎn)，第六卷是法定年金保險(xiǎn)，第七卷是法定工傷事故保險(xiǎn)，第八卷是兒童與青少年救助，第九卷是殘疾人救助，第十卷是監(jiān)督機(jī)制和爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，第十一卷是社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)，第十二卷是社會(huì)救助法。從法典的結(jié)構(gòu)中，可以看出德國(guó)《社會(huì)法典》主要包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)促進(jìn)法、社會(huì)照護(hù)法以及社會(huì)救助法，所遵循的也是社會(huì)保障體系劃分的一般邏輯。[28]

德國(guó)的醫(yī)療保障制度同我國(guó)一樣以社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)為主，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中又分為國(guó)家強(qiáng)制參加的法定醫(yī)療保險(xiǎn)和自愿選擇參加的商業(yè)健康保險(xiǎn)，二者互為補(bǔ)充；按照2022 年的標(biāo)準(zhǔn)，如果年薪總額低于64350歐元或月薪低于5362歐元將強(qiáng)制參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)，若收入超過(guò)所規(guī)定的金額則可以自愿選擇參加商業(yè)健康保險(xiǎn)。[29]法定醫(yī)療保險(xiǎn)主要由《社會(huì)法典》第五卷進(jìn)行規(guī)制，商業(yè)健康保險(xiǎn)則由《保險(xiǎn)監(jiān)督法》《保險(xiǎn)合同法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等法律進(jìn)行規(guī)制。醫(yī)療救助則規(guī)定于《社會(huì)法典》第十二卷中，德國(guó)的社會(huì)救助制度為沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)的貧困者提供健康救助（包括預(yù)防性健康救助、疾病救助、計(jì)劃生育、孕產(chǎn)救助等）。[30]

美國(guó)的社會(huì)保障立法起步較晚，以1935年頒布的《社會(huì)保障法》（Social Security Act）作為開(kāi)端，為現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)保障制度的確立奠定了基礎(chǔ)，后續(xù)的社會(huì)保障制度基本都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充修訂?，F(xiàn)有的美國(guó)《社會(huì)保障法》分為11 章，涉及老年福利、失業(yè)保障、未成年兒童的保障、婦女兒童福利、公共健康服務(wù)等社會(huì)保障制度，從立法結(jié)構(gòu)上來(lái)看符合社會(huì)保障體系劃分的一般邏輯。但是1935 年頒布的《社會(huì)保障法》中并沒(méi)有涉及公共健康保障的內(nèi)容，直到1965年林登·約翰遜總統(tǒng)簽署《醫(yī)療保險(xiǎn)法案》（Medicare）而向美國(guó)老年人提供健康保險(xiǎn)，才正式標(biāo)志著美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度立法的開(kāi)始。[31]與德國(guó)不同，美國(guó)的醫(yī)療保障制度體系以商業(yè)健康保險(xiǎn)為主，通過(guò)《健康維護(hù)組織法案》《利益促進(jìn)和保障法》《醫(yī)療照顧計(jì)劃現(xiàn)代化法案》等法律進(jìn)行規(guī)制，政府為特殊人群提供相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助，同時(shí)通過(guò)醫(yī)療補(bǔ)助、兒童醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃等來(lái)落實(shí)醫(yī)療救助。

從典型的國(guó)家相關(guān)立法模式來(lái)看，無(wú)論是德國(guó)還是美國(guó)都沒(méi)有頒布規(guī)范結(jié)構(gòu)性醫(yī)療保障制度的綜合式立法，其《社會(huì)保障法》和《社會(huì)法典》從立法結(jié)構(gòu)上來(lái)看都基本符合社會(huì)保障體系劃分的一般邏輯和法理邏輯。

不論是按照社會(huì)保障制度邏輯、社會(huì)保障的立法規(guī)劃、法典化模式的要求，還是從世界其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)借鑒來(lái)看，我國(guó)《醫(yī)療保障法》應(yīng)當(dāng)采用整合式立法的進(jìn)路，以實(shí)現(xiàn)其功能整合法和職能協(xié)作法的立法功能定位。

四、醫(yī)療保障立法之完善的路徑

（一）以狹義的《醫(yī)療保障法》為編纂基礎(chǔ)

就立法形式而言，《醫(yī)療保障法》可以分為廣義和狹義兩種，前者指前述各項(xiàng)立法中所涉及的醫(yī)療保障制度規(guī)范，后者指以《醫(yī)療保障法》之名而開(kāi)展的綜合式立法。如前所述，我國(guó)已經(jīng)存在廣義上的《醫(yī)療保障法》，并已經(jīng)由《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《慈善法》等基本法律確立了立法框架，此意義上的醫(yī)療保障立法依據(jù)社會(huì)保障制度所固有的邏輯開(kāi)展，按照醫(yī)療保障制度體系分別頒布基本醫(yī)療保險(xiǎn)法、醫(yī)療救助法（或條例）、慈善醫(yī)療法（或條例）等。[33]我國(guó)目前籌劃編纂的實(shí)際上是一部狹義的《醫(yī)療保障法》，由于現(xiàn)有保障的制度規(guī)定散落在眾多不同的法律法規(guī)、政策文件之中，且這些制度的法律性質(zhì)、立法理念和實(shí)施原則迥然不同，故需要狹義上的《醫(yī)療保障法》進(jìn)行制度統(tǒng)合和協(xié)調(diào)，這也應(yīng)當(dāng)是目前我國(guó)編纂《醫(yī)療保障法》的初衷。

（二）以做好制度銜接、實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展為原則

與《社會(huì)保險(xiǎn)法》不同，《意見(jiàn)稿》分則涉及內(nèi)容較多、法律性質(zhì)各不相同，各項(xiàng)醫(yī)療保障制度的籌資方式、待遇水平、收支法則、經(jīng)辦管理模式等大相迥異，難以通過(guò)提取公因式的方式提煉出適用于整部法律中的具有共性的原則、制度，若將現(xiàn)有的法律制度強(qiáng)行拼湊必然導(dǎo)致總則對(duì)分則指導(dǎo)不明，分則邏輯混亂，制度創(chuàng)新困難，最終導(dǎo)致的只是形式上進(jìn)行了合并，而不是實(shí)質(zhì)上的制度整合，這樣的《醫(yī)療保障法》沒(méi)有編纂意義，因此《醫(yī)療保障法》的編纂不適合通過(guò)簡(jiǎn)單匯編的方式進(jìn)行，需要對(duì)醫(yī)療保障領(lǐng)域的單行法和行政法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行整合，做好制度間的銜接，避免出現(xiàn)遺漏和沖突。

明確各方責(zé)任，做好制度銜接是《醫(yī)療保障法》進(jìn)行功能整合的一個(gè)可行路徑，同時(shí)做好制度銜接才能實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。在《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》中多次提到醫(yī)療保障領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，既包括醫(yī)療保障內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能模塊間的協(xié)同①，也包括跨部門(mén)的職能協(xié)作。②醫(yī)療保障行政部門(mén)既要“縱向到底”履行各項(xiàng)公共管理的職責(zé)，又要“橫向到邊”做好與相關(guān)職能部門(mén)的配合協(xié)作[34]，協(xié)同綜合監(jiān)管、推進(jìn)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。因此《醫(yī)療保障法》的編纂要將做好制度銜接、實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展作為立法原則，確保制度間的嚴(yán)格規(guī)范編排，保障制度的邏輯協(xié)調(diào)，確保醫(yī)療保障制度功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度的系統(tǒng)性發(fā)展。

（三）以推助醫(yī)療保障制度高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)

《意見(jiàn)稿》總則第一條將立法的目的確定為健全高質(zhì)量多層次醫(yī)療保障體系。該多層次醫(yī)療保障體系在我國(guó)目前涉及的實(shí)施主體較多，且各主體之間關(guān)系復(fù)雜，只有明確各方權(quán)、責(zé)、義以及各層次醫(yī)療保障水平，才能明確各層次保障關(guān)系[35]；如果界定不清，將影響多層次醫(yī)療保障體系的構(gòu)建，限制制度的發(fā)展空間。醫(yī)療保障立法做到制度合理銜接、厘清內(nèi)部職能模塊之間的邊界、嚴(yán)密立法邏輯，則可以防止出現(xiàn)單行立法、各自為政、重復(fù)立法、浪費(fèi)立法資源的弊端，最大限度地將各醫(yī)療保障制度整合利用起來(lái)，全面推動(dòng)多層次醫(yī)療保障體系的構(gòu)建，推進(jìn)科學(xué)、系統(tǒng)、完備的醫(yī)療保障法律體系的形成，促進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展。

醫(yī)療保障事關(guān)全民福祉，健全高質(zhì)量多層次醫(yī)療保障體系，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障法治建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，要提高立法技術(shù)，完善《醫(yī)療保障法》章節(jié)的結(jié)構(gòu)安排，盡量做到內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一；同時(shí)也要調(diào)整立法定位，避免直接將現(xiàn)有的關(guān)于醫(yī)療保障制度的法律規(guī)定拼湊成一部新的法律——這樣只會(huì)導(dǎo)致整部法律的拼湊痕跡嚴(yán)重且無(wú)較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，浪費(fèi)立法資源?！夺t(yī)療保障法》要選擇合適的立法路徑，如果出現(xiàn)重復(fù)立法、成本過(guò)高或浪費(fèi)資源的現(xiàn)象，則其路徑選擇的正當(dāng)性難以證成[36]。因此這部《醫(yī)療保障法》的編纂思路應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行整合式立法，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)不同法律性質(zhì)的醫(yī)療保障制度之間的區(qū)分和銜接，以及各醫(yī)療保障職能部門(mén)間的分工協(xié)作，推動(dòng)健全高質(zhì)量多層次醫(yī)療保障體系，以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。但同時(shí)，《醫(yī)療保障法》的基本法定位決定了其不可能窮盡醫(yī)療保障制度的各類(lèi)結(jié)構(gòu)性特征，因此在該法頒布之后，需要盡快完善相關(guān)配套法律法規(guī)——一方面需要修訂現(xiàn)有法律法規(guī)中與該法不一致的條款，另一方面也需要制定新的法律法規(guī)，依據(jù)該法確定的基本原則細(xì)化相關(guān)的制度。

五、結(jié)語(yǔ)

《醫(yī)療保障法》的編纂是完善醫(yī)療保障法律體系，推動(dòng)醫(yī)療保障制度高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑?！夺t(yī)療保障法》建立在現(xiàn)行醫(yī)療保障制度相關(guān)立法基礎(chǔ)之上，各制度間法律性質(zhì)的差異決定了其編纂絕不是現(xiàn)行立法的簡(jiǎn)單堆砌?！夺t(yī)療保障法》的制定涉及對(duì)醫(yī)療保障一般理論的提煉以及現(xiàn)行醫(yī)療保障制度的整理，進(jìn)行立法整合要明確其功能定位，選擇合適的立法路徑，從而明確各方主體的權(quán)利義務(wù)以及各層次醫(yī)療保障水平、各層次保障關(guān)系，同時(shí)增強(qiáng)現(xiàn)有立法之間的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)制度間的合理銜接和協(xié)同發(fā)展，推助醫(yī)療保障制度體系化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

一部制度安排合理的《醫(yī)療保障法》是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在要求，也將成為醫(yī)療保障制度改革的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為人民群眾帶來(lái)更多的獲得感、幸福感。做好《醫(yī)療保障法》立法工作，能夠促進(jìn)我國(guó)醫(yī)療保障法律制度科學(xué)系統(tǒng)地發(fā)展，能夠使醫(yī)療保障行政部門(mén)、醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體與參保人更好地理解和適用醫(yī)療保障法律，明確醫(yī)療保障法律規(guī)范體系內(nèi)部、與其他相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)之間的邏輯關(guān)系，切實(shí)解決醫(yī)療保障法律實(shí)踐中的具體問(wèn)題。

注釋

①《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》（十一）改革完善醫(yī)藥價(jià)格形成機(jī)制：推進(jìn)并規(guī)范醫(yī)保基金與醫(yī)藥企業(yè)直接結(jié)算，完善醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)與集中采購(gòu)價(jià)格協(xié)同機(jī)制。

②《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》（十二）加快健全基金監(jiān)管體制機(jī)制：適應(yīng)醫(yī)療保障管理服務(wù)特點(diǎn)，建立并完善部門(mén)間相互配合、協(xié)同監(jiān)管的綜合監(jiān)管制度。大力推進(jìn)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、信息共享和互聯(lián)互通，促進(jìn)監(jiān)管結(jié)果協(xié)同運(yùn)用。對(duì)查實(shí)的欺詐騙保行為，各相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)權(quán)限對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)基金監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，按程序向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件。