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    做好基層單位政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的思考

    2023-02-08 16:18:33
    關(guān)鍵詞:科研單位服務(wù)項(xiàng)目資金

    李 鋒

    (中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所,北京 100081)

    自2013 年9 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))印發(fā)以來(lái),政府機(jī)構(gòu)組織的政府購(gòu)買服務(wù)行為從無(wú)到有,并快速發(fā)展。例如2018 年江蘇省財(cái)政廳在年初明確的購(gòu)買服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)到37 個(gè)、18.15 億元[1];2018 年北京市政府購(gòu)買服務(wù)7 433個(gè)、143億元[2]。

    在基層農(nóng)業(yè)科研單位,憑借獨(dú)特的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和科研領(lǐng)域的支撐能力承接了部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。做好這方面的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理并持續(xù)改進(jìn)相關(guān)管理,是基層農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。

    1 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的政策規(guī)定

    根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96 號(hào))以及后續(xù)出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》(財(cái)政部令2020 年第102 號(hào))等配套制度,政府購(gòu)買服務(wù)有如下政策要求。

    1.1 承接主體有特定的范圍

    依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織(不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織),公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,基層群眾性自治組織,以及具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體。基層農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu),一般具有公益二類事業(yè)單位的身份,具備承接主體的條件。

    1.2 購(gòu)買機(jī)制公開(kāi)、公平、公正的原則

    政府購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)、如實(shí)地向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息,建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。要求按照政府采購(gòu)法的規(guī)定,采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體。公開(kāi)的機(jī)制促進(jìn)了公眾參與,也有助于提高政府購(gòu)買服務(wù)的有效性[3]?!肮_(kāi)競(jìng)爭(zhēng)”這一點(diǎn)對(duì)于基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來(lái)說(shuō),既有利于其及時(shí)獲得項(xiàng)目信息,又在無(wú)形中為其日常管理提供了一項(xiàng)公開(kāi)監(jiān)督的壓力。

    1.3 資金納入預(yù)算安排,執(zhí)行合同管理

    政府購(gòu)買服務(wù)的資金要求按照預(yù)算管理方式列入財(cái)政預(yù)算,加強(qiáng)績(jī)效管理,引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性評(píng)估[4-6];中央本級(jí)和地方政府也在持續(xù)完善政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制[7,8]。政府機(jī)構(gòu)按照合同管理要求,與承接主體簽訂合同,明確所購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求,以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等,按照合同要求支付資金,并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。這樣的安排機(jī)制下,基層農(nóng)業(yè)科研單位不再僅僅是資金撥款的接收單位,而是作為合同的“乙方”,與政府機(jī)構(gòu)形成了圍繞項(xiàng)目任務(wù)的契約關(guān)系。

    2 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的政策優(yōu)勢(shì)

    在現(xiàn)有的政府購(gòu)買服務(wù)管理機(jī)制框架下,基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)任務(wù),具有如下優(yōu)點(diǎn)。

    2.1 增加了基層農(nóng)業(yè)科研單位參與的機(jī)會(huì)

    相對(duì)于過(guò)去的直接通過(guò)財(cái)政資金撥款的方式,政府購(gòu)買服務(wù)方式更加公開(kāi)、透明。一方面,政府購(gòu)買服務(wù)通過(guò)《中央本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》(財(cái)綜〔2020〕57 號(hào))等方式,明確了購(gòu)買目錄,具備相關(guān)提供服務(wù)能力的單位,可以提前“對(duì)號(hào)入座”而做好準(zhǔn)備;另一方面,政府購(gòu)買服務(wù)按照政府采購(gòu)方式,采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式,為基層農(nóng)業(yè)科研單位等提供了更多的參與機(jī)會(huì)。

    2.2 解決了財(cái)政資金管理的關(guān)鍵難題

    在采取政府購(gòu)買服務(wù)方式之前,基層農(nóng)業(yè)科研單位從上級(jí)財(cái)政部門取得的專項(xiàng)任務(wù)性的工作經(jīng)費(fèi)都是國(guó)庫(kù)零余額賬戶管理的資金。按照中央財(cái)政部門預(yù)算管理要求,國(guó)庫(kù)零余額賬戶管理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),不允許列支在職在編人員工資,可以用于項(xiàng)目任務(wù)直接成本相關(guān)的差旅、會(huì)議、材料等費(fèi)用。也就是說(shuō),以前取得的是財(cái)政國(guó)庫(kù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),“只能干活,不能養(yǎng)人”。

    現(xiàn)在調(diào)整了資金支持方式,通過(guò)政府購(gòu)買方式,上級(jí)財(cái)政部門將委托的專項(xiàng)任務(wù)經(jīng)費(fèi)匯款至基層單位自有資金賬戶,根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)政策,基層單位對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)具備了列支在職在編人員工資的條件。也就是說(shuō),現(xiàn)在取得的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),“既能干活,又能養(yǎng)人”。

    這種方式的調(diào)整,緩解了基層農(nóng)業(yè)科研單位科研人員“一邊要完成上級(jí)布置的任務(wù),一邊還要想辦法賺錢養(yǎng)活自己”難題,使得政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成為科研人員工資渠道之一,按照人事工資制度予以管理。

    2.3 提高了基層單位的項(xiàng)目管理的動(dòng)力

    從預(yù)算執(zhí)行管理的角度來(lái)說(shuō),過(guò)去的財(cái)政撥款方式下,基層農(nóng)業(yè)科研單位等作為財(cái)政項(xiàng)目的承擔(dān)單位,需要完成任務(wù)的同時(shí),確保在年度內(nèi)把財(cái)政專項(xiàng)資金支付完成,即符合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求。在現(xiàn)在的政府購(gòu)買服務(wù)方式下,資金在承接單位的自有資金賬戶進(jìn)行核算,且中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理更加規(guī)范[9],除了專項(xiàng)檢查以外,在日常工作中不對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度做硬性要求,項(xiàng)目承接單位可以更加專注于完成合同任務(wù)。

    在合同管理模式下,合同明確的任務(wù)目標(biāo)是甲乙雙方關(guān)注的重點(diǎn)。在合同目標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)匹配的情況下,合同的完成,則意味著財(cái)政資金的績(jī)效目標(biāo)的完成?;鶎訂挝粚⒕劢购贤蝿?wù)或績(jī)效目標(biāo)的完成的情況下,努力提高項(xiàng)目管理水平,提高工作效率、節(jié)約項(xiàng)目成本,從而有助于為基層單位項(xiàng)目管理注入動(dòng)力。

    3 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目存在的問(wèn)題

    政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)范管理,有助于政府機(jī)構(gòu)資金效益和管理效率的提高,也有助于基層農(nóng)業(yè)科研單位的有序發(fā)展。但是,受財(cái)政資金管理慣性等因素的影響,在當(dāng)前的基層農(nóng)業(yè)科研單位政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金管理也有一些難題,值得關(guān)注。

    3.1 基層農(nóng)業(yè)科研人員需要統(tǒng)籌前期經(jīng)費(fèi)

    對(duì)于承擔(dān)長(zhǎng)期服務(wù)于上級(jí)部門工作任務(wù)的基層科研單位,各年度的工作任務(wù)具有明顯的延續(xù)性,例如某些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和報(bào)告。這些工作任務(wù)一般是按照月度、季度提供工作成果。但是,政府購(gòu)買服務(wù)的委托任務(wù),一般是在預(yù)算批復(fù)并履行審批手續(xù)后,按年度與承擔(dān)單位簽署任務(wù)書。在年度任務(wù)書簽署并撥付資金前,基層農(nóng)業(yè)科研單位的科研人員只能想辦法統(tǒng)籌工作經(jīng)費(fèi),保障年末至下年初的任務(wù)成果的連續(xù)性。

    通常在經(jīng)費(fèi)實(shí)際撥付前的年初若干月份里,資金籌措的難度非常大。

    3.2 經(jīng)費(fèi)到賬晚,經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度要求高

    近幾年各類財(cái)會(huì)監(jiān)督的力度逐步增強(qiáng),基層農(nóng)業(yè)科研單位要接受上級(jí)財(cái)政部門的檢查、日常審計(jì)安排的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)檢查、內(nèi)部巡視財(cái)務(wù)檢查、紀(jì)檢監(jiān)察部門的審計(jì)檢查等,預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況則是這些檢查的重要內(nèi)容之一。問(wèn)題的關(guān)鍵是,審計(jì)檢查不僅關(guān)注國(guó)庫(kù)管理的財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,還關(guān)注在自有資金賬戶管理的政府購(gòu)買服務(wù)資金的執(zhí)行進(jìn)度。

    政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù),通常是在部門預(yù)算批復(fù)后、履行內(nèi)部審批手續(xù)后,簽訂任務(wù)書、撥付資金。部門預(yù)算批復(fù)一般在4月底,政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)最早在5 月份簽訂任務(wù)書,撥付資金通常在6 月份。考慮到前期統(tǒng)籌資金安排了一些投入,部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金承擔(dān)的研究部門通常會(huì)在完成當(dāng)年工作任務(wù)的同時(shí),在當(dāng)年末預(yù)留部分資金,用于兼顧次年初期的資金支出需求。

    審計(jì)檢查部門的觀點(diǎn)是,如果按照任務(wù)書約定的工作完成了,則相關(guān)的資金也應(yīng)該執(zhí)行完畢,否則認(rèn)為是政府購(gòu)買服務(wù)資金與任務(wù)不匹配,如果資金沒(méi)有執(zhí)行完畢,則認(rèn)為資金預(yù)算大于實(shí)際需要。這種情況下,往往引出的審計(jì)建議是:壓縮政府購(gòu)買任務(wù)的資金。

    這種審計(jì)檢查及其衍生的結(jié)論,沒(méi)有考慮到相關(guān)任務(wù)的延續(xù)性、前期的資金投入、經(jīng)費(fèi)到賬晚等這些實(shí)際情況,只是機(jī)械地按照序時(shí)進(jìn)度提出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求。

    3.3 經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)檢查監(jiān)督要求嚴(yán),欠缺靈活性

    對(duì)照預(yù)算申報(bào)的內(nèi)容,用于檢查經(jīng)費(fèi)支出的實(shí)際情況,這往往是專項(xiàng)審計(jì)檢查的工作之一。而且,找出預(yù)算與執(zhí)行的差異并寫入報(bào)告,則成為審計(jì)檢查的工作成果的一部分。這樣的審計(jì)工作,經(jīng)常要求經(jīng)辦的科研人員解釋經(jīng)費(fèi)支出為什么與預(yù)算申報(bào)內(nèi)容存在差異。審計(jì)工作過(guò)程以及審計(jì)成果,引導(dǎo)著科學(xué)家們必須對(duì)照預(yù)算申報(bào)的科目和金額去執(zhí)行,否則在后續(xù)的審計(jì)中會(huì)很麻煩。

    事實(shí)上關(guān)于中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”文件,已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)化預(yù)算編制”“賦予科學(xué)家預(yù)算調(diào)整權(quán)”。例如,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕32 號(hào))第二條“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)”,將設(shè)備購(gòu)置預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予項(xiàng)目所屬單位,其他科目預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

    基層農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,通常具有科研工作的屬性。當(dāng)前相關(guān)的審計(jì)檢查,與中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的精神存在一定的差距。

    3.4 預(yù)算審核加嚴(yán),實(shí)際管理成本考慮不足

    在各項(xiàng)審計(jì)檢查工作的反饋之后,也在潛在的政府購(gòu)買服務(wù)公眾監(jiān)督壓力之下,近兩年的政府購(gòu)買服務(wù)的資金安排更加謹(jǐn)慎,直接的一個(gè)影響就是預(yù)算審核更加嚴(yán)格。在嚴(yán)格的預(yù)算審核情況下,基層農(nóng)業(yè)科研單位參與政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目預(yù)算,不得不聚焦于任務(wù)工作的直接成本;目前,對(duì)于承擔(dān)單位的管理成本需求,預(yù)算審核人員通常不予認(rèn)可。

    對(duì)比中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的管理政策,科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算包括直接成本和間接成本兩個(gè)部分,其中間接成本“由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排使用”;自2015 年以來(lái),近些年的“放管服”政策,持續(xù)地提高了間接經(jīng)費(fèi)的比例。

    與中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的管理政策相比,政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算缺少與承擔(dān)單位管理成本相關(guān)的內(nèi)容。

    4 做好政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的建議

    根據(jù)上述分析,為做好基層農(nóng)業(yè)科研單位的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理,提出如下管理建議。

    4.1 政府機(jī)構(gòu)提前安排經(jīng)費(fèi),納入年度預(yù)算

    近些年中央財(cái)政預(yù)算改革的“滾動(dòng)預(yù)算”“項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)”等系列措施,持續(xù)地增強(qiáng)了部門預(yù)算的穩(wěn)定性。在這樣的情況下,政府購(gòu)買服務(wù)的政府機(jī)構(gòu),可以進(jìn)一步通過(guò)年度預(yù)算工作,將政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)計(jì)劃提前明確經(jīng)費(fèi)安排方案,提高政府購(gòu)買任務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

    4.2 簽署購(gòu)買服務(wù)合同,鎖定任務(wù)和匹配的經(jīng)費(fèi)

    根據(jù)中央部門預(yù)算安排的“二上二下”工作機(jī)制,預(yù)算“二上”通常在前一年的年底前完成。例如2030 年的預(yù)算,其預(yù)算“二上”的工作通常會(huì)在2029 年的9—12 月期間完成。除非極其特別的情況下,“二下”批復(fù)的預(yù)算通常與預(yù)算“二上”是一致的。在此情況下,政府機(jī)構(gòu)可以在預(yù)算“二上”確定后,啟動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)程序;政府購(gòu)買服務(wù)的甲乙雙方提前簽署服務(wù)合同或者意向性合同,并據(jù)此撥付經(jīng)費(fèi)或者部分撥付經(jīng)費(fèi)。這樣的調(diào)整,對(duì)于前述持續(xù)性承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的基層科研單位,有望在年初1—2 月即可取得經(jīng)費(fèi)支持,有利于保障任務(wù)持續(xù),也有利于按照實(shí)際任務(wù)進(jìn)度而執(zhí)行預(yù)算。

    4.3 商定預(yù)算總額,考慮管理成本及相關(guān)稅費(fèi)

    關(guān)于基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)的政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算,建議考慮科研工作的特性,參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的間接經(jīng)費(fèi)管理精神,充分考慮任務(wù)承擔(dān)單位的綜合管理成本。考慮到不同基層科研單位的管理費(fèi)用提取比例存在差異,可以參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)間接經(jīng)費(fèi)的安排比例,納入預(yù)算總額。

    此外,政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)部門通常要求承擔(dān)任務(wù)的基層單位開(kāi)具增值稅發(fā)票,在預(yù)算成本審核時(shí)應(yīng)按照我國(guó)增值稅和相關(guān)城建、教育等附加稅費(fèi)比例,考慮并認(rèn)可實(shí)際的稅費(fèi)成本。

    4.4 根據(jù)實(shí)際需求合理支出,無(wú)須核對(duì)預(yù)算

    參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“放管服”中下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)的精神,建議賦予承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)的科研人員充分的預(yù)算調(diào)劑權(quán),相信科研人員會(huì)合理地、經(jīng)濟(jì)地安排經(jīng)費(fèi);在后續(xù)的可能的專項(xiàng)審計(jì)中,不要求審計(jì)人員對(duì)照預(yù)算申報(bào)情況去核對(duì)實(shí)際支出。

    4.5 重點(diǎn)考察任務(wù)完成情況,以績(jī)效監(jiān)督為重點(diǎn)

    自2018 年以來(lái),實(shí)行“績(jī)效預(yù)算”是近些年中央財(cái)政部門預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算資金安排,在預(yù)算時(shí)有績(jī)效目標(biāo);執(zhí)行時(shí)有績(jī)效監(jiān)督;完成時(shí)有績(jī)效考核;考核結(jié)果反饋應(yīng)用于預(yù)算安排。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目也適用于預(yù)算績(jī)效管理工作?;鶎愚r(nóng)業(yè)科研單位政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效依據(jù),就是甲乙雙方簽訂的任務(wù)書。審計(jì)檢查可以依據(jù)任務(wù)書,重點(diǎn)考察任務(wù)完成情況,進(jìn)而可以從監(jiān)督經(jīng)費(fèi)執(zhí)行,轉(zhuǎn)向監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)完成情況,更有利于提升財(cái)政資金使用效益。

    此外,審計(jì)檢查工作可以取消政府購(gòu)買服務(wù)資金執(zhí)行進(jìn)度的檢查要求,這樣既有利于基層農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目人員保障工作在跨年期間的延續(xù)性,又有利于避免“突擊花錢”。

    4.6 科研人員做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌

    對(duì)于基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō),作為服務(wù)合同的乙方,應(yīng)該以完成合同任務(wù)為核心,做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅擁有政府購(gòu)買服務(wù)的單一工作,可以綜合各類經(jīng)費(fèi)任務(wù)情況,提高統(tǒng)籌資金的能力,圍繞核心任務(wù)和方向,持續(xù)地開(kāi)展工作。

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