基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款中保證擔(dān)保風(fēng)險應(yīng)對研究

賈 歡

基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要支撐。在我國經(jīng)濟(jì)面臨國內(nèi)需求不足，外部環(huán)境嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)的復(fù)雜形勢下，地方政府、金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)三方合作增加基礎(chǔ)設(shè)施投資成為當(dāng)前推動經(jīng)濟(jì)回升向好的關(guān)鍵政策工具之一。在這一投資結(jié)構(gòu)中，除有限的政府資金、企業(yè)自有資金投入外，銀行提供的固定資產(chǎn)貸款構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施投資中最重要的資金來源。但銀行信貸資金通常都需要匹配一定的擔(dān)保措施，有統(tǒng)計表明，近年來，基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款越來越多地運用第三方（通常為地方性國有企業(yè)）提供的單一保證作為融資擔(dān)保措施。在基礎(chǔ)設(shè)施貸款中保證擔(dān)保方式占比過高、增速過快的同時，應(yīng)當(dāng)同步關(guān)注可能產(chǎn)生的信用風(fēng)險，做好相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施，確保第二還款來源穩(wěn)定可靠。

基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款運用單一保證擔(dān)保的背景

基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款通常是銀行向借款企業(yè)發(fā)放主要用于市政工程、園區(qū)廠房、水利路網(wǎng)、公共服務(wù)設(shè)施等固定資產(chǎn)的新建、改建、擴(kuò)建及相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)的中長期貸款。分析基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)中優(yōu)先選用單一保證擔(dān)保方式的深層次原因，要從借款企業(yè)、保證人、項目建設(shè)內(nèi)容、銀行信貸政策、地方融資環(huán)境等多維度、多角度進(jìn)行綜合考察。

實物抵質(zhì)押擔(dān)保與基礎(chǔ)設(shè)施融資項目匹配度較低?！吨腥A人民共和國民法典》規(guī)定的擔(dān)保方式主要有抵押、質(zhì)押和保證三種。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，可實際用于抵押的實物資產(chǎn)主要包括房產(chǎn)建筑物、建設(shè)用地使用權(quán)、在建工程等，可用于質(zhì)押的主要是基礎(chǔ)設(shè)施項目建成后運營預(yù)期產(chǎn)生的應(yīng)收賬款?；A(chǔ)設(shè)施項目往往由于建設(shè)內(nèi)容豐富、周期較長，單個項目投入資金龐大，相應(yīng)的融資額度通常也較大，動輒需要融資貸款數(shù)十億元。相較于基礎(chǔ)設(shè)施項目大額的融資需求，可抵押資產(chǎn)中單個房產(chǎn)、土地等價值相對較低、可擔(dān)保額度較小，如果要充分滿足項目融資擔(dān)保需求，則需要借款企業(yè)協(xié)調(diào)大量房產(chǎn)、土地為項目貸款提供擔(dān)保，操作難度較大。同時，由于不動產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)立也會為后續(xù)房產(chǎn)交易、土地開發(fā)帶來實際困難和障礙，相關(guān)權(quán)利人主觀上也難以接受在不動產(chǎn)上長時間設(shè)置抵押負(fù)擔(dān)。抵押之外，如果項目產(chǎn)生的收費、收益等應(yīng)收賬款，貸前不具備質(zhì)押條件的，借款企業(yè)只能通過尋求抵押、質(zhì)押之外的其他擔(dān)保方式為項目融資提供增信支持。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中合格擔(dān)保資源相對稀缺、匱乏。以貸款資金形成的土地使用權(quán)、建筑物、機(jī)器設(shè)備等資產(chǎn)設(shè)置抵押，是固定資產(chǎn)貸款中常規(guī)的擔(dān)保方式。但大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目本身即存在市場化程度不足、“公益性”與“經(jīng)濟(jì)性”相背離的問題，這些領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資所形成的實物資產(chǎn)，天然具有用途特定、變現(xiàn)困難、流動性較差等特征，且在貸款審批發(fā)放時尚未全面建成，項目形成的資產(chǎn)抵押價值較低，或根本不具備設(shè)置抵押的基本條件。同時，如果項目建設(shè)內(nèi)容同時涉及道路交通、管線管廊、水利設(shè)施、保障性住房等公益性資產(chǎn)或準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，這些資產(chǎn)也不能成為合格押品，無法辦理合法有效的抵押手續(xù)。除此之外，由于多年以來各地方政府持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資力度，可供用于融資擔(dān)保的優(yōu)質(zhì)擔(dān)保資源呈現(xiàn)緊缺狀態(tài)，相關(guān)領(lǐng)域融資亟須在房地產(chǎn)等傳統(tǒng)擔(dān)保資源之外進(jìn)一步豐富增信方式。

地方政府能夠協(xié)調(diào)國有企業(yè)為基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款提供保證。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目承擔(dān)的是政府的部分公共職能，這決定了這類項目雖然大部分是由地方性國有企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)、融資和運營，但地方政府仍然在其中發(fā)揮著決策、投資、規(guī)劃、審批等關(guān)鍵性作用，即實質(zhì)主導(dǎo)者依然是地方政府，項目融資人能夠以此為由向地方政府尋求補(bǔ)貼救助或融資支持。過去相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，部分地方政府通過成立城投平臺公司，以政府的信用實力、財政收入和資產(chǎn)為基礎(chǔ)，為項目順利獲得貸款資金提供支持，但隨著中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)政策的嚴(yán)格實施，這種存在重大合規(guī)性風(fēng)險的融資模式已經(jīng)基本結(jié)束。除平臺公司之外，地方政府依托國有資本運營主體，同時還是諸多實體國有企業(yè)的所有者，從充分利用國有企業(yè)資源的角度出發(fā)，完全有條件協(xié)調(diào)有擔(dān)保能力的國有企業(yè)或融資擔(dān)保公司為區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資提供擔(dān)保。在擔(dān)保方式選擇上，因為保證擔(dān)保能力測算的是企業(yè)的凈資產(chǎn)價值，企業(yè)資產(chǎn)形態(tài)可以靈活多樣，相對于抵質(zhì)押擔(dān)?！拔餀?quán)法定”的格式化要求，從擔(dān)保行為偏好上看，國有企業(yè)更愿意選擇提供保證擔(dān)保。

集團(tuán)客戶管理增強(qiáng)了關(guān)聯(lián)公司保證的可操作性。近年來，監(jiān)管政策持續(xù)完善集團(tuán)客戶管理制度，要求銀行嚴(yán)格開展集團(tuán)客戶認(rèn)定，將具備股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系或?qū)嶋H控制關(guān)系的單一法人客戶納入集團(tuán)客戶管理。由于集團(tuán)客戶識別至集團(tuán)客戶最終實際控制人，國有企業(yè)集團(tuán)可以追溯至政府機(jī)構(gòu)直接控制的企事業(yè)法人，民營企業(yè)集團(tuán)能夠追溯至實際控制企業(yè)的自然人。相對于單一客戶，集團(tuán)客戶一般資本實力雄厚、擔(dān)保能力更強(qiáng)，這在客觀上增強(qiáng)了集團(tuán)客戶內(nèi)部企業(yè)融資時，在實際控制人協(xié)調(diào)下由集團(tuán)關(guān)聯(lián)企業(yè)提供擔(dān)保的現(xiàn)實可能性。實務(wù)中，集團(tuán)公司及其成員企業(yè)日常經(jīng)營中擔(dān)保行為的突出特征，即是由集團(tuán)公司本部或上級母公司為子公司提供內(nèi)部保證擔(dān)保，幫助集團(tuán)公司內(nèi)各成員企業(yè)解決融資增信問題。參與基礎(chǔ)設(shè)施項目較多的中國建筑、中國中鐵、中國交建和部分省屬大型建筑類企業(yè)，目前基本已經(jīng)納入銀行集團(tuán)客戶管理范疇，這些企業(yè)集團(tuán)對成員企業(yè)參與項目融資的擔(dān)保管理已經(jīng)形成了較為成熟的制度性規(guī)定。

單一保證擔(dān)保在基礎(chǔ)設(shè)施貸款中可能產(chǎn)生的風(fēng)險

保證人代償能力可能會發(fā)生較大變化。銀行在對保證人進(jìn)行代償能力調(diào)查測算時，集中關(guān)注保證人企業(yè)現(xiàn)階段財務(wù)報表反映的資產(chǎn)規(guī)模、所有者權(quán)益、已為他人提供的各類擔(dān)保余額、信用等級、現(xiàn)金流量、信譽(yù)狀況、發(fā)展前景等指標(biāo)。而基礎(chǔ)設(shè)施類貸款項目一般都期限較長，例如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行近年審批的中長期貸款平均期限約為18年，最長可達(dá)45年，如此長的期限內(nèi)，在保證責(zé)任固定不變的情況下，影響保證人代償能力的各項核心指標(biāo)則時時都處于變動之中。外部經(jīng)濟(jì)形勢、行業(yè)發(fā)展周期、區(qū)域營商環(huán)境、自身經(jīng)營狀況、股權(quán)結(jié)構(gòu)等宏觀、微觀因素的任何不利變化都深刻影響著保證人的代償能力，甚至高級管理層人員的變動，都會對保證人的擔(dān)保意愿產(chǎn)生影響。由此，在基礎(chǔ)設(shè)施貸款項目的長周期與保證人代償能力的滾動變化之間產(chǎn)生無法避免的內(nèi)在張力，一旦保證人的代償能力或代償意愿下降，相較于擁有實物資產(chǎn)或權(quán)利的抵質(zhì)押擔(dān)保而言，保證對銀行債權(quán)的風(fēng)險緩釋作用更不穩(wěn)定。

項目政策調(diào)整要求保證人承擔(dān)代償責(zé)任的可能性風(fēng)險。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目先后經(jīng)歷了BOT、PPP、TOT、EOD等不同模式，模式調(diào)整的背后是國家出臺一系列政策法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施項目融資行為，使項目主體逐漸擺脫對政府財政性支出的依賴，主要依靠項目自身的經(jīng)營收益平衡項目支出。從銀行的角度看，項目還款來源中政府的托底責(zé)任不復(fù)存在，取而代之的是項目的市場化運營收入，如市政工程的特許經(jīng)營收入、項目資產(chǎn)出租出售收入等。但基礎(chǔ)設(shè)施項目由于其本身公益性強(qiáng)、收益收入不穩(wěn)定的特點，往往難以確保項目現(xiàn)金流能夠支撐對項目貸款的償還責(zé)任。因此，在項目建設(shè)或運營過程中，如因政府債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)、項目經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換、市場化收入不及預(yù)期等因素導(dǎo)致項目公司無法履行還款責(zé)任，那么勢必會對保證人形成履行代償責(zé)任的現(xiàn)實壓力。

國有企業(yè)提供保證擔(dān)保的合規(guī)性問題。近年來，隨著中央嚴(yán)控隱性債務(wù)政策的趨嚴(yán)傳導(dǎo)，國務(wù)院國資委和各地方國資管理部門先后出臺了一系列文件，就各級國有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險管控和融資擔(dān)保管理進(jìn)行規(guī)范。例如，2021年10月國務(wù)院國資委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》（國資發(fā)財評規(guī)〔2021〕75號）提出，嚴(yán)禁對無股權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保，嚴(yán)禁對參股企業(yè)超股權(quán)比例擔(dān)保，不得對高風(fēng)險子公司提供擔(dān)保，不得對子公司超股比擔(dān)保等。各地國資管理部門也出臺了類似規(guī)定，甚至進(jìn)一步對地方國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部擔(dān)保和集團(tuán)外部擔(dān)保作出不同要求或限制，防止國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險交叉?zhèn)魅尽；A(chǔ)設(shè)施項目貸款中，由于通常由地方政府協(xié)調(diào)地方性國有企業(yè)為貸款提供融資擔(dān)保，其中保證擔(dān)保占據(jù)了相當(dāng)大的比例，這就使得這些保證擔(dān)保也同樣面臨著國有企業(yè)擔(dān)保的合規(guī)性問題。如果未來項目貸款產(chǎn)生風(fēng)險，保證人可能會援引保證擔(dān)保的合規(guī)性問題，對銀行要求其承擔(dān)保證責(zé)任進(jìn)行抗辯。

集團(tuán)客戶內(nèi)部保證擔(dān)保超高的管理問題。集團(tuán)客戶管理是銀行業(yè)融資管理中的難點，其組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、運作模式多樣、關(guān)聯(lián)交易頻繁、財務(wù)數(shù)據(jù)繁多、連環(huán)擔(dān)保難以識別等問題，導(dǎo)致集團(tuán)客戶融資內(nèi)部擔(dān)保常?！翱床磺?、摸不透、管不住”，信用風(fēng)險極易交叉?zhèn)魅尽Ｌ貏e是，有的集團(tuán)客戶及其成員企業(yè)存在著不能在征信報告、財務(wù)報表中正常反映的非銀行融資、民間借貸，以及關(guān)聯(lián)企業(yè)之間“擔(dān)保鏈”“擔(dān)保圈”、違規(guī)擔(dān)保、超過凈資產(chǎn)承受能力過度擔(dān)保等問題，這些都影響著銀行對保證人代償能力的判斷，客觀上增加了銀行對集團(tuán)客戶內(nèi)部擔(dān)保的管理難度。例如，以“產(chǎn)城融合、整體開發(fā)、政商共贏”為商業(yè)模式，承接區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)公共設(shè)施投資、建設(shè)、開發(fā)、運營的某房地產(chǎn)企業(yè)，曾一度為近300家下屬各級子公司提供以連帶責(zé)任保證為主的融資擔(dān)保。在該房地產(chǎn)企業(yè)暴雷深陷債務(wù)危機(jī)后，上級母公司提供的保證擔(dān)保幾乎失去第二還款來源的保障作用，給眾多銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)帶來巨額損失。

基礎(chǔ)設(shè)施貸款項目保證擔(dān)保風(fēng)險管控策略與措施

貸前策略和措施。保證人貸前調(diào)查的策略重點是解決銀行與保證人之間信息不對稱問題。一是充分挖掘項目現(xiàn)金流收入，緩釋貸款對第二還款來源的依賴。在中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的政策形勢下，解決基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資問題，關(guān)鍵是要發(fā)現(xiàn)、設(shè)計、組合、創(chuàng)造、拓展更多項目現(xiàn)金流收入，充分利用項目經(jīng)營收益、衍生收益、綜合平衡收益、借款人綜合收益等，使公益性項目或類公益性項目真正實現(xiàn)市場化運營。對保護(hù)銀行債權(quán)而言，則要堅持把項目現(xiàn)金流收入支撐還款情況作為項目授信的首要考量指標(biāo)，而不能以擔(dān)保多寡、押品優(yōu)劣等第二還款來源收入為依據(jù)核定授信額度。二是綜合運用多種擔(dān)保方式設(shè)置組合擔(dān)保，適當(dāng)降低單一保證擔(dān)保占比?；A(chǔ)設(shè)施項目貸款除了可以由項目公司股東或第三人提供單一保證外，銀行還要盡可能將項目公司所有的土地使用權(quán)、建筑物、機(jī)器設(shè)備等基礎(chǔ)實物資產(chǎn)設(shè)置抵押，將項目產(chǎn)生的現(xiàn)有或?qū)⒂械膽?yīng)收賬款、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)收益、項目公司股權(quán)等無形資產(chǎn)設(shè)置質(zhì)押。如果項目公司股東未提供連帶責(zé)任保證，則還應(yīng)進(jìn)一步爭取由項目公司股東出具差額補(bǔ)足、流動性支持、安慰函等，最大程度豐富組合增信措施。三是切實加強(qiáng)保證人準(zhǔn)入調(diào)查，全面評估保證人的實質(zhì)性風(fēng)險。防范保證人代償風(fēng)險的首要方式是認(rèn)真開展貸前盡職調(diào)查，通過實地走訪、資料核實、依托第三方機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)平臺等現(xiàn)場或非現(xiàn)場方式全面了解掌握保證人情況，重點解決銀行和保證人之間的信息不對稱問題，結(jié)合保證擔(dān)保常見風(fēng)險點，綜合評估影響保證人代償能力的實質(zhì)性風(fēng)險。

貸中策略和措施。保證人貸中審查的策略重點是準(zhǔn)確測算保證人能夠提供的有效擔(dān)保。一是加強(qiáng)對保證人的保證能力和代償能力的審查。保證能力是保證人理論上的擔(dān)保能力，而代償能力是保證人最終實際能夠代為履行還款責(zé)任的能力，特定情形下兩者之間存在巨大差異。在依據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)測算保證人保證能力時，要特別關(guān)注保證人各項資產(chǎn)的流動性和變現(xiàn)能力，當(dāng)保證人有效資產(chǎn)主要是長期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)投資等難以變現(xiàn)的資產(chǎn)時，應(yīng)通過擔(dān)保系數(shù)調(diào)整等方式，盡量使保證人的保證能力和代償能力趨于一致。二是加強(qiáng)對國有企業(yè)保證合規(guī)性的審查。各級國資管理部門關(guān)于國有企業(yè)對外擔(dān)保的一系列政策規(guī)范性文件，雖然其法律位階較低，約束對象是所屬國有企業(yè)及其各級子公司，對銀行沒有直接約束力，但銀行仍要從專業(yè)貸款人善意履行審查義務(wù)的角度，從保證主體、擔(dān)保形式、擔(dān)保要素、擔(dān)保規(guī)模等方面加強(qiáng)審查，防止保證合同因違反政策要求，被司法機(jī)關(guān)從涉及國有資產(chǎn)安全、金融安全等角度認(rèn)定無效。三是加強(qiáng)對集團(tuán)客戶內(nèi)部保證有效性的甄別?；诩瘓F(tuán)客戶內(nèi)部保證擔(dān)保在基礎(chǔ)設(shè)施貸款項目中的普遍性和不可替代性，銀行在對關(guān)聯(lián)企業(yè)提供的保證擔(dān)保進(jìn)行審查時，要注意按照實質(zhì)重于形式的原則，從投資關(guān)聯(lián)、人事關(guān)聯(lián)、融資關(guān)聯(lián)、交易關(guān)聯(lián)等方面，準(zhǔn)確識別實踐中較為常見的互相擔(dān)保、鏈?zhǔn)綋?dān)保、交叉擔(dān)保、“金字塔式”擔(dān)保等無效擔(dān)保，防范集團(tuán)內(nèi)部資金鏈、擔(dān)保鏈斷裂可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

貸后策略和措施。保證人貸后管理的策略重點是防范保證人代償能力發(fā)生重大不利變化。一是持續(xù)關(guān)注保證人在貸款存續(xù)期的變化情況。由于基礎(chǔ)設(shè)施貸款期限相當(dāng)長，第三人提供的保證擔(dān)保不僅覆蓋項目建設(shè)期，甚至可能貫穿項目運營期，實踐中保證人代償能力下降或喪失主要發(fā)生在貸后階段。因此，在此期間應(yīng)當(dāng)特別注意對保證人管理“先緊后松”的問題，要將保證人管理置于與項目運營情況、借款人還款情況管理同等重要的位置，以核算保證人代償能力為核心，完善保證人相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，并實施常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測。二是嚴(yán)格監(jiān)督落實保證人承諾條款。為應(yīng)對保證人代償能力發(fā)生變化，銀行通常會在《保證合同》中通過“保證人承諾”條款，要求保證人發(fā)生影響代償能力的特定不利事件時，應(yīng)提前通知銀行并取得同意，否則即應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。這一條款發(fā)生法律效力，既需要保證人配合銀行主動報告重大不利事件，更需要銀行將保證人承諾的各個事項作為貸后檢查重點，利用多種、靈活檢查的方式，防范保證人隱瞞不報或遲延報告。三是建立健全保證擔(dān)保風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制。保證擔(dān)保是完全以保證人信用為基礎(chǔ)、無任何實物資產(chǎn)優(yōu)先受償權(quán)支撐的擔(dān)保形式，即保證人的代償責(zé)任實質(zhì)是法律意義上的一般債權(quán)請求權(quán)。因此，銀行必須建立健全不同于抵質(zhì)押擔(dān)保的保證擔(dān)保風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，一旦發(fā)生要求保證人履行代償責(zé)任的情形，能夠第一時間啟動查封保證人財產(chǎn)、提起訴訟的司法程序，爭取對保證人未設(shè)置其他擔(dān)保優(yōu)先權(quán)的財產(chǎn)形成有利于代償?shù)奶幹眯蝿荨?/p>