我國糧食安全存在的問題及對(duì)策

李小婧

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局下，新冠疫情全球暴發(fā)并蔓延，再加上全球氣候變化的影響，地緣沖突連鎖反應(yīng)不斷，全球糧食安全面臨多重威脅和挑戰(zhàn)。本文分析了國內(nèi)外糧食安全現(xiàn)狀，我國糧食安全所面臨的問題，進(jìn)而提出要實(shí)現(xiàn)我國糧食安全就要實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”的戰(zhàn)略，實(shí)施農(nóng)業(yè)體制改革和進(jìn)出口多元化戰(zhàn)略的對(duì)策。

長期來看，我國糧食供需仍將處于緊平衡狀態(tài)，要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦，為保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和社會(huì)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

一、國內(nèi)外糧食安全現(xiàn)狀分析

（一）全球糧食安全現(xiàn)狀分析

2022年《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報(bào)告指出，2021年陷入長期饑餓的人口多達(dá)8.28億，同比增加4600萬，較2019年增加1.5億。全球性糧食危機(jī)不斷加劇，對(duì)糧食安全構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

一是俄烏沖突不斷，導(dǎo)致全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)加劇。沖突是全球糧食風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因之一，對(duì)糧食“產(chǎn)購儲(chǔ)加銷”全流程各環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。據(jù)《2022年全球糧食危機(jī)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2021年俄烏小麥、大麥和玉米出口分別占全球的33%、27%和17%，堪稱“兩大糧倉”。俄羅斯也是全球資源和能源市場的主力軍，氮肥出口全球第一、鉀肥第二和磷肥第三，煤炭、石油、天然氣出口分別占全球的18%、11%和10%。據(jù)世界銀行8月發(fā)布的《全球糧食安全狀況》簡報(bào)顯示，俄烏沖突以來，至少有23個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施了33項(xiàng)食品出口禁令，至少7個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施了11項(xiàng)出口限制措施，導(dǎo)致糧價(jià)創(chuàng)新高。聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事屈冬玉指出，62個(gè)低收入和中等偏下收入糧食凈進(jìn)口國糧食進(jìn)口費(fèi)用已增至 246 億美元，將對(duì) 17.9 億人造成影響。俄烏沖突的漣漪效應(yīng)加大了全球糧食供應(yīng)壓力，造成嚴(yán)重的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是氣候沖擊不斷增加，全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)攀升。溫度不斷升高是氣候變化的重要特征。近年來，全球溫度不斷升高，降低了農(nóng)作物的穗粒數(shù)和粒重，全球正面臨著氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2022年美國經(jīng)歷歷史最高溫和干旱，玉米和大豆受到嚴(yán)重影響而大量減產(chǎn)，俄烏也受到干旱等極端氣候的影響而減產(chǎn)，全球糧價(jià)在2022年7月猛漲10%，玉米和小麥價(jià)格均上漲25%，黃豆價(jià)格也上漲17%，對(duì)全球糧食安全帶來了極大的沖擊。2021年政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)布的預(yù)測表明，在未來20年內(nèi)，全球變暖將達(dá)到或超過1.5℃。如全球氣溫上升2℃，預(yù)計(jì)數(shù)億人將面臨糧食不安全。

三是全球疫情日益嚴(yán)峻，助推糧食安全風(fēng)險(xiǎn)飆升。疫情暴發(fā)給全球糧食安全帶來了新挑戰(zhàn)。為阻斷疫情傳播所采取的封城鎖國、人員靜態(tài)管控和限制物資流通等措施，使得勞動(dòng)力不足，糧食產(chǎn)量下降，嚴(yán)重影響全球糧食供給，部分國家出臺(tái)出口禁令，勢必造成糧食供不應(yīng)求，價(jià)格大幅上漲，通脹壓力不斷增加，進(jìn)一步抑制了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。疫情導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)下行，失業(yè)率上升，收入下降，2021年收入損失3.7萬億美元，窮人更加難以獲得糧食，從而加劇了糧食危機(jī)，糧食儼然成為國際戰(zhàn)略物資。據(jù)2022年《全球糧食危機(jī)報(bào)告》顯示，2021年53個(gè)國家和地區(qū)有近1.93億人糧食無保障，其中由于疫情沖擊導(dǎo)致21個(gè)國家和地區(qū)的3000萬人嚴(yán)重糧食無保障。

（二）我國糧食安全現(xiàn)狀分析

一是糧食總產(chǎn)量持續(xù)增加。從糧食產(chǎn)量規(guī)模來看，我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)7年突破1.3萬億斤，糧食生產(chǎn)全球第一，出口位居全球第三。2021年我國人均糧食占有量為483公斤，超過國際公認(rèn)的糧食安全線21%?？诩Z可實(shí)現(xiàn)自給自足，我國有能力和信心始終把飯碗牢牢端在自己手上。我國是全球人均農(nóng)業(yè)資源最少的國家之一，用不足全球9%的耕地，養(yǎng)育了世界近1/5的人口。從糧食品種來看，小麥作為我國第一大口糧，2021年產(chǎn)量達(dá)1.4億噸，同比增加269.6萬噸，進(jìn)口量占全國小麥產(chǎn)量7%；水稻作為我國第二大口糧，2021年產(chǎn)量達(dá)2.1億噸，進(jìn)口量為496萬噸，進(jìn)口的水稻和小麥主要用于調(diào)劑品種余缺；玉米是重要的飼料和工業(yè)原料，2021年產(chǎn)量達(dá)2.73億噸，進(jìn)口量為2835萬噸；我國是全球最大的大豆進(jìn)口國之一，2021年我國大豆產(chǎn)量約1640萬噸，而進(jìn)口占供給的85.6%，大豆自給率有待提高。

二是糧食儲(chǔ)備能力與日俱增。糧食儲(chǔ)備是糧食宏觀調(diào)控的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是守底線、穩(wěn)預(yù)期、保安全的“壓艙石”。中央儲(chǔ)備作為政府儲(chǔ)備的中流砥柱，“兩個(gè)確?！蹦芰Τ掷m(xù)夯實(shí)，服務(wù)國家糧食宏觀調(diào)控“主力軍”和調(diào)節(jié)市場“穩(wěn)定器”的作用不斷鞏固和發(fā)展。我國按“產(chǎn)區(qū)保持3個(gè)月、銷區(qū)保持6個(gè)月、產(chǎn)銷平衡區(qū)保持4.5個(gè)月”的市場供應(yīng)量建立地方儲(chǔ)備作為儲(chǔ)備的重要補(bǔ)充。近年來，糧食庫存總量持續(xù)高位運(yùn)行，庫存消費(fèi)比遠(yuǎn)超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的安全警戒線水平，口糧庫存屢創(chuàng)新高，倉儲(chǔ)能力明顯加強(qiáng)，儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)更合理。

三是糧食生產(chǎn)服務(wù)體系日益完善。緊盯“糧頭食尾”，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈，延伸供應(yīng)鏈，提升價(jià)值鏈，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，積極構(gòu)建現(xiàn)代化糧食“產(chǎn)購儲(chǔ)加銷”體系，增強(qiáng)糧食系統(tǒng)抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力。不斷提升倉儲(chǔ)管理水平，大力推廣節(jié)糧減損技術(shù)，提高成品糧出品率、加工轉(zhuǎn)化率和副產(chǎn)品利用率，工業(yè)化生產(chǎn)和加工裝備水平不斷提高。積極拓展?fàn)I銷渠道，建立國家和區(qū)域性糧食電子交易平臺(tái)，發(fā)展大宗糧食現(xiàn)貨交易，建設(shè)綜合性糧食物流園區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食批發(fā)市場和零售終端建設(shè)，發(fā)展“云糧店”，促進(jìn)線上線下融合，糧食流通效率不斷提高。

二、我國糧食安全面臨的困境

當(dāng)今世界，糧食安全制約人類的生存與發(fā)展，很多國家面臨吃不飽的問題。我國依靠自身力量端牢了自己的飯碗，糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，但也要始終繃緊糧食安全這根弦，不能忽視當(dāng)前糧食安全所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

（一）依存高，糧食隱性自給率持續(xù)走低

一是對(duì)外依存度過高。近年來，我國大豆需求高，畝產(chǎn)低，2021年自給率不到15%，對(duì)外依存度居高不下，且進(jìn)口來源單一，無形中增加了糧食“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)。國產(chǎn)大豆蛋白質(zhì)含量高，但出油率低，普遍在17%以下，用于制作豆制品，相反，進(jìn)口大豆蛋白質(zhì)含量低，而出油率高，高達(dá)21%，用于榨油，榨油的殘?jiān)蛊墒枪I(yè)化飼料的主要原料之一。每年進(jìn)口近億噸大豆大約生產(chǎn)3000萬噸大豆油和7000萬噸豆粕。二是自給率斷崖式下降。1994年我國大豆基本可實(shí)現(xiàn)自給自足，次年我國開展糧食流通市場試點(diǎn)，大豆作為油料作物首當(dāng)其沖，需求猛增，利益驅(qū)使下榨油廠選擇進(jìn)口國外出油率較高的大豆，大豆自給率大幅下降。王宏廣在《中國糧食安全戰(zhàn)略與對(duì)策》中指出，隨著我國糧食安全由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，2014—2019年用于保障糧食安全所需要的耕地及播種面積逐年減少，糧食隱性自給率呈下降趨勢。

（二）資源乏，土地可持續(xù)利用率低

一是耕地資源壓力大。我國在城鎮(zhèn)化過程中需大量的土地作為支撐。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也是耕地減少的原因，保持耕地面積的壓力巨大。二是水資源缺乏。我國的水資源嚴(yán)重不足，僅相當(dāng)于世界平均水平的一半，分配也極其不均，北旱南澇。北方耕地占全國2/3的，但只有1/5的水源?，F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)模式十分依賴灌溉，特別是雜交品種更加依賴水和肥料，水肥利用率低導(dǎo)致土地退化，鹽堿化加劇，造成產(chǎn)量驟減，甚至絕收。三是石油農(nóng)業(yè)隱患無窮。石油達(dá)到峰值后，石油價(jià)格會(huì)一路飆升，化肥農(nóng)藥短缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本越來越高，制約農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展。我國每畝化肥和農(nóng)藥使用量遠(yuǎn)高于世界平均水平，導(dǎo)致土地肥力越來越弱，要維持產(chǎn)量不變則須投入更多的化肥和農(nóng)藥。

（三）收益低，農(nóng)民種植意愿低

一是收益低。據(jù)發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，2015年—2019年，我國大豆和玉米種植凈利潤均為負(fù)值。2020年對(duì)于單產(chǎn)低、出油率低、機(jī)械化率低的大豆其凈利潤依然為負(fù)，農(nóng)民種植意愿降低，次年大豆播種面積同比減少2200萬畝。二是補(bǔ)貼少。近年來，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行了農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度，2021年3月農(nóng)機(jī)購置擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，6月農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面提標(biāo)，保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)148.69億元，但生產(chǎn)資料的漲幅更大，國家糧食補(bǔ)貼顯得杯水車薪。低收益導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)人口遷移到城市，青壯勞動(dòng)力逐步減少，誰來種糧的問題日益突出。

三、保障糧食安全的對(duì)策和建議

糧食穩(wěn)則國家定，倉廩實(shí)則天下安。我們必須牢牢守住糧食安全底線，通過開源節(jié)流的方式走好中國特色糧食安全道路，以夯實(shí)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)六大糧食安全根基。

（一）實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，切實(shí)保障糧食數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)安全

堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)協(xié)同發(fā)展，切實(shí)提升耕地產(chǎn)出水平。一是嚴(yán)守18億畝耕地?cái)?shù)量紅線。防止耕地“非農(nóng)化”，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程中勢必占用耕地，要堅(jiān)守耕地紅線不逾越，確保重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)的永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。二是防止耕地“非糧化”。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免經(jīng)濟(jì)作物等對(duì)耕地的擠占，形成有利于糧食安全的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是擴(kuò)大有效耕地，提升耕地質(zhì)量水平。大力實(shí)施耕地生態(tài)修復(fù)技術(shù)，大力保護(hù)黑土地，改造治理鹽堿地，恢復(fù)被污染和不宜耕種農(nóng)田。四是樹立大農(nóng)業(yè)觀，優(yōu)先保障口糧和飼料糧安全，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將“藏糧于地”同“生糧于?！焙汀爱a(chǎn)糧于山”有機(jī)結(jié)合起來，因勢利導(dǎo)突破耕地的資源束縛。

（二）實(shí)施“藏糧于技”戰(zhàn)略，竭力維護(hù)糧食技術(shù)安全

依靠科技不斷提高糧食單產(chǎn)和糧食生產(chǎn)效益是我國糧食產(chǎn)量增長的根本途徑。一是振興種業(yè)科技。種子是糧食安全的核心，是保障糧食安全的戰(zhàn)略性資源，加強(qiáng)高產(chǎn)、耐鹽耐堿、耐寒耐旱等種子的研發(fā)和投產(chǎn)迫在眉睫。二是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善灌溉，大力推廣農(nóng)業(yè)種植機(jī)械化和集中化，提高農(nóng)業(yè)種植水平。三是全面推廣精耕細(xì)作的技術(shù)體系，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素綜合效率，大幅提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益，為我國成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國奠定科技基礎(chǔ)。

（三）實(shí)施“藏糧于民”戰(zhàn)略，全力保障糧食經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全

“藏糧于民”有利于發(fā)揮糧食安全的“穩(wěn)定器”作用。一是“備糧于?！?，提升糧食應(yīng)急保障能力。深入實(shí)施糧食安全監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急管理，夯實(shí)糧食應(yīng)急主體責(zé)任，逐級(jí)保障、層級(jí)響應(yīng)，保持糧食市場平穩(wěn)運(yùn)行。二是“儲(chǔ)糧于友”，延長糧食供應(yīng)鏈。完善糧食儲(chǔ)備體系，以糧食供需實(shí)際情況合理確定糧食儲(chǔ)備量，建立生產(chǎn)者承擔(dān)糧食安全責(zé)任制，作為糧食安全的“減壓閥”，把糧食安全融合到鄉(xiāng)村振興和生態(tài)發(fā)展中。三是“節(jié)糧于用”，創(chuàng)新糧食消費(fèi)文化。要有意識(shí)地教育消費(fèi)者節(jié)約型消費(fèi)，形成一種去消費(fèi)主義，讓市民和農(nóng)民聯(lián)合起來共同承擔(dān)糧食安全的責(zé)任。生產(chǎn)者和消費(fèi)者都對(duì)糧食安全有意識(shí)，有行動(dòng)，糧食安全才能得到保障。

（四）實(shí)施農(nóng)業(yè)體制改革創(chuàng)新戰(zhàn)略，助力向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國奮進(jìn)

“要糧于改”是通過改革來提高農(nóng)民種糧積極性的重要抓手。一是加強(qiáng)政策支持，把農(nóng)民種糧意愿和青年回流作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要指標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，就要切實(shí)解決農(nóng)民種糧后顧之憂，繼續(xù)加大惠農(nóng)政策，發(fā)放農(nóng)資補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收“三位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。二是建立健全糧食產(chǎn)業(yè)體系。將低利潤的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、中利潤的農(nóng)產(chǎn)品加工和高利潤的農(nóng)產(chǎn)品市場服務(wù)業(yè)進(jìn)行有機(jī)融合，提高三產(chǎn)效益，構(gòu)建更加協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的糧食產(chǎn)業(yè)體系，助力鄉(xiāng)村振興。三是改變農(nóng)業(yè)模式，探索立體循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，依靠種植養(yǎng)殖一體化的方式自我循環(huán)，在增產(chǎn)的同時(shí)，不僅可降低對(duì)外依存度，還能保持土壤肥力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保、人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（五）實(shí)施進(jìn)出口多元化戰(zhàn)略，降低國際糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)

一是大力實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程。完善大豆補(bǔ)貼政策，推進(jìn)種植標(biāo)準(zhǔn)化工程提高大豆單產(chǎn)，開展鹽堿地種植大豆示范，恢復(fù)大豆種植面積，發(fā)展油菜、花生、油茶等其他油料生產(chǎn)，發(fā)展藜麥等替代品，不斷提升大豆自給率。二是拓展新型市場，建立多元、長期、穩(wěn)定的進(jìn)出口源。我國大豆進(jìn)口九成來自美國和巴西，要在國際市場有主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)，就要通過多元化的靈活策略，分散進(jìn)口過于集中導(dǎo)致糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，在引進(jìn)來的同時(shí)鼓勵(lì)走出去，開展糧食生產(chǎn)貿(mào)易國際合作，不斷提升競爭力，積極參與全球糧食安全治理，為保障全球糧食安全和促進(jìn)共同發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)，彰顯大國風(fēng)范和擔(dān)當(dāng)。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行黔南州分行）