地方政府債務與區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題分析

周慧珺

2022年10月，黨的二十大勝利召開，大會肯定了我國前期經(jīng)濟和社會發(fā)展工作取得的一系列成就，也指明了未來中國式現(xiàn)代化建設的新目標和新方向。大會報告指出，我國目前仍面臨一些困難和問題，需要在接下來的工作中加大力度解決，其中非常重要的一項就是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大。也正是因為如此，黨和國家將著力推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展作為加快構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。這一闡述不僅體現(xiàn)了黨和國家對區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題的高度重視，也引起了研究者們對于如何統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展問題的深入思考。地方政府是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，多年來，地方政府積極舉債，從融資平臺的“后門”轉移到地方債發(fā)行的“前門”，想方設法為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供堅實的財力保障。但由于基礎稟賦和管理模式的差異，各地區(qū)的債務規(guī)模相差數(shù)十倍甚至百倍，債務結構也是相去甚遠。因此，地方政府的舉債行為也在平衡區(qū)域差距、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中扮演著重要的角色。

本文首先介紹地方政府債務的整體和區(qū)域分布特征；然后討論在當前形勢下，地方政府債務如何影響區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀；最后針對防范化解金融風險，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展問題給出合理的政策建議。

地方政府債務的區(qū)域分布特征

我國地方政府的舉債行為大致經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是2009年之前。在這一階段，國家不允許地方政府公開發(fā)行債券或以其他形式向外直接募資，因此，地方政府只能通過融資平臺舉債，負債規(guī)模和償還形式等都在預算管理之外，風險系數(shù)較高。第二個階段是2009——2014年。2008年，國際金融危機爆發(fā)，為了防范系統(tǒng)性風險，激勵地方政府合理舉債，促進經(jīng)濟發(fā)展，財政部開始代理地方政府發(fā)行“準地方債”。此后不久，上海和廣東等發(fā)達地區(qū)地方政府開始試點自行發(fā)行債券，地方債也正式步入市場。但與此同時，對于很多尚未試點的地區(qū)而言，融資平臺舉債仍然是政府籌集資金的重要渠道，帶來的風險隱患也仍然存在。第三個階段是2014年以后。2014年，《中華人民共和國預算法》修正案出臺。這一法規(guī)不僅允許地方政府自行發(fā)債，還將地方政府所有債務納入預算管理，力求杜絕隱性負債擴大金融風險的問題，這一法規(guī)的頒布也意味著地方政府債務管理向全面規(guī)范化、透明化邁出了重要的一步。然而，城投公司作為地方政府重要的融資渠道并未完全消失，反而仍然在地方政府債務中扮演著重要的角色。因此，本文也將具體探討兩類地方政府債務的區(qū)域分布特征及發(fā)展趨勢。

自從被允許自行發(fā)行債務以來，一般債券與專項債券成為地方政府最主要的直接募資渠道。因此，本文也使用地方政府債務余額作為顯性債務的代理指標。此外，融資平臺業(yè)務則是政府隱性債務的主要來源。中誠信國際的估算結果顯示，2020年我國地方政府融資平臺業(yè)務形成的負債占隱性債務的八成以上，因此，本文使用地方城投平臺公司有息債務余額作為隱性債務的代理指標。不僅如此，筆者也使用這兩種口徑的債務與GDP的比例得到了對應的負債率。

如圖1所示，我國地方政府債務整體表現(xiàn)出規(guī)模大、隱性債務占比高、風險有所上升的特點。具體而言，2016年，我國地方政府債券余額總計15.32萬億元，地方城投公司的有息債務余額總計23.84萬億元，相當于地方政府債券余額的1.6倍。此后的三年里，黨和國家多次提出要嚴控地方政府債務，并將防范化解重大風險作為重要工作目標。與之相對應，地方政府的顯性和隱性債務都維持著較低且穩(wěn)定的增長速度，到2019年分別達到21.31萬億元和34.13萬億元，占GDP的比例分別為21.63%和34.64%。不難看出，即使可以自行發(fā)債，地方城投仍然是政府融資的主要手段，顯性債務和隱性債務的比例始終維持在1∶1.5左右。2020年，為了緩解疫情帶來的經(jīng)濟下行壓力，政府財政政策持續(xù)發(fā)力，紓困中小企業(yè)，保障居民就業(yè)。這也給地方政府帶來了更大的財政壓力，地方政府債務負擔加重。數(shù)據(jù)顯示，2020年的顯性債務和隱性債務分別增加了20.42%和13.43%，較疫情前的2019年分別提高了4.99和0.47個百分點，負債率也分別達到25.35%和38.24%，較2019年分別上漲了3.72和3.60個百分點，但均未達到60%的國際警戒線標準。進一步看，同馬光榮和呂冰洋（2021）一樣，我們將顯性債務的負債率和隱性債務的負債率加總得到廣義負債率，這一指標也刻畫了地方政府最終將要償還或負有擔保等相關責任的債務總額。2020年，我國地方政府廣義負債率達到63.59%，較2019年提高了7.32個百分點。

圖1 地方政府債務規(guī)模及發(fā)展趨勢

從區(qū)域分布特征上看，各地區(qū)負債率及“顯性——隱形債務結構”均表現(xiàn)出很強的異質性。圖2展示了2020年各省份政府債券余額、地方城投公司有息貸款余額及廣義負債率的區(qū)域分布情況。其中，地方政府債券余額和地方城投公司有息貸款余額最高的都是江蘇省，顯性債務和隱性債務之和高達8.28萬億元；浙江、四川、山東等省份次之；債務最低的是西藏，其顯性債務僅374.98億元，相當于江蘇省的1/46，隱性債務也僅為586.71億元，相當于江蘇省的1/112?？紤]到各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異，我們仍用負債率來衡量地方政府債務的相對規(guī)模。數(shù)據(jù)表明，2020年，以顯性債務衡量的地方政府負債率均值為33.01%，絕大多數(shù)省份負債率在60%警戒線以下，廣東、北京兩地負債率分別僅為13.83%和16.80%，即債務相對于地區(qū)生產總值來說不足為懼。原始債務規(guī)模最高的江蘇省實際負債率也僅為16.77%，說明其地方政府債務形成的投資對于經(jīng)濟發(fā)展具有較強的拉動力，債務的可持續(xù)性也就越強。然而，青海和貴州兩省的負債率卻出奇地高企，分別達到81.65%和61.65%，均超過60%警戒線；寧夏、內蒙古、海南等省份負債率也超過45%，負債的可持續(xù)性相對較弱。以隱性債務衡量的地方政府負債率普遍更高，尤其是天津、重慶、四川等省的隱性債務負債率均超過60%；反而是海南、遼寧等顯性債務負債率較高的省份，其隱性債務負債率相對較低。此時從廣義負債率看，天津、貴州、青海等省份的負債率已經(jīng)超過100%；另有新疆、廣西、重慶等多個地區(qū)緊隨其后，負債率超過60%。

圖2 地方政府債務規(guī)模及廣義債務率的區(qū)域分布

從債務結構分析，各省份地方政府的主要融資渠道也有很大差異。如圖3所示，對于北京、江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來說，隱性債務在地方政府融資中明顯扮演著更加重要的角色。2020年，北京的地方政府債務中，只有20.81%來自于直接的債券融資，還有79.19%為地方城投平臺債務；在江蘇、浙江兩省，這一比重也分別僅為20.80∶79.20和27.01∶72.99。海南、遼寧、內蒙古等省情況則完全相反，這三個省份顯性債務占比高達85%以上，尤其是海南，隱性債務比例不超過1%，幾乎只進行直接債券融資，不對企業(yè)貸款做擔保，也不進行城投平臺融資業(yè)務。除此之外，甘肅、青海、寧夏等西部地區(qū)省份同樣表現(xiàn)出隱性債務占比低的特點；廣東、吉林等省份則兩種融資渠道并重，融資占比均為50%左右。

圖3 各地區(qū)顯性——隱形債務比例分布

地方政府債務與區(qū)域協(xié)調發(fā)展

通過上文不難看出，地方政府債務問題具有很強的區(qū)域異質性，這也促使我們將其與區(qū)域發(fā)展不平衡的問題聯(lián)系起來。長期以來，區(qū)域發(fā)展不平衡就是我國經(jīng)濟空間格局的基本特征，地方政府舉債到底是有助于弱勢地區(qū)迎頭趕上，還是會加劇區(qū)域之間發(fā)展的不平衡？要討論地方政府債務對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響，就必須首先明確地方政府債務對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用渠道。

一方面，地方政府舉債能夠促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。一般來說，地方政府大規(guī)模舉債之后，地方政府財源得到擴充，生產及民生保障的相關財政支出都更有保障，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平也能夠得以提高。當然，這也是地方政府舉債最直接、也最希望達到的目的。具體而言，當?shù)胤秸畬⒇斦С雠渲弥辽a部門，使得交通運輸、電力等生產部門的相關財政支出增加，那么企業(yè)的全要素生產率將會提高（周慧 等，2022），經(jīng)濟產出也得以上升；此外，如果將財政支出用于保障當?shù)蒯t(yī)療、教育，對應的社會保障、醫(yī)療與教育等財政支出上升時，當?shù)鼐用竦娜肆Y本水平得以提高，為企業(yè)提供的有效勞動力數(shù)量增加，進一步促進經(jīng)濟增長。不僅如此，近年來，我國地區(qū)間互動日益頻繁，要素和商品的流動將各個地區(qū)緊密聯(lián)系在一起。這樣一來，隨著當?shù)孛裆?、社會保障條件的不斷改善和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其他周邊地區(qū)居民也可能遷往該地區(qū)務工和居住，進一步提高當?shù)禺a值。企業(yè)行為同樣如此，隨著當?shù)禺a業(yè)政策、營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，更多企業(yè)愿意在該地區(qū)投資建廠，增加當?shù)亟?jīng)濟產出和稅收收入，形成正反饋的良性循環(huán)。與此同時，站在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的視角上，這也形成了虹吸效應，搶奪了其他地區(qū)的勞動力等資源，對其他地區(qū)形成負向溢出效應，進一步拉大該地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。

另一方面，地方政府債務擠出投資，加大后期償債風險，不利于長期增長。地方政府債務同樣會給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來負面效果，這一負面效果的傳導渠道包括以下兩點：一是地方政府債務擠出企業(yè)投資。目前，融資平臺業(yè)務是地方政府重要的融資模式，地方政府之所以能夠通過這一渠道成功募資，很大程度上是由于其剛性兌付特征。有了剛性兌付的特征，地方政府的信用明顯高于其他地方實體企業(yè)，金融機構也更愿意將貸款放給地方政府，企業(yè)能夠獲得的資金下降，前期投入不足，對創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新都造成了嚴重的負面影響。長此以往，企業(yè)科技創(chuàng)新能力減弱，市場依賴地方政府“輸血”，本身活力和動力下降，可持續(xù)發(fā)展受到威脅。二是大規(guī)模舉債加大金融風險。債務規(guī)模越高，則后期償債壓力越大，需要以更強的經(jīng)濟產出和稅收收入作為保障。也就是說，長期來看，舉債行為對于財政支出對經(jīng)濟增長的有效性提出了更高的要求。一旦當?shù)亟?jīng)濟下行，償債成本滾動上升導致風險累積，則有可能對當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成更大的負面影響。與此同時，同債務問題的正面影響一樣，在區(qū)域間聯(lián)系越發(fā)緊密的情況下，當?shù)赝顿Y被擠出，政府償債壓力加大，資不抵債等問題對于其他地區(qū)而言可能有所裨益。因為當?shù)赝顿Y環(huán)境差，政府產業(yè)政策預期乏力，很大程度上相當于將好的企業(yè)和投資方推到其他地區(qū)，促進其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

在這兩種效應的疊加影響下，地方政府舉債對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展到底是好還是壞，大量學者對于這一問題進行了嚴謹?shù)膶嵶C或理論分析。其中多數(shù)研究表明，地方債務與經(jīng)濟增長之間存在非線性關系，在地方債務不超過某一門檻值之前，債務的增加能夠起到緩解經(jīng)濟下行壓力、促進經(jīng)濟增長的正面作用，但在超過某一平衡點之后，其對于個體投資的擠出效應和償債壓力問題開始占據(jù)上風，繼續(xù)舉債對于經(jīng)濟增長可能會產生抑制作用（如Eberhardt and Presbitero, 2015；呂健，2015），即存在地方政府債務的最優(yōu)規(guī)模。不僅如此，研究也發(fā)現(xiàn)，由于償債能力和經(jīng)濟發(fā)展水平等基礎稟賦的差異，相比于中西部欠發(fā)達地區(qū)，東部發(fā)達地區(qū)的最優(yōu)債務規(guī)模往往較高，債務的持續(xù)上升也更有可能給欠發(fā)達地區(qū)帶來負面影響（毛捷和黃春元，2018）。結合目前的形勢，筆者認為，地方政府的舉債行為可能會對區(qū)域協(xié)調發(fā)展產生以下影響：

短期來看，欠發(fā)達地區(qū)顯性債務加速擴張，發(fā)達地區(qū)隱性債務膨脹，對經(jīng)濟發(fā)展的正面影響類似。在不考慮償債問題的前提下，舉債意味著財源上升，財政支出增加，總能起到短期內促進經(jīng)濟增長、紓困中小企業(yè)、穩(wěn)定居民就業(yè)的效果。也正是因為如此，疫情發(fā)生后，國家推出了一系列臨時性的財政和貨幣政策，對于地方債券的發(fā)行規(guī)模管理也有所放松，地方政府進行大規(guī)模籌資投入疫情防控和復工復產。2020年，我國各地區(qū)地方債規(guī)模普遍上升，但地區(qū)強異質性仍存在。如圖4所示，筆者用人均GDP衡量經(jīng)濟發(fā)展程度，用負債率衡量相對債務高低，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展程度越高的地區(qū)，政府的顯性債務負債率明顯越低。這一分布特征與地區(qū)人均社會保障支出的分布特征非常類似。由于國家重視中西部地區(qū)發(fā)展，多次強調加快中部地區(qū)崛起和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，因此對于這些地區(qū)財政支持的力度也較大。然而，與此同時也能看出，以隱性債務作為統(tǒng)計口徑時，越是欠發(fā)達的地區(qū)，隱性債務的負債率將會越低。將兩者合并來看，廣義債務率與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有表現(xiàn)出明顯的相關關系。需要說明的是，這一特征并不是疫情之后才有，對比2019年及之前的情況，可以發(fā)現(xiàn)廣義債務率一直不隨人均GDP的變化發(fā)生趨勢性的變化。這也就是說，如果僅僅考慮短期正面效應，那么政府債務的投入規(guī)模在不同經(jīng)濟發(fā)展程度地區(qū)應該是類似的。

圖4 債務率與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相關關系

長期來看，欠發(fā)達地區(qū)債務風險積累更快。當考慮到長期償債、擠出效應等問題時，地方政府債務就不是越多越好，而是存在最優(yōu)規(guī)模。研究表明，地方政府顯性債務的最優(yōu)負債率規(guī)模大致在20%——25%之間（劉窮志和崔邦，2022），我國目前顯性債務負債率均值為25.35%，已經(jīng)處于最優(yōu)規(guī)模的右側，欠發(fā)達地區(qū)更是如此，中部和西部地區(qū)顯性債務最優(yōu)規(guī)模分別被測算為23.3%和20.1%，目前大多數(shù)中西部地區(qū)債務早已達到并遠遠超過該水平，再增加很可能帶來負面影響。地方政府債務的主要隱患體現(xiàn)在對個體投資的擠出和償債風險上。從目前的形勢看，地方政府財源主要是稅收收入和政府性基金預算收入。也就是說，地方政府想要償債，也必須從這兩個方面入手增加財政收入。然而，欠發(fā)達地區(qū)在這兩個方面均處于劣勢。

在稅收收入方面，欠發(fā)達地區(qū)的產業(yè)結構尚待優(yōu)化，大企業(yè)數(shù)量少，稅源不足。在政府性基金預算收入方面，這一收入最主要的組成部分就是土地使用權出讓收入，多年來，地方政府的土地財政問題也屢屢引起社會關注。它能成為地方政府重要財政支撐的大前提是房價的持續(xù)高企。自房地產市場改革以來，我國房地產市場高速發(fā)展，房價更是急劇上漲，為地方政府擴大債務規(guī)模提供了良好的抵押保障。但2021年下半年以來，二三線城市房地產市場開始加速收縮，房價下跌，無法再為地方政府提供充足的財源保障。違約風險加大，償債壓力上升也就成為這些地區(qū)更突出的現(xiàn)實問題。從這一角度出發(fā)，欠發(fā)達地區(qū)的債務風險將明顯高于發(fā)達地區(qū)。

總體而言，結合目前的經(jīng)濟形勢分析，地方政府舉債在短期內對各地區(qū)的影響效果是類似的，但從長期看，欠發(fā)達地區(qū)的債務風險更高，地區(qū)間差距也可能會因此加大。值得強調的是，在上文的分析中，討論的大多是地方政府債務和各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。但統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展不是簡單地要求各地區(qū)達到相同經(jīng)濟發(fā)展水平，討論區(qū)域協(xié)調發(fā)展更不能只看經(jīng)濟發(fā)展程度是否一致。事實上，地方政府債務與地方政府財政支出緊密聯(lián)系在一起，其高低不僅影響經(jīng)濟生產，也會波及到地區(qū)公共服務等多個方面。

防范地方債務風險，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策建議

接下來，要防范地方債務風險，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展還需注意以下幾點。

優(yōu)化債務結構，重點化解欠發(fā)達地區(qū)債務償付風險。應當積極采取債務重組與債務置換等手段，將短期、高息債務置換為更長期的債務，暫時減輕償債壓力，為接下來發(fā)展經(jīng)濟和提高財政償還能力爭取時間。

關注欠發(fā)達地區(qū)房地產市場，應對財政收入快速下跌問題。隨著非一線城市房地產市場遇冷，土地出讓收入減少成為欠發(fā)達地區(qū)財政面臨的一大困境。不僅如此，隨著房價持續(xù)下跌，銀行對于這些地區(qū)地方政府償債能力的預期自然下降，違約風險可能提前發(fā)生。應當密切關注這些地區(qū)的房地產市場，采用合理的市場化等手段調整政府債務結構，借機破除地方政府對于土地財政融資渠道的依賴，鼓勵地方政府將重心更多放在促進經(jīng)濟發(fā)展上。

落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，適當轉移杠桿。我國一直堅持實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，不要求所有地區(qū)統(tǒng)一經(jīng)濟發(fā)展模式和速度，但強調民生保障水平和居民生活質量的普遍提高。站在這一角度，應當適當將中西部地區(qū)保障民生支出的杠桿轉移至中央政府，增發(fā)專項國債，減輕地方政府負擔。

規(guī)范融資渠道，加強預算管理，避免發(fā)達地區(qū)隱性債務盲目持續(xù)擴張。從上文的分析中不難看出，融資平臺已然成為發(fā)達地區(qū)政府融資的重要手段。盡管發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟實力更雄厚，未來人口和經(jīng)濟的集聚力更強，債務風險更低，也應當規(guī)范融資渠道，將已有的隱性債務納入預算管理，避免隱性債務成為地方財政的“黑箱子”。同時，加強預算管理，在新增債務時強調規(guī)劃意識、責任意識，避免新官不理舊賬、債務盲目持續(xù)擴張的問題。

提升財政資金使用效率，提高財政支出乘數(shù)。正如一家企業(yè)或個人想要實現(xiàn)收入的可持續(xù)增長，避免債務風險，借新還舊的方法始終只能解一時之困，必須不斷創(chuàng)造新的財富，讓自己“富起來”才行。要防范化解金融風險，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，最本質的解決方法也是要將財政支出落到實處，解決實際問題，提升資金使用效率，提高財政支出對經(jīng)濟增長的撬動力，不斷加強各地區(qū)市場主體活力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟格局。