傳統(tǒng)閑置宅基地退出困境下的產(chǎn)權(quán)再造與政策因應

張富利 程書一

（1.廣西師范大學法學院 廣西 桂林 郵編：541006；2.福建農(nóng)林大學公共管理與法學院 福建 福州 郵編：350002）

一、引 言

城鎮(zhèn)化的快速推進下，2022 年城鎮(zhèn)人口比重已達到63.89%，截至2022 年，我國仍然有近半數(shù)人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村地區(qū)占全國土地總面積的非常高?？梢?，中國最廣大的地區(qū)仍然是農(nóng)村。農(nóng)村是國家治理進程中的不可失卻之地，在國家現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化建設進程中意義重大[1]。農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地面積比呈48：1，屬于嚴重失衡，同時，《中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測 (2018—2019)》指出目前我國宅基地閑置率平均高達10.7%,個別村莊達到30%以上?？梢?，農(nóng)村土地中的閑置土地的整治盤活已成為當下國家推進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重點問題[2]。

從政策和制度的演進角度看，2018 年中央一號文件就已提出加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。文件指出，扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館，進一步完善設施農(nóng)用地政策[3]。2019 年修改的《土地管理法》規(guī)定，禁止農(nóng)戶出賣、出租和贈與住宅后,再申請住宅用地，允許進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村宅基地,鼓勵村集體經(jīng)濟組織盤活利用閑置宅基地及其住房。2023 年中央一號文件繼續(xù)強調(diào)“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”，繼續(xù)完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，積極盤活存量集體建設用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺鄉(xiāng)村振興用地政策指南。

從1949 起，中國農(nóng)村宅基地經(jīng)歷了從農(nóng)民私人土地所有制到勞動群眾集體所有制，宅基地歸生產(chǎn)隊所有，農(nóng)房歸農(nóng)戶所有，宅基地不準出租和買賣；再到按村集體成員權(quán)分配，確立一戶一宅、面積法定等原則，禁止宅基地交易，尤其是嚴禁城市資本下鄉(xiāng)購房置地；再到如今明確宅基地用益物權(quán)，探索宅基地三權(quán)分置，試圖激活宅基地財產(chǎn)屬性，同時探索盤活利用閑置農(nóng)宅農(nóng)房模式方法，以有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。中華人民共和國成立以來，國家持續(xù)出臺了《土地改革法》《土地管理法》等，國務院也不斷進行相關的策略調(diào)試，甚至是作為最高法憲法的多次修改都圍繞農(nóng)村土地制度。可以說，國家一直在探索一條契合中國境況和發(fā)展特色的農(nóng)村土地制度道路，但始終未竟全功。城鎮(zhèn)化進程中，由于城市、城市群自帶的虹吸效應，農(nóng)村人口大量涌向城鎮(zhèn)，荒廢閑置的廣袤農(nóng)村土地成為土地治理的焦點和難題。其中又以經(jīng)濟欠發(fā)達或偏遠農(nóng)村地區(qū)的問題最為棘手，這些區(qū)域因自然資源缺乏、人口負擔大、農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重高、資本與資源較為缺乏、城鎮(zhèn)化滯后及剩余勞動力多而被稱為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)[4]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在我國覆蓋面大，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)突出，宅基地財產(chǎn)性價值弱，市場價值不彰，是整個中國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的縮影，其宅基地閑置問題突出，且具有巨大的治理潛力，成為突破困局的現(xiàn)實選擇。本文擬從法社會學角度，采用多學科的研究方法，對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地退出困境的問題進行探討。從研究范疇上來看，本文研究領域?qū)儆谏缈品▽W范疇，不囿于具體制度條文、語詞，與司法實務不存在交集，排除了法教義學及法律條文的規(guī)范分析。

二、閑置宅基地退出的試點案例

發(fā)達地區(qū)農(nóng)村閑置宅基地的制度改革及治理經(jīng)驗，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地退出問題提供了重要的實踐樣本。目前國內(nèi)實踐較好的宅基地退出情況，主要有以下幾種。

（一）晉江模式

福建晉江自改革開放以來一直強勢的民營經(jīng)濟著名，是福建省的經(jīng)濟第一強縣。2015 年被選為“三塊地”改革試點的晉江迅速探索出“貨幣補償、資產(chǎn)置換、借地退出和指標置換”四種退出模式，走出一條具有自身特色的閑置宅基地的治理之路。即在村集體和政府的主導之下，除“借地退出”是由農(nóng)戶自愿無償貢獻自家荒廢的宅基地用于村莊公共基礎建設，其他退出方法都是自愿有償退出的原則之下，對退出的農(nóng)戶予以住房、貨幣的補償。自改革試點工作以來，晉江堅持民主決策原則，由政府、村社、律師、專家協(xié)同對退出的補償標準、成員權(quán)等進行認定。至2019 年，晉江市累計騰退宅基地6345 畝，盤活閑置宅基地和農(nóng)房 15 343 宗，大力改善了人居環(huán)境，提高了土地的有效利用率和促進了城鎮(zhèn)化的進程[5]。晉江能夠取得優(yōu)異的改革成效不得不歸功于其雄厚的經(jīng)濟實力，改革過程中的經(jīng)濟需求主要來自華僑、政府的投資和村民的自籌款[6]。

（二）平羅經(jīng)驗

寧夏平羅縣在執(zhí)行農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗的任務時經(jīng)過多年的探索，走出了一條“土地多元有償回收”的模式?！镀搅_縣2018 年度農(nóng)村改革工作報告》指出：平羅縣僅一年就退出閑置宅基地54 宗，騰退建設用地指標112.9 畝，累計清理騰退閑置建設用地 790 宗1300 畝。多年來平羅縣發(fā)布了一系列農(nóng)村土地改革的相關政策文件，對農(nóng)村宅基地有償退出的專項資金、價值評估、村集體收儲程序等相關事宜進行了明確的規(guī)定。在村民自愿的前提之下對村民的退出申請進行討論審查，并對退出宅基地的村民的后續(xù)生活保障規(guī)定了幾項硬性條件：一是申請退出的農(nóng)戶須在城鎮(zhèn)購買了商品房，且有一份穩(wěn)定的非農(nóng)工作收入可以滿足在城市的生活；二是退地的老年農(nóng)戶必須在工作單位或者自行繳納職工養(yǎng)老保險或政府推行的相應保障性的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險；三是對完全放棄村集體成員權(quán)的，政府對其在城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房保障、醫(yī)療養(yǎng)老等都給予了便利[7]。對于無法遷居城鎮(zhèn)的老年人，以養(yǎng)老服務作為其退出宅基地的補償，變相實現(xiàn)宅基地對農(nóng)民的生活保障作用。

（三）余江樣板

作為“三塊地”試點改革的縣(市、區(qū)) 之一的余江，以農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村治理規(guī)范化為目標打造出了“一改促六化”的“余江樣板”。[8]截至2022 年底，根據(jù)余江區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領導小組辦公室統(tǒng)計，余江共計退出占農(nóng)村宅基地宗數(shù)37.1%，面積17.6%的閑置宅基地；為村莊規(guī)劃建設了交通道路、水利設施、文化廣場等公共設施上萬計[9]。余江縣陸續(xù)出臺了多項的宅基地管理制度、運行辦法、操作實施辦法，在嚴格遵守“一戶一宅”的標準面積的前提下形成具有余江特色的宅基地退出模式。針對不同類別的宅基地采取無償和有償?shù)姆绞?，對于超標準的不符合?guī)劃的“一戶多宅”、違規(guī)建筑、倒塌的閑置農(nóng)房等實行無償退出或者根據(jù)村集體決定進行一定補償并收歸村集體進行統(tǒng)一規(guī)劃公共設施。而對于符合規(guī)定的“一戶多宅”則鼓勵其有償退出或在村內(nèi)有償流轉(zhuǎn)，抑或由其對超標準面積繳納一定的使用費并繼續(xù)使用。對于自愿退出超標面積或全部宅基地的，可以享受進城落戶在醫(yī)療保險、住房、子女入學、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面的政府的相關優(yōu)惠。

（四）義烏智慧

浙江義烏市在“三塊地”試點改革中，創(chuàng)新性地提出了“一意見（《關于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》）、七辦法（七項具體配套制度）、九細則（九項操作層面的實施細則）”的“1+7+9”的改革制度體系，涵蓋了宅基地的取得、退出、市場流轉(zhuǎn)等七方面的規(guī)范，而被譽為“義烏智慧”。[10]

至2018 年1 月，義烏市累計退出農(nóng)村宅基地與建筑占地面積27.66 萬平方米。義烏市高效執(zhí)行了中央對村莊建設進行合理規(guī)劃的指示，對全市的零落分散、人口數(shù)量少的村莊進行集中重新規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)新社區(qū)以減少農(nóng)民對宅基地的浪費，提高土地的有效利用率。再者參考重慶地票制度，在此基礎上做出升級，創(chuàng)新運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度。將自愿退出宅基地農(nóng)民的原有宅基地以及村集體所有的建設用地復墾為耕地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地指標，以“集地券”的財產(chǎn)形式發(fā)放給農(nóng)民和村集體，并在市政府的宏觀管理下進入市場交易或作為貸款融資的抵押物。這更好地發(fā)揮了一直以來所探索的宅基地財產(chǎn)性權(quán)益，提高了土地的增減掛鉤效能。

此外，還有四川瀘縣采取的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤模式，將農(nóng)村閑置宅基地退出的節(jié)余指標在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)；湖南湘潭市提出了自愿有償退出閑置的和充分利用存量的宅基地的“循環(huán)經(jīng)濟”模式；湖北宜城市則提出了六種與村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的宅基地退出模式[11]；重慶巴南區(qū)嘗試農(nóng)戶將基于成員權(quán)所得到的集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地、林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的模式；治理主體上創(chuàng)新性較強的模式主要是江西余江的宗族理事會治理和湖北宜城的村委會治理，有效地實現(xiàn)了集體化治理目標。

三、閑置宅基地退出的實踐困境

雖然各地都在努力探索對土地制度的改革，也取得了一定的實踐成果，但是隨著改革進入深水區(qū)，一些潛在問題逐漸顯露。國務院在“三地”改革試點情況的總結(jié)報告中指出，從內(nèi)容上看，各地的實踐探索還缺乏對國家、集體、個人三個層面之間收益的平衡考慮[12]。從已有的改革現(xiàn)狀，對比傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟較為發(fā)達的改革地區(qū)存在著如下一些問題。

（一）祖業(yè)權(quán)觀念的長期影響

從上文四個樣本改革試點的經(jīng)驗對比而言，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶的思想工作是改革面臨的第一道挑戰(zhàn)，農(nóng)村閑置宅基地的退出意愿決定著改革是否具有可行性。社會學上已有較多學者探討了農(nóng)戶不愿退出閑置宅基地的原因，從中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會屬性進行了分析，認為主要原因在于傳統(tǒng)文化觀念中鄉(xiāng)土情結(jié)、落葉歸根、祖業(yè)傳承、歸屬需求的家意識和把農(nóng)村的房子作為地位象征的以房屋規(guī)模、傳宗接代、子代婚事、尊嚴需求等的面子觀等一系列非正式制度的影響[13]。然而法學上對此的分析卻是寥寥無幾，當下的法學研究未能對農(nóng)村宅基地背后的社會問題進行闡述。從鄉(xiāng)土社會到城鎮(zhèn)化的巨變，農(nóng)村土地問題已成為三農(nóng)問題的焦點。長期以來，我們都以西方的產(chǎn)權(quán)理論，欲圖對農(nóng)村宅基地進行法律制度上的規(guī)定，將中國土地進行物權(quán)化，然而一味追求西方的制度規(guī)定卻忽視了我國幾千年來的非正式規(guī)范的重要性和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的復雜性。淵源于“祖業(yè)觀”而建構(gòu)的“家業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)則”體現(xiàn)的正是宗族子孫對土地等祖業(yè)財產(chǎn)獨占欲共享的“祖業(yè)觀”，構(gòu)成了傳統(tǒng)社會運行、發(fā)展的基礎。“祖業(yè)權(quán)”更多體現(xiàn)出宗族承繼、文化傳承的意涵，以身份認同為主要價值基礎的這一束權(quán)利無法與一個開放的現(xiàn)代社會相匹配,最終導致了尖銳沖突[14]。從權(quán)利角度上看，作為家業(yè)產(chǎn)權(quán)中的土地產(chǎn)權(quán)要從社會、文化、習慣上進行梳理方能理解祖業(yè)權(quán)觀念對農(nóng)民不愿退出宅基地的緣由。傳統(tǒng)中國社會在小農(nóng)經(jīng)濟下即對土地賦予了高度象征意義，不再是冰冷的物質(zhì)財產(chǎn)而是具有高度的人格化意義?！白鏄I(yè)”顧名思義是來由祖宗創(chuàng)造并且世代流傳下來的家業(yè)，每一代人對其都是在有限生命時間里的使用者，僅擁有使用權(quán)而已，并不具有完全產(chǎn)權(quán)，因為其權(quán)利主體包括家族中已經(jīng)逝去的先人、暫時掌握著對家業(yè)的有限處置權(quán)的“我”和尚未出生的子孫后代，這樣一個在時間上無限延伸的代際族系[15]。因此，農(nóng)戶一般不敢輕易變賣家業(yè)，尤其是土地，那將受到先人的譴責和旁人的議論，也是對后代財產(chǎn)的透支，這叫“吃掉前人的，也是吃掉后人的”。因此，在祖業(yè)觀下，作為家業(yè)的擁有者對祖業(yè)的處置權(quán)限是限制的。

（二）市場化手段的不完全適用

區(qū)別于以晉江、義烏為例的以非農(nóng)業(yè)收入為主要經(jīng)濟來源的經(jīng)濟強盛地區(qū)，余江、平羅傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)因地理位置區(qū)別城鎮(zhèn)化水平相對較高的交通發(fā)達有著開發(fā)潛力的城市邊緣農(nóng)村，在改革中常遇到村集體經(jīng)濟乏力，缺少閑置房地收儲的資金。以傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的主體地位來審視當下的農(nóng)村閑置宅基地退出模式存在著退出補償資金不足的問題，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)大多數(shù)農(nóng)村不具備治理宅基地的經(jīng)濟基礎[16]，宅基地改革專項財政又資金有限，一些地方宅基地治理甚至因政府投入財政資金較大而成為包袱。因此基層政府必須將有限的改革資金有序運轉(zhuǎn)起來。這也引發(fā)出另一個問題——由村集體回收的閑置宅基地如何參與市場變現(xiàn)，以維持更大范圍的改革實踐。21 世紀初，國家為平衡耕地保護與發(fā)展建設，2008 年6月國土資源部印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，首次提出增減掛鉤政策。2014 年國土資源部又在此基礎上提出，通過“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標 ”應對城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間資源資金雙向流動和農(nóng)民宅基地及房屋的財產(chǎn)置換關系。然而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)由于區(qū)位偏僻和資源匱乏，受到交易平臺和交易范圍的現(xiàn)實約束，又缺乏相應的政策支持，難以適用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；無法得到預期收益，對閑置宅基地進行恢復的費用也難以從退出主體中收取。如此高成本的投入換來的卻是村集體和當?shù)卣块T的低收益，導致村干部缺乏推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的動力[17]。由于缺乏足夠的退出補償資金,具備退出條件的農(nóng)民也不愿退出。因此,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地退出工作出現(xiàn)中斷是常態(tài)[18]。其次，自然資源劣勢及市場化運作能力不足，導致無法以出租、抵押等財產(chǎn)化的手段盤活利用閑置宅基地，也無法提升農(nóng)民收益，促進農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進路便難以起效。

（三）宅基地權(quán)屬四至不清，權(quán)屬不明

倘若從保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的層面出發(fā)對農(nóng)村宅基地進行財產(chǎn)化改革則必須存在于宅基地確權(quán)的基礎之上。晉江、平羅、余江和義烏在改革的第一階段都是圍繞宅基地確權(quán)展開工作。研究制定農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)、戶的界定等認定操作細則對土地進行確權(quán)登記頒證。農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度在經(jīng)歷了多次變化——從“五四憲法”規(guī)定了農(nóng)民私有制，到1962 年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定的宅基地歸生產(chǎn)隊所有，再到“八二憲法”明確規(guī)定我國土地由國家和集體所有演變；農(nóng)村土地管理制度也歷經(jīng)了審批主體、審批條件和建設標準的多次變更。由于農(nóng)村宅基地的居住保障屬性，讓其財產(chǎn)價值難以顯現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地申請登記缺乏主動性。余江、平羅這種傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)村的土地情況更加復雜，地域廣闊使得基層政府對宅基地審批登記和農(nóng)房建設管理工作存在嚴重不足，出現(xiàn)了大量違法建筑，進一步放大了農(nóng)村宅基地退出難題。

此外，由于新一代人的分戶擇址另建新房而后又繼承了老一輩的老房子，客觀上違反了“一戶一宅”規(guī)定；而大量老宅由于原權(quán)利人過世，歷史久遠導致很多確權(quán)材料缺失，沒有明確的界址點坐標，導致更加復雜的權(quán)屬糾紛[19]。北京市房山區(qū)人民法院司法數(shù)據(jù)顯示 ，2022 年審結(jié)宅基地權(quán)屬爭議類案件 200 余件[20]，而這僅是法院受理的數(shù)量，對于大量由基層政府、人民調(diào)解室，村兩委解決的宅基地糾紛更是數(shù)不勝數(shù)。2021 年福建莆田甚至因為宅基地建設糾紛發(fā)生了2 死3 傷的惡劣刑事案件[21]。

（四）退出后的配套機制不完善

基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的影響，大部分村民退出閑置宅基地是想進入城市脫離農(nóng)民身份，但昂貴的商品房讓即使在城市有穩(wěn)定工作的進城農(nóng)民也難以承受，而價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房卻面臨著無法辦理產(chǎn)權(quán)證書，一旦出現(xiàn)爭議錢房兩空的風險。為進城農(nóng)民保留宅基地，是“八二憲法”的智慧?！鞍硕椃ā泵鞔_了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的價值在于使其承擔了社會保障的兜底功能，在進城農(nóng)民謀生不利之時至少能夠返鄉(xiāng)耕種，不至于落到無立錐之地的境況[22]。不過，雖然各地都在積極推進閑置宅基地改革，對愿意退出宅基地的農(nóng)戶給予了相應補償并承諾在其購買商品房或者遷居到鎮(zhèn)（村）集中居住區(qū)時給予優(yōu)惠政策，但實施效果并未完全達到預期，大部分村民認為政府、村集體的補償沒有達到預期，且居住環(huán)境的改變對其生活方式造成了嚴重影響。即使如晉江、義烏這類經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，雖然為宅基地退宅農(nóng)戶提供了多種補償選擇，但離開世代定居地帶來的生活不適感、失去長期依附和勞作的環(huán)境可能帶來的凈福利損失、城鎮(zhèn)高成本生活帶來的幸福感和獲得感的下降等等，都不是經(jīng)濟補償所能彌補。發(fā)達地區(qū)尚且如此，這種情況在余江、平羅等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更是有過之而無不及。退出宅基地的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后，若想融入其中，往往還需要付出一定的時間、金錢成本，所在地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務若未能完備也會給農(nóng)民的市民化進程造成障礙。該問題的徹底解決，有賴于一系列前置性、基礎性難題的破解——城鄉(xiāng)二元機制帶來的公共服務布局不平衡問題、農(nóng)村社會保障體系薄弱問題以及城鄉(xiāng)不同的經(jīng)濟水平、就業(yè)機會、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)退宅農(nóng)戶的長遠生計保障問題，將是宅基地制度改革不可忽略的關鍵點之一。

（五）退出實踐的制度供給不足

目前，我國現(xiàn)行法律中對農(nóng)村宅基地進行規(guī)范的主要是《憲法》《民法典》《土地管理法》，這些法律中僅是對土地所有權(quán)、用益物權(quán)和宅基地的取得等方面做出了模糊的規(guī)定。作為一個國土面積位居世界第三、農(nóng)村土地面積占全國總量的94.7%的國家，土地問題處理卻缺乏清晰、明確的可操作性規(guī)定。制度的缺失必然導致實踐的背離。宅基地退出制度規(guī)定的缺失，導致農(nóng)村宅基地退出沒有正式的法律制度可依[23]。對于宅基地使用權(quán)退出的規(guī)定主要出現(xiàn)于近年各試點出臺和實施的地方文件中，如余江區(qū)的《宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出暫行辦法》、晉江的《晉江市土地征收管理暫行規(guī)定》、浙江義烏的“一意見+七辦法+九細則”、平羅執(zhí)行的《寧夏回族自治區(qū)土地管理條例》等。一些地方尤其是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的規(guī)定較為具體，較為詳細列明了財產(chǎn)補償以及房屋補償?shù)臈l件和方式、補償資金來源、退出流程等，但實踐中，很多地方文件只是原則性地鼓勵農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，在補償標準上缺乏具體規(guī)定，造成一村一價的尷尬局面。對于退出主體的界定也不統(tǒng)一，有的將退出主體界定為“常年在外生活并且購買了城市商品房的農(nóng)民”，有的將之界定為“擁有兩處以上宅基地的農(nóng)民”等。

總之，對宅基地退出問題的規(guī)定主要散見于一些效力等級較低的地方性文件中。這些文件從各自地區(qū)特點出發(fā)，由各地政府根據(jù)當?shù)厍闆r具體制定因地制宜，雖有利于改革成效的立竿見影卻不利于國家對宅基地改革的宏觀調(diào)控。此外，從救濟方式來看，因宅基地改革引發(fā)的訴訟也缺乏相應的法律法規(guī)解決依據(jù)，常常由行政手段處理，很多地方政府出于“矛盾化解在基層”的理念，最后又交由村集體解決，但村集體往往就是宅基地訴訟中的被告，原告起訴被告最后變成被告主導來解決，這看似戲劇化的循環(huán)恰恰是法律在宅基地糾紛中被弱化的結(jié)果。

四、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地退出的產(chǎn)權(quán)再造

（一）淡化傳統(tǒng)家業(yè)產(chǎn)權(quán)思想觀念

產(chǎn)權(quán)再造治理模式是基于農(nóng)戶對閑置宅基地的退出并為將土地順利進入市場而提出。農(nóng)村的祖業(yè)觀念嚴重影響著農(nóng)民的退出意愿，尤其是在傳統(tǒng)文化觀念深厚的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，退出行為受到農(nóng)戶的自身認知水平、傳統(tǒng)習俗和周圍人的行為影響。祖業(yè)觀念的根源是小農(nóng)經(jīng)濟下農(nóng)戶的土地依賴性、風險規(guī)避意識、產(chǎn)權(quán)私有化意識和農(nóng)村熟人社會下的代際倫理規(guī)范、祖業(yè)的非財產(chǎn)化等思想觀念。

消除祖業(yè)觀念對宅基地退出的影響，首先在物質(zhì)上要完善對退宅農(nóng)戶的配套保障。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟水平落后，土地擁有量是一個家族能夠世代綿延的物質(zhì)保證，越多地產(chǎn)越證明其財力雄厚，香火能夠延續(xù)得更長久[24]；同時農(nóng)村地產(chǎn)也是農(nóng)戶對未來風險的預防意識，是其未來能夠退回農(nóng)村的儲備資源。所以在鼓勵農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地時，首要之務在物質(zhì)上對農(nóng)戶的后續(xù)生活制定相應保障的制度以消除農(nóng)戶對日后生活的顧慮。

其次，精神意識上要加大對農(nóng)村宅基地法律法規(guī)的知識普及，糾正農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)認知偏差，特別是宗族型農(nóng)村，普遍存在著土地是自己祖上在土改時分得的合法土地，宅基地的產(chǎn)權(quán)意識濃厚[25]。同時，要完善公共服務設施，重建社區(qū)歸屬感。農(nóng)村熟人社會是基于地緣下長期共同生活所形成的關系網(wǎng)，村落社區(qū)對長期生活其中的民眾具有心靈歸屬的文化意義和人際交往間的社會意義。強烈的社區(qū)歸屬感能夠提升農(nóng)戶投入村莊公共建設的積極性，提高退出家庭閑置宅基地的意愿。如果新規(guī)劃的集中居住區(qū)具有較高的社區(qū)歸屬感和居住幸福指數(shù)，必會吸引著更多農(nóng)戶退出閑置宅基地，服從村集體的統(tǒng)一規(guī)劃。

最后，要合理發(fā)揮農(nóng)村公共規(guī)范、村規(guī)民約、民間法的作用。關于村落移風易俗的有效治理，除了物質(zhì)利益誘導和法律規(guī)范的普及，還需要從自治規(guī)范指導的各維度和路向找回村民主體性。具體實踐中，從村莊場域中移風易俗的治理技術看,推進村規(guī)民約等自治規(guī)范目的在于使村民“遵規(guī)守矩”，實現(xiàn)內(nèi)生性自治規(guī)范引導與群眾性自治組織督導圓融結(jié)合的柔性治理[26]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的村落尤其是宗族型農(nóng)村，農(nóng)戶的行為在村域內(nèi)會受到身旁人的行為的影響，具有強烈的從眾心理；農(nóng)村的公共規(guī)范也會不斷規(guī)制著他人的行為，影響著其做出符合集體利益的行為，履行應盡的社會責任和義務。

總之，面對祖業(yè)權(quán)觀念帶來的對宅基地改革的阻礙，既要提升民眾法治意識、引導農(nóng)戶對家業(yè)產(chǎn)權(quán)的正確認識、轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)思想文化觀念，又要拓寬對閑置宅基地自愿有償退出的政策宣傳渠道[27]，告知宅基地改革中的農(nóng)民利益保障舉措。同時，以市場經(jīng)濟的利益導向突破傳統(tǒng)祖業(yè)觀念的代際倫理禁錮，鼓勵將荒廢的閑置宅基地變現(xiàn)以改善當下的生活水平[28]。此外，還要堅持“三治合一”的農(nóng)村社區(qū)管理制度，提升公共服務水平，吸引農(nóng)戶積極參與公共事務的實施和決策，增強農(nóng)戶的社區(qū)歸屬感，重塑農(nóng)民的社區(qū)認同。

（二）提升市場及政府的主導作用

產(chǎn)權(quán)再造治理模式，是為解決農(nóng)村宅基地利用率低下導致大量宅基地閑置問題，在宅基地三權(quán)分置政策下由市場機制盤活農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)再造策略?？v觀各試點的探索，大體有兩種形式: 一、宅基地和房屋使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；二、宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)的集體內(nèi)或跨集體的轉(zhuǎn)讓[29]。但這些舉措在一些地區(qū)的實施效果并不理想。以湖北宜城為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)由于區(qū)位偏僻、經(jīng)濟基礎和社會基礎較為薄弱導致市場不能完全發(fā)揮出作用，無法達到政策設計初衷，大多數(shù)村莊的閑置宅基地資源并沒有因增減掛鉤、三權(quán)分置政策而被盤活。因此，必須充分認識到產(chǎn)權(quán)再造型治理模式中的市場主導作用，從市場供給與市場需求兩方面入手推動產(chǎn)權(quán)再造治理模式。

綜合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與非傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特點，吸取現(xiàn)有宅基地改革中的實踐經(jīng)驗，針對傳統(tǒng)村落分布零散、市場機會稀薄的問題，首先要從自身入手，即從供給側(cè)改革角度出發(fā)，合理規(guī)劃村莊居住格局、優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、重塑村容村貌,整治人居環(huán)境和完善村莊基礎設施和公共服務以提升自身在市場中的優(yōu)勢。

其次，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)有別于沿海地區(qū)農(nóng)村，沿海地區(qū)尤其東南沿海農(nóng)村擁有成熟市場優(yōu)勢和雄厚村集體財政能力，可以通過市場方式實現(xiàn)宅基地資源的集約利用，而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的市場化水平較低、村集體財政能力相當薄弱，單純依靠村集體自身無法實現(xiàn)對土地資源最優(yōu)配置，村民也無法得到預期的改革利益，勢必會阻礙宅基地退出改革的進一步深化[30]。因此需要發(fā)揮政府在土地改革中的主導作用，在資金需求、村莊規(guī)劃、公共設施建設等方面給予政策支持，做出統(tǒng)籌安排。

同時，政府要做好退宅農(nóng)戶共同參與的協(xié)調(diào)工作，形成多方合力。農(nóng)區(qū)問題的復雜性和重要性依賴任何一方單兵突進都將步履維艱，除了政府、社會的主動介入，農(nóng)民的積極參與和配合是提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的關鍵要素。此外，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的市場需求量較少，政府需加強外資引入，對外來企業(yè)予以政策福利讓其帶來的經(jīng)濟效益造福當?shù)剞r(nóng)戶，同時也要根據(jù)當?shù)氐淖匀坏乩硪蛩卮罅Πl(fā)展本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升土地價值。

最后，應盡快建立官方的農(nóng)村宅基地退出交易機制，打通宅基地退出制度實踐的最后一公里。2019 年《中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定，嚴格限制了農(nóng)村宅基地擁有主體的成員資格，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地建設別墅大院和私人會館等[31]。這一文件嚴格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主體和范圍，客觀上封閉了城鎮(zhèn)資金和人才的流入，致使資源欠缺的農(nóng)村發(fā)展受限。因此，要進一步盤活農(nóng)村閑置宅基地的利用，必須在合理范圍內(nèi)用活現(xiàn)行法律和國家政策對宅基地的“封閉性”管理，成立農(nóng)村宅基地交易中心，擴大流轉(zhuǎn)范圍，提高農(nóng)村宅基地資源在市場中的流動性，清晰認識到宅基地改革的內(nèi)在驅(qū)動力——通過“回收”與再利用增加土地的財產(chǎn)收益。與此同時，也要認識到國家層面對產(chǎn)權(quán)再造治理模式制定相應制度保障的重要性。

（三）確立和完善宅基地的用益物權(quán)

立法是法治的龍頭環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有的宅基地法律法規(guī)和政府規(guī)章存在不完善不明確的地方，且一些具體的權(quán)利行使規(guī)范多出現(xiàn)在級別較低的地方性法律文件中，導致各地的退宅實踐做法不一，規(guī)定不明，對農(nóng)民土地權(quán)益的保障也存在極大的不確定性[32]。因此，在產(chǎn)權(quán)再造的治理模式下，建構(gòu)一項科學、公平、合理、以保障農(nóng)民土地權(quán)利為核心的宅基地退出法律制度，將宅基地退出納入法治軌道，是首要任務之一。

目前，我國宅基地法律規(guī)定較為模糊，《憲法》中規(guī)定了農(nóng)村土地由村集體享有，但是在對宅基地做出處分時往往受到政府部門的干預。為此，立法上必須確立宅基地交易的民事法律關系，明確農(nóng)民和集體之間的民事法律關系和權(quán)利主體地位，按照私法屬性規(guī)范農(nóng)民集體和農(nóng)民個體之間關于宅基地的法律關系，以進一步保護農(nóng)民的合法權(quán)益和增加其經(jīng)濟收益。

1.保障宅基地使用權(quán)是完整的用益物權(quán)

2007 年實施的《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地具有獨立的用益物權(quán)，農(nóng)戶依法應享有占有、使用、收益的權(quán)利。2019 年以來的中央一號文件和中央農(nóng)村工作領導小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的一系列文件亦都在強調(diào)通過宅基地使用權(quán)的靈活流轉(zhuǎn)以加強農(nóng)民財產(chǎn)性收入。目前試點地區(qū)嘗試了有條件地允許宅基地使用權(quán)抵押融資，通過集體經(jīng)濟組織擔保、多戶聯(lián)保等形式，探索收益權(quán)多種實現(xiàn)形式。對此，《民法典·物權(quán)編》應建構(gòu)統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利體系，確認并完善宅基地完整的用益物權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股、退出及抵押權(quán)能。

2.擴大并規(guī)范宅基地使用權(quán)的規(guī)模經(jīng)營

保障并實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)是保護農(nóng)民權(quán)益增加農(nóng)民收益的重要途徑[33]。自2013 年起，中央就出臺各項文件要求嚴格保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利，努力探索對農(nóng)民土地權(quán)利的利用，提升農(nóng)民收入。從多年的試點探索可知，要盤活農(nóng)村閑置宅基地的經(jīng)濟效益，必須參照從土地承包經(jīng)營權(quán)衍生出的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利再造方式，從宅基地使用權(quán)上分化出宅基地經(jīng)營權(quán)，在所有權(quán)仍由集體所有的前提下，由村集體對閑置宅基地統(tǒng)一管理進行規(guī)模性經(jīng)營或者引入社會第三方主體，利用社會資本推進鄉(xiāng)村發(fā)展。四川瀘縣的共建共享模式即是如此，在農(nóng)民戶有所居的同時，引進社會資本解決農(nóng)戶退出宅基地所需資金的難題[34]。至于農(nóng)戶對其房屋的所有權(quán)，則可在與村集體的退出協(xié)議中具體協(xié)商，至于具體方式，是根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，堅持房地一體，在村集體對其進行補償后徹底退出對原有宅基地的使用權(quán)；還是協(xié)議將宅基地有期限的交由村集體進行規(guī)模性經(jīng)營；甚至村集體對退出的宅基地是否有權(quán)改變土地性質(zhì)，都可在農(nóng)戶與村集體的合同中依法約定。

（四）規(guī)定公平的多元化補償標準

補償是宅基地退出中的核心要素，亦是確保產(chǎn)權(quán)再造模式得以實現(xiàn)的關鍵，但各地在探索閑置宅基地的退出改革時對退宅農(nóng)戶的補償并沒有統(tǒng)一的、硬性的補償標準，況且，退出宅基地所在的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)地方政府財政大都較為困難，對退宅農(nóng)戶的補償往往難以到位，個別地區(qū)還出現(xiàn)為了發(fā)展以損害農(nóng)民利益為代價的情況。對此，需要在補償方式、補償標準、補償監(jiān)管等方面做出明確、細化的規(guī)定，保障農(nóng)戶得到合理的宅基地退出補償金，在制度細則上保障宅基地改革順利開展。補償金額的不確定性——異地異價、異時異價，是農(nóng)民退出宅基地意愿的決定性因素，在尊重退宅農(nóng)民意愿的前提下，應做出如下應對。

1.確保補償方式多元化

確立多種方式并存的補償方式，最大限度尊重保障農(nóng)民的受補償權(quán)益，讓退宅農(nóng)戶可以根據(jù)自身需求自由選擇。如晉江試點，既有貨幣補償又有住房置換，農(nóng)戶可以任意選擇，如此方可言之為提升農(nóng)戶財產(chǎn)利益而改革。當然，多樣化的補償方式并非一人一方案，而應由村集體、專家、政府等通過民主論證、協(xié)商等方式得出的具有可行性的補償方案。

2.統(tǒng)一補償評估標準

行政區(qū)域、宅基地位置、宅基地的四至界限和權(quán)屬、宅基地上的房屋破舊程度等因素都會影響到價值評估，而我國尚未出臺關于補償標準的法律法規(guī)或指導意見，導致部分農(nóng)戶對迥異的補償標準不滿意、不信服。補償實踐中，農(nóng)戶從未來城鎮(zhèn)生活成本考慮往往提出高額補償金，而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)地方政府的財政本就捉襟見肘，補償資金缺口長期存在，只得一再壓低補償標準，因此農(nóng)戶與政府在宅基地退出補償具體標準的討價還價中往往陷入僵局。唯有確立農(nóng)村宅基地第三方評估主體、以科學的精準評估和測算方法確定每一塊退出的閑置宅基地價值、充分發(fā)揚協(xié)商民主策略、讓農(nóng)民參與補償標準的確定，方能減少農(nóng)戶對補償金額的落差感，提升農(nóng)戶的退出意愿。例如平羅縣試點，對退出宅基地辦理貸款時的價值評估采取了分段區(qū)別的方法，即根據(jù)借貸數(shù)額確定評估人員和專業(yè)評估機構(gòu)，退宅農(nóng)戶對方案均無異議，宅基地退出實踐收到了良好的效果。

3.建立健全補償資金監(jiān)管體系

建立健全宅基地退出補償資金監(jiān)管體系，對退宅農(nóng)戶補償資金的發(fā)放進行實時監(jiān)督，是農(nóng)戶能夠及時、足額領取到補償金的重要制度保障[35]?；鶎诱婪ㄒ?guī)范對宅基地退出專項資金的監(jiān)管，既要組建專項資金監(jiān)管部門，實行政府部門內(nèi)部的縱向行政監(jiān)管；又要嚴格執(zhí)行政府信息公開制度，讓民眾參與監(jiān)督資金的流動，杜絕違規(guī)攔截、挪用、貪污農(nóng)戶的補償款。

（五）明確和堅持保障屬性

農(nóng)村宅基地對農(nóng)民的社會保障作用并不囿于宅基地這一客體之上，農(nóng)民具有相應的社會保障需求才有了宅基地，而非因為有了宅基地才出現(xiàn)社會保障需求。因此在推行閑置宅基地退出的地區(qū)中尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，更需要國家層面的立法對此明確規(guī)定。具體而言，立法應涵蓋如下內(nèi)容。

1.提供居住保障

不愿退出閑置宅基地的農(nóng)戶，很大程度上是對未來生活的不確定性充滿憂慮，想通過保留宅基地的方式為未來養(yǎng)老儲備生活保障資源，能夠老有所居。因此，盤活農(nóng)村閑置宅基地，地方政府應從居住保障角度入手，為退出宅基地的農(nóng)民提供安置房、廉租房、給予一定的購房補償或政策優(yōu)惠確保農(nóng)民居有其所，老有所養(yǎng)。

2.完善社會保障

長期的城鄉(xiāng)二元機制產(chǎn)生了兩種完全不同的社會保障政策，不同身份的民眾只能參與相應的社會保障制度。城鎮(zhèn)的社會保障福利遠遠高于農(nóng)村，但參保人員的資格認定也較為嚴格。因此農(nóng)戶在退出宅基地后能否順利轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)，是決定宅基地順利退出的關鍵一環(huán)。對此，必須完善農(nóng)村與城鎮(zhèn)各種社保的對接機制，將農(nóng)村的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、低保等社會保障有機銜接入城鎮(zhèn)社會保障體系和機制之中，降低退宅農(nóng)戶的社會保障成本。

3.提升社會公共服務保障服務

教育、醫(yī)療等社會公共服務對進入城鎮(zhèn)安置的農(nóng)民有著巨大影響。這其中，進城農(nóng)民最關切的是子女的教育、入學問題。城市教育水平較高但教育資源緊張，教育成本畸高，眾多想進入城市的農(nóng)民擔憂子女無法享受到城市的教育資源和入學機會。雖然各試點為進城農(nóng)戶的子女設置了配套學校，但總體上與城市核心優(yōu)質(zhì)教育資源尚有較大距離。未來城鎮(zhèn)教育部門需要嚴格貫徹城鄉(xiāng)學生平等的受教育權(quán)，從教育行政體制上完善進城農(nóng)民子女教育資源的共享問題。政府各相關職能部門亦要采取相應舉措，提升遷入地的社會公共服務水平，打消退宅農(nóng)戶對進城后生活保障的顧慮，讓其在新的居住地重獲生活幸福感。

除了為農(nóng)戶的轉(zhuǎn)型建構(gòu)保障制度以外，還要明確退出進城農(nóng)戶的返鄉(xiāng)制度，為無法融入城鎮(zhèn)的農(nóng)戶保留返回原來村集體的退路，對于這一部分農(nóng)戶，村集體不能人為創(chuàng)設障礙，在對其申請資格進行審核后，對于符合重新分配宅基地的，應在統(tǒng)一規(guī)劃的地塊上重新分配新的宅基地，保障其最低生活標準。各試點中，余江地區(qū)在政策上就明確保留了退地進城落戶農(nóng)民的宅基地分配權(quán)和待遇，并允許其15 年后再次回村建房[36]。

五、結(jié) 語

土地制度是影響國家治理與社會秩序的重要安排，更是傳統(tǒng)中國的國家危機與王朝更替之根源所在。中國的土地制度在締造農(nóng)耕文明的同時，也帶來了一大附產(chǎn)品——超穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。作為土地制度的重要一部分，農(nóng)村宅基地不僅僅是國家層面的土地資源，更是世世代代生活于此的農(nóng)民的家園，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基地和構(gòu)建熟人社會人際關系獲得生活意義的故土，是進城務工農(nóng)民的歸屬與鄉(xiāng)愁[37]。規(guī)范對宅基地的管理，在農(nóng)戶自愿的前提之下，以保護農(nóng)戶財產(chǎn)利益、增加經(jīng)濟收入和提高土地利用率為目的，對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地進行改革，方符合黨和國家改革的根本宗旨和改革理念。而對于這個具有中國特色、關涉歷史傳統(tǒng)和地區(qū)習慣又與農(nóng)村民眾息息相關的典型社會問題，必須在跨學科的多元視野下，進行全面剖析，方能尋找到既能助力經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營，又能切實提升農(nóng)戶生活質(zhì)量、提升幸福指數(shù)的可行性道路。完善農(nóng)村宅基地退出機制，盤活閑置宅基地，探索出一條符合國情、能為民眾接受的利用的路徑，對大轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和全面推進鄉(xiāng)村振興具有重大意義。