縣城城鎮(zhèn)化背景下四川省“小縣優(yōu)城”模式的發(fā)展路徑選擇

邱 瀟 吳世韶

（廣西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 廣西 桂林 郵編：541006）

一、引言

城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的重要趨勢，也是黨中央、國務(wù)院著力推進的基本國策。在黨的二十大報告中就鮮明地著重強調(diào)，“要促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)把推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近實現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。以城市群、都市圈為主體，分類引導(dǎo)構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間形態(tài)，加快以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展提速”[1]。在新的發(fā)展階段，以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，將成為促進現(xiàn)有城市升級和新城建設(shè)的有效途徑，也是貫徹“以人為本”發(fā)展理念和解決城市問題的關(guān)鍵路徑。在城鎮(zhèn)化進程中，縣城是連接城市和農(nóng)村的重要節(jié)點，縣城發(fā)展也將承擔(dān)更大的責(zé)任、發(fā)揮更大的作用，而如何實現(xiàn)縣城的更好發(fā)展，成為許多地方政府積極探索的問題。因此，基于縣城城鎮(zhèn)化的背景，研究地方在探索“優(yōu)城”目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化路徑構(gòu)建，有助于我國縣城城鎮(zhèn)功能優(yōu)化、縣城高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，提供優(yōu)秀的模式、思路和經(jīng)驗。

二、概念界定與學(xué)界探索

城鎮(zhèn)化是人們生產(chǎn)及生活方式由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)化的過程，是衡量一個國家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志，表現(xiàn)為“人口和產(chǎn)業(yè)活動在空間上的聚集”。[2]城鎮(zhèn)化作為發(fā)展中的概念，伴隨著經(jīng)濟的快速增長以及改革的不斷創(chuàng)新，從1984 年中央第一次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展，2000 年黨的十五屆五中全會第一次明確使用“城鎮(zhèn)化”這一概念。隨后在黨中央的多次大會上被提及，并根據(jù)時代要求賦予新的內(nèi)涵與要求。就目前中國而言，城鎮(zhèn)化已進入中后階段，僅依靠大城市以及城市群推進新型城鎮(zhèn)化全面提質(zhì)增效的發(fā)展路子已不可持續(xù)，需要適時對建設(shè)方案進行調(diào)整，激發(fā)縣城在城鎮(zhèn)體系中承上啟下的作用[3]。在2020 年5 月，國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，要求積極推進縣城和縣級市城區(qū)城鎮(zhèn)化，支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，并進行重點統(tǒng)籌配置。隨后，在黨的十九屆五中全會上，進一步提出了“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”[4]。2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），全面系統(tǒng)地提出了在新發(fā)展階段的新形勢新要求下，以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本遵循、實踐要求、前進方向和政策保障等，開啟了我國縣城城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新征程。

郡縣治，天下安。縣城城鎮(zhèn)化，可以理解為:“以縣級行政單元為重要載體進行的城鎮(zhèn)化過程。從范圍上看，縣城城鎮(zhèn)化關(guān)注重點包括縣城、縣城以外的建制鎮(zhèn)以及其余農(nóng)村地區(qū)，與其他大中城市和城市群有所區(qū)別，其治理尺度也比較明確。從內(nèi)容上看，縣城城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)互融互促發(fā)展為主要議題，是一個明顯的城鄉(xiāng)一體化進程。”[5]根據(jù)《意見》中的規(guī)劃部署，可將縣城城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵概括為：“‘一核心’，即堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化；‘四方面’，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能；‘五類別’，依據(jù)功能定位，將縣城分為：衛(wèi)星縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城以及人口流失縣城；‘兩目標(biāo)’，到2025 年，補齊補強縣城短板，保證縣城常住人口享受與規(guī)?；酒ヅ涞墓才涮踪Y源，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)服務(wù)繁榮壯大，市政設(shè)施水平全面提升，公共服務(wù)更加普惠、均衡，人居環(huán)境更加健康安全宜居，縣城人口和經(jīng)濟承載能力大大增強。經(jīng)過一段時間的發(fā)展后，將基本建成特色化、活力化、宜居化的現(xiàn)代縣城，并不斷縮小與周邊大中型城市的經(jīng)濟發(fā)展差距，促進城鎮(zhèn)體系完善、走好城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”[6]。

而“小縣優(yōu)城”這一概念，則是四川省為了順應(yīng)“十四五”時期我國縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，在2021 年省政府工作報告中指出，要求“加快區(qū)域中心城市和重要節(jié)點城市建設(shè)，合理規(guī)劃、科學(xué)布局，在全省開展‘小縣優(yōu)城’創(chuàng)建試點行動和‘做大做強中心鎮(zhèn)行動’，旨在推動城鎮(zhèn)體系建設(shè)，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量和水平，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”[7]。從目前納入“小縣優(yōu)城”試點的縣城來看，“小”體現(xiàn)在體量上人口數(shù)量相對較少，在區(qū)位上居住比較分散且距離中心城市較遠(yuǎn)，需要通過改革補齊短板。而“優(yōu)”則體現(xiàn)在目標(biāo)上“按照形態(tài)優(yōu)美、功能完善、產(chǎn)業(yè)強勁、環(huán)境宜居、治理有效的要求，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，規(guī)范發(fā)展，強化正面引導(dǎo)，力爭建成一批具有獨特魅力、體現(xiàn)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、有效輻射帶動周邊的現(xiàn)代化縣城”[8]?！靶】h優(yōu)城”模式，與國家推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求相契合，同時四川省作為經(jīng)濟大省和人口大省，在探尋縣城發(fā)展的新模式和新路徑上，提供了新的思路與借鑒。

縣城作為城鎮(zhèn)化體系的重要環(huán)節(jié)，重視縣城發(fā)展，是新時代中國改革發(fā)展的規(guī)律。回顧已有的理論建構(gòu)與學(xué)術(shù)探索，不乏有學(xué)者對縣域城鎮(zhèn)化的建設(shè)意義、發(fā)展困境以及路徑對策提出見解。例如，劉彥隨等認(rèn)為，縣域城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展和優(yōu)化布局，對于推進城鄉(xiāng)要素平等交換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、資源與市場優(yōu)化配置、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興具有重要戰(zhàn)略意義[9]。余杰、趙偉認(rèn)為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，宏觀層面上重構(gòu)了縣城在城鎮(zhèn)體系中的功能定位，是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的方向性調(diào)整，將深刻改變中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展圖景[10]。韓柯子認(rèn)為縣城作為我國城鎮(zhèn)體系的核心組成部分，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的雙循環(huán)戰(zhàn)略相結(jié)合，滿足城市化進程中的需求，并且有效地應(yīng)對人口發(fā)展的變化[11]。盡管縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮的作用進一步顯現(xiàn)，中國縣域城鎮(zhèn)化進程仍然面臨挑戰(zhàn)。郭珍、曾悅研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，我國縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然存在著突出問題，例如土地城鎮(zhèn)化下的城區(qū)粗放擴張、人地失衡，人口城鎮(zhèn)化下的‘重發(fā)展，輕民生’市民生活遭遇困難以及產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化下的政府發(fā)展理念滯后、過度干預(yù)等。此外，不同類型的縣城在發(fā)展過程中也面臨著不同類型的困境，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地利用耦合度低、人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合程度不高以及缺少生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注和重視等[12]。左停、趙澤宇也認(rèn)為，我國縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題包括：城鄉(xiāng)收入和基本公共服務(wù)差距仍不合理，鄉(xiāng)村病、城市病和縣城病依然存在，農(nóng)民工群體仍舊持續(xù)分?jǐn)偘氤擎?zhèn)化的成本欠賬，大城市戶籍制度改革尚未完全落地與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟制度對城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升形成壁壘等[13]。對此，需要因地制宜，根據(jù)不同的發(fā)展條件以及功能定位，綜合研判、靶向施策。高強等提出，要以包括業(yè)、人、地三者的城鎮(zhèn)化，以及服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)加持精細(xì)化和體制機制變革創(chuàng)新化等方面為著力點，做好戰(zhàn)略對接、統(tǒng)籌部署、深化改革、高效聯(lián)動和開展試點、探索樣板，構(gòu)建激勵約束并重、多跨協(xié)同的政策支撐體系[14]。錢振明著眼于縣域公共服務(wù)提升認(rèn)為，為適應(yīng)縣城城鎮(zhèn)化趨勢，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，注重社會責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，通過建立政府與社會之間的多方協(xié)同機制，并推進智能化應(yīng)用，增加公共服務(wù)供給[15]?？紫橹?、何欣瑋通過分析表明，在以服務(wù)‘三農(nóng)’工作為中心，以城鄉(xiāng)融合為重點抓手的條件下，通過土地、人口、資金等關(guān)鍵要素的運作，化解縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興之間的矛盾，通過推進產(chǎn)業(yè)聚集為縣城城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的融合發(fā)展提供重要支撐[16]。

毫無疑問，上述研究對縣城城鎮(zhèn)化相關(guān)問題的研究與成果積累為本文的進一步探索奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，從現(xiàn)有的研究來看，缺乏經(jīng)典的案例研究或是地方實踐。為此，本文將基于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)這一背景，探究四川省“小縣優(yōu)城”模式的重要意義，分析其推進過程中面臨的難點、堵點，并結(jié)合有代表性的試點縣城探索加以重點論述，最后提出相應(yīng)的路徑選擇，力求對有效實現(xiàn)“小縣優(yōu)城”有所裨益。

三、縣域城鎮(zhèn)化背景下“小縣優(yōu)城”模式的重要意義

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的重要抓手。對于促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系向縱深方向發(fā)展，縣城具有重大意義[5]。在當(dāng)前實施涉及十幾億人的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新發(fā)展格局的背景下，縣城具有不可替代的重要作用，小縣實現(xiàn)優(yōu)城的發(fā)展目標(biāo)，是順勢而為，遵循城市發(fā)展以及人口遷移規(guī)律的現(xiàn)實選擇。

（一）有效拉動投資、促進消費，推進實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略

縣域經(jīng)濟發(fā)展是推動縣城城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的動力引擎，同樣，縣城城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升對于促動縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展也是顯而易見的。中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施的《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035 年）》中指出：“城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需，釋放消費潛力的有力支撐，把擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有序銜接形成良性互動，是推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的不竭動力?！盵17]“目前，我國縣城人均市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的50%左右，而縣城居民人均消費支出僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)居民的70%左右，蘊含著巨大的投資潛力?！盵18]因此，“小縣優(yōu)城”的發(fā)展模式，一方面，通過城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)等改造，住宅、商業(yè)開發(fā)建設(shè)，縣城醫(yī)院、學(xué)校、休閑等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補齊縣城短板，并吸引產(chǎn)業(yè)，形成當(dāng)期投資，以此新增就業(yè)促進居民增收并有效拉動投資、消費需求，形成乘數(shù)效應(yīng)和良性循環(huán)；另一方面，當(dāng)前，隨著實體型消費基本飽和后，以教育、醫(yī)療、旅游等為主的服務(wù)型消費需求正在不斷增長。我國縣城人口規(guī)模龐大，“我國縣及縣級市戶籍人口和常住人口分別為9 億和8 億，分別占到了全國人口的約64%和57%。其中，縣城和縣級市城區(qū)常住人口合計約為2.5 億，占我國城鎮(zhèn)常住人口的近三分之一”，內(nèi)需潛力巨大[19]。伴隨著縣城自身優(yōu)化建設(shè)推進下人口不斷向縣城聚集，能帶來巨大的消費需求，優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)升級，不斷釋放消費潛力轉(zhuǎn)化為可拉動的經(jīng)濟增長，并進一步拓展市場縱深，為開辟內(nèi)需大市場和推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供持續(xù)的動力。

（二）有效引導(dǎo)人口遷移流動，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局

隨著縣城設(shè)施服務(wù)的不斷發(fā)展與提升，以及處于“城尾鄉(xiāng)頭”的區(qū)位優(yōu)勢，使其成為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和勞動力回流安家的主要歸宿之處。2022 年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%[20]，根據(jù)目前的預(yù)計，到2040 年左右，我國的城鎮(zhèn)化率將達到80%左右。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，將會有2 億左右的人口進入城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住或落戶，其中包括大中小城市、縣城和建制鎮(zhèn)。但是，縣城由于自身短板弱項的存在，難以為人口集聚提供完善的服務(wù)保障?！靶】h優(yōu)城”思路清晰精準(zhǔn)出拳，推動縣城改革突破，補短板強弱項，對于適應(yīng)農(nóng)民進城和勞動力回流就業(yè)安家提供了不可或缺的支撐。同時，“小縣優(yōu)城”主張強化正面引導(dǎo)，聚焦縣城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與突出特色服務(wù)并通過推進縣城轉(zhuǎn)型升級，在保證縣城持續(xù)發(fā)展的情況下，積極承接部分中心城市非核心功能的疏解，提供功能性的專業(yè)化服務(wù)，強化與地級市城區(qū)的銜接配套。此外，依托縣城的提質(zhì)增效，能夠?qū)⒉糠謩趧恿ξ{在縣城，能夠有效紓解大城市外來人口壓力，積極推動大城市“瘦身健體”，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，從而優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)，順應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。

（三）有效促進城鄉(xiāng)融合，增進民生福祉

在過去的二十年中，我國農(nóng)村勞動力逐漸擺脫了土地的束縛，并在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)流向城市和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。然而，由于各種原因，這些人并未真正在城市安家立業(yè)，而是長期‘候鳥遷徙’式的漂泊于城鄉(xiāng)之間。[21]如今，我國正逐步邁入以城鄉(xiāng)融合為軸線的縣域振興的城鎮(zhèn)化。縣城作為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)。在此基礎(chǔ)上，“小縣優(yōu)城”推動以縣城為核心的全面發(fā)展，積極探索有利于城鄉(xiāng)人口、資源要素等雙向流動的體制機制。同時，縣城發(fā)展質(zhì)量的提升將會承擔(dān)更大的責(zé)任，連接城鄉(xiāng)，以城促鄉(xiāng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“相向而行”，增強城鄉(xiāng)融合持續(xù)發(fā)展能力。與此同時，滿足人民日益增長的美好生活需要，必須牢牢抓住縣城這個著力點?！靶】h優(yōu)城”按照形態(tài)優(yōu)美、功能完善、產(chǎn)業(yè)強勁、環(huán)境宜居、治理有效的要求，全面推動縣城更新，增加公共服務(wù)供給，優(yōu)化縣城生活品質(zhì)，推動縣域治理能力現(xiàn)代化，完善相關(guān)配套，做精做強縣域經(jīng)濟，穩(wěn)定助推縣域居民就業(yè)增收，從而使人民群眾的幸福感、獲得感、安全感持續(xù)增強。

四、縣域城鎮(zhèn)化背景下“小縣優(yōu)城”模式發(fā)展的現(xiàn)實困境

“人口、土地、產(chǎn)業(yè)”三要素的耦合在城鄉(xiāng)間的流動是城鎮(zhèn)化的重要表征，同時也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)體系協(xié)同發(fā)展的重要保障。在國家推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，需要滿足“人口、土地、產(chǎn)業(yè)”的協(xié)同推進，從這個視角來看，“小縣優(yōu)城”所面臨的現(xiàn)實困境也是比較明顯的。

（一）人口收縮格局明顯，市民生活保障欠缺

改革開放以來，中國進入了高速發(fā)展時期，伴隨著資本、技術(shù)、人力等要素不斷向東部地區(qū)集聚，部分中小城市或邊緣城市不得不面臨著人口規(guī)模收縮的態(tài)勢。通過對全國330 多個地級行政區(qū)十年來的人口變化情況進行分析，發(fā)現(xiàn)其中就有149 個城市出現(xiàn)了人口減少的現(xiàn)象，占比達到了44.7%。[22]從人口流向來看，除了向東南沿海發(fā)達地區(qū)流動以外，在中西部省份，省內(nèi)流動人口更為普遍，其中主要是以省內(nèi)普通地市向省會城市或中心城市轉(zhuǎn)移為主。有學(xué)者基于四川省縣域單元為研究對象，發(fā)現(xiàn)，在四川省，以生活為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進程機制的影響下，人口流出地區(qū)的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)呈現(xiàn)出特殊性。研究發(fā)現(xiàn)，人口流出與城鎮(zhèn)化速度呈正相關(guān)。此外，縣城的繁榮發(fā)展不再受制于制造業(yè)的狀況，而是與城鎮(zhèn)化進程的推進相掛鉤。因此，在這種情況下，縣域的城鎮(zhèn)人口增速反而會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地級市，但是，對流入人口特征進行分析可以發(fā)現(xiàn)，大多是以老人、兒童為主的留守人群進城生活，年輕勞動力的流出仍然是當(dāng)前四川省人口流動的表征。[23]因此，這種特殊路徑下實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，明顯不可持續(xù)，隨著人口的進一步流失，支撐“小縣”發(fā)展的技術(shù)性人才力量相對薄弱的困境愈發(fā)凸顯，其所依靠外出勞務(wù)返還、財政轉(zhuǎn)移支付等外部力量支撐的城鎮(zhèn)化也必定陷入惡性循環(huán)。追溯當(dāng)前“小縣”人口收縮格局明顯的緣由，更多是基于“小縣”市民生活保障的欠缺。盡管，近年來在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的推進下，縣域教育醫(yī)療水平整體上大為改善，但仍然存在著結(jié)構(gòu)性失衡的問題。同樣以四川省為例，在教育方面，四川省國家級示范普通高中，成都14 所、綿陽6 所、德陽4 所，而在經(jīng)濟、區(qū)位、人口相對劣勢的城市，如雅安、達州、阿壩則沒有學(xué)校獲評。在醫(yī)療方面，根據(jù)四川省人民政府公開的數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年6 月四川省醫(yī)院機構(gòu)中三甲醫(yī)院136 家，其中央屬4 家、省屬16 家、市屬61 家、縣級市屬29 家、縣屬13 家，從地域上看，成都占到了將近40%?？梢?，在教育、醫(yī)療這兩大公共服務(wù)領(lǐng)域最為薄弱的板塊上，四川省縣域和城市存在著較大的差距。此外，“小縣”與城市在滿足人民群眾尤其是對于年輕人所需要的公共服務(wù)差異上還表現(xiàn)在公共設(shè)施、數(shù)字技術(shù)和業(yè)態(tài)、養(yǎng)老托育、文體活動等等，并且“由于受經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、地方財政水平、區(qū)域人口密度以及城鎮(zhèn)化程度等因素差異的影響，不同縣城的基本公共服務(wù)供給能力也會存在著明顯的差異”，對于基本公共服務(wù)供給能力更低的縣城在實現(xiàn)“優(yōu)城”的發(fā)展目標(biāo)上將會面臨更大的壓力[10]。

（二）土地空間規(guī)劃失當(dāng)，農(nóng)地退出機制阻滯

土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本要素和關(guān)鍵載體，實現(xiàn)合理的土地空間規(guī)劃是縣城城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要條件之一。然而，在很長一段時間內(nèi)，各地對于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識卻存在著較為嚴(yán)重的偏差，建設(shè)理念更新滯后，規(guī)劃建設(shè)水平明顯不足，簡單地把城鎮(zhèn)化理解為“造城”，部分地方政府為了契合政績考核壓力，一味“攤大餅”式擴張、盲目新建新區(qū)，而忽視了產(chǎn)業(yè)和人口稀缺的現(xiàn)狀，導(dǎo)致占地超過實際需求，對保護耕地紅線和保障糧食安全也構(gòu)成潛在威脅，此外，更有縣城在城鎮(zhèn)化發(fā)展中重建設(shè)、輕治理；重眼前、輕長遠(yuǎn)，表現(xiàn)在規(guī)劃建設(shè)中對突發(fā)應(yīng)急事件以及安全健康生態(tài)問題關(guān)注和重視不夠，建設(shè)風(fēng)格缺乏特色、建設(shè)內(nèi)容與居民需求嚴(yán)重脫鉤，還由于城市規(guī)劃前瞻性不夠，歷屆地方政府往往會重新規(guī)劃發(fā)展方向，進而對往屆政府的建設(shè)大拆大改，造成嚴(yán)重的土地資源浪費。[24]由此，積累了大堆矛盾和問題。與此同時，要實現(xiàn)農(nóng)民自愿“退農(nóng)”向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移完成市民化，歸根結(jié)底取決于經(jīng)濟利益的激勵。但是，由于配套法律政策不完善，以及農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等的主體不明晰，致使其退出承包地、宅基地后的收益分配機制缺位，容易造成農(nóng)民利益受損，從而使農(nóng)民因害怕失去土地權(quán)益而不愿進城落戶。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位模糊，縣域競合關(guān)系矛盾

推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展是加快縣城城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。當(dāng)前，對于“小縣”來說產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻存在相對滯后的問題，一方面，部分縣域在依據(jù)自身區(qū)位以及自身優(yōu)勢條件所發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)在市場上尚未打通渠道，并且由于大多數(shù)縣域工業(yè)是從農(nóng)業(yè)中延伸出來，受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制，其經(jīng)營規(guī)模具有“小、散、弱”的特征，未形成良性聯(lián)動，其發(fā)展空間受阻。另一方面，最大的問題還在于發(fā)展定位模糊不清，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級難度較大。有學(xué)者在對典型縣域進行社會調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，伴隨著一個去工業(yè)化的過程，縣域經(jīng)濟中的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷下降，反觀第三產(chǎn)業(yè)卻非常迅猛，而其中房地產(chǎn)業(yè)充當(dāng)了第三產(chǎn)業(yè)的大頭，通過與民生公共資源的分配相掛鉤吸引農(nóng)民進城買房生活，實現(xiàn)人口向縣城的集聚，由此帶動了城鎮(zhèn)化[25]。但是，這種城鎮(zhèn)化往往是基于在外務(wù)工人群收入轉(zhuǎn)移消費所形成的虛假繁榮，不僅使房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展擠壓了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，使得縣城自身出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫化的問題。而且，一味追逐房地產(chǎn)化的虛假繁榮，反而會不斷銷蝕縣城的獨特優(yōu)勢，與通過推進縣城城鎮(zhèn)化實現(xiàn)“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展的進路相悖。此外，在上文中也有提及，由于我國不同縣域之間經(jīng)濟水平、人口規(guī)模、地理條件等方面各有差異，這就不得不面臨著縣域之間在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及縣域經(jīng)濟硬實力提升上會存在著競爭與合作?！叭欢?，如果縣域之間出現(xiàn)過度競爭，則會對縣域經(jīng)濟發(fā)展催生出負(fù)面效應(yīng)，使得縣域經(jīng)濟難以擺脫粗放、成本高昂、效率低下的發(fā)展桎梏?！盵26]此外，由于城市之間“虹吸效應(yīng)”的存在，每個區(qū)域都會存在一個發(fā)展更好的核心城市，將會對相對底子薄、發(fā)展滯后縣域的人口、產(chǎn)業(yè)和市場將會造成的沖擊。通過從各市、州統(tǒng)計年鑒中整理出的四川省地區(qū)生產(chǎn)總值排名前20 的縣2021 年的數(shù)據(jù)來看，成都市就占據(jù)了前8，且與其他城市拉開了不小的差距（見表1）。誠然，在四川省“極核發(fā)展模式”下，將大部分資源聚焦在成都市，從而形成“一家獨大”的局面。在這種情形下，對于成都以外的其他市、縣來說對有限的發(fā)展資源爭奪將會更趨激烈。因此，如何高效地對國家和四川省的政策及經(jīng)濟資源進行最大整合與利用，不斷促進地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，對“小縣”來說是嚴(yán)峻的考驗。

表1 四川省2021 年地區(qū)生產(chǎn)總值前20 縣（區(qū)、縣級市）

五、地方探索與經(jīng)驗啟示

四川有181 個縣級單位，在過往就有很多縣城通過改革探索成為我國城鄉(xiāng)改革的典型與示范。例如，土改時期，率先對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體制和宅基地制度進行銳意創(chuàng)新的“溫江模式”和“郫縣模式”，又或是崇州在筑牢糧食安全基礎(chǔ)上積極探索并構(gòu)建起了土地股份合作社、職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)三位一體的“農(nóng)業(yè)共營制”模式。在本文中，我們將以雅安市滎經(jīng)縣為代表，探究其在推進縣域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，爭創(chuàng)“小縣優(yōu)城”的發(fā)展思路。

首先，從滎經(jīng)縣概況來看?！皽罱?jīng)，地處雅安中部，距離成都160 公里，是連接甘孜、阿壩、涼山三個民族地區(qū)的重要節(jié)點以及輻射攀西、康藏的關(guān)鍵橋梁。全縣總?cè)丝?4.5 萬，是享受少數(shù)民族待遇縣、革命老區(qū)縣和省級擴權(quán)強縣試點縣等?！盵27]產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面，2021 年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值82.75 億元，其中三次產(chǎn)業(yè)增加值分別為14.62 億元、25.9 億元、42.23 億元[28]。

其次，從滎經(jīng)縣“小縣優(yōu)城”發(fā)展路徑來看。滎經(jīng)縣始終堅持以夯實“穩(wěn)”為基礎(chǔ)、激發(fā)“進”為動能的工作總基調(diào)，以推進縣域高質(zhì)量發(fā)展為主題，圍繞“基本建成布局優(yōu)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、生態(tài)優(yōu)、民生優(yōu)、治理優(yōu)的小縣優(yōu)城”為發(fā)展目標(biāo)，突破傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的思維方式，以新理念引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型、特色發(fā)展的道路。高度契合“兩山”理論，在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上爭當(dāng)示范，形成了以新型建材、森林康養(yǎng)度假、綠色有機農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的三大特色產(chǎn)業(yè)。此外，滎經(jīng)積極發(fā)揮比較優(yōu)勢、延伸服務(wù)功能，向東積極融入成都平原經(jīng)濟圈，依托“大熊貓國家公園”“中國黑砂城”等豐富旅游資源，承接成都都市圈休閑度假功能，塑造了“成都工作、滎經(jīng)旅居”的雙城模式；向西積極成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈向西拓展的重要節(jié)點，加強交通、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市品質(zhì)日漸提升。在民生福祉上，建立全省第一個脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)服務(wù)站，保障農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，并在“雅州英才”“若水匯賢”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新“人才聯(lián)盟”機制，引才、育才、留才、用才環(huán)環(huán)相扣，為“小縣優(yōu)城”發(fā)展提供有力人才保障和智力支撐。再然后，不斷完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，通過承辦各類賽事、活動，擴大縣域影響力。

再次，從滎經(jīng)縣成果來看。第一，根本還是在于始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全縣黨員干部群眾，上下齊心，克服一道道困難與挑戰(zhàn)；第二，明確發(fā)展優(yōu)勢，搶抓發(fā)展機遇，走出一條綠色生態(tài)經(jīng)濟路；第三，破除發(fā)展障礙，補齊傳統(tǒng)短板，聚焦群眾反映最為強烈、突出與緊迫的問題；第四，著眼長遠(yuǎn)未來，既量力而行，又盡力而為，不斷夯實現(xiàn)代化建設(shè)的基底。

六、縣域城鎮(zhèn)化背景下四川省“小縣優(yōu)城”模式發(fā)展的路徑選擇

“小縣優(yōu)城”是一項負(fù)責(zé)的系統(tǒng)工程，在中央印發(fā)的《意見》中就指明了小城鎮(zhèn)發(fā)展的破局思路，要求“堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，重點圍繞縣城中心功能的提升，推進高質(zhì)量的縣城城鎮(zhèn)化?！盵5]因此，結(jié)合四川省頂層設(shè)計、現(xiàn)實考量以及地方探索經(jīng)驗，對未來“小縣優(yōu)城”模式發(fā)展的路徑選擇作如下思考。

（一）搶抓發(fā)展機遇，加強資源整合能力

實現(xiàn)“小縣優(yōu)城”的發(fā)展目標(biāo)，不是要單打獨斗，而是要學(xué)會借勢。當(dāng)前，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是在歷史交匯期，我國積極推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略而作出的重大決策部署，同時，對于川渝地區(qū)來說也為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來了重大歷史機遇。其規(guī)劃范圍包括“重慶市的中心城區(qū)及萬州、涪陵等27 個區(qū)（縣）以及開州、云陽的部分地區(qū)，四川省的成都、自貢等15 個市，總面積達18.5 萬平方公里，2019 年常住人口9600 萬人?！盵29]（見圖1）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)對于在新形勢下促進區(qū)域均衡發(fā)展發(fā)揮了支撐作用，依托成渝雙核引領(lǐng)，以大帶小、以城帶鄉(xiāng)，提高區(qū)域整體競爭力具有高度的價值意義。對于“小縣優(yōu)城”來說，恰好是快速成長的機會。通過積極主動進“城”入“圈”，著力發(fā)揮小縣自身在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈中的“節(jié)點作用”，從而勢必推動小縣向縣域發(fā)展新高地邁進、突破。此外，小縣在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，不應(yīng)采取各自為政、畫地為牢的孤立行為，更應(yīng)貫徹四川省“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的發(fā)展策略，堅持抱團發(fā)展，在城市與縣域之間、縣域與縣域之間形成分工合作的一體化、協(xié)同發(fā)展機制，共享基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)平臺，整合區(qū)域內(nèi)外的各種經(jīng)濟資源，實現(xiàn)地方之間由競爭轉(zhuǎn)向良性競合關(guān)系，共同增強彼此之間的穩(wěn)定性與持續(xù)性，才能在更有效抵御大城市“虹吸效應(yīng)”的同時利用“反哺作用”。

圖1 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃圖

（二）精準(zhǔn)規(guī)劃定位，強化產(chǎn)業(yè)支撐

不同類型的縣城有著不同的資源稟賦和發(fā)展實際，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)把握自身功能定位，明晰發(fā)展定位及目標(biāo)。在《意見》實施細(xì)則中根據(jù)縣城之間不同的人口分布和產(chǎn)業(yè)集聚情況，針對性地將縣城劃分為：大型周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能縣城以及人口流失縣城?？h城要依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，因地制宜、因縣施策，合理發(fā)揮能動作用，促進差異化發(fā)展，提高規(guī)劃的持久性與協(xié)調(diào)性。同時，上級政府在對縣域績效進行考核時，也應(yīng)當(dāng)制定并按照不同的評價體系、分類進行。之外，在產(chǎn)業(yè)上也要鉚足發(fā)展動力，不斷培育并壯大支柱產(chǎn)業(yè)，通過強化產(chǎn)業(yè)支撐，推動縣域經(jīng)濟增長和人口集聚，為縣城城鎮(zhèn)化提供源源不斷的內(nèi)在驅(qū)動力。但是，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不能一味追求“大而全”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合縣城自身實際，在做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，做好縣域品牌戰(zhàn)略營銷的同時，堅持創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)，有效推動衰弱落后企業(yè)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)型發(fā)展，改善縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、調(diào)整緩慢的痼疾。對于“小縣”發(fā)展經(jīng)濟來說，不僅要注重本土產(chǎn)業(yè)培育，還應(yīng)善于出擊，抓住項目機會，千方百計采取優(yōu)惠政策，創(chuàng)造引進條件，引進具有較強市場競爭力的產(chǎn)業(yè)，為“小縣”的長遠(yuǎn)發(fā)展不懈努力。

（三）補齊問題短板，推進“四化”同步

縣域發(fā)展面臨著問題短板是不爭的現(xiàn)實，但也蘊含著新的活力與勢能。因此，補齊問題短板，不僅不可或缺，而且至關(guān)重要。一是要加強公共服務(wù)供給，實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面。具體來看，在交通上，加快客運一體化建設(shè)，提高交通、物流運輸綜合服務(wù)能力；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加快構(gòu)建緊密型縣域“醫(yī)共體”，提升縣城醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力；在教育教學(xué)方面，推動教育資源優(yōu)化配置，擴充優(yōu)質(zhì)教育資源，深化教育領(lǐng)域綜合改革；在養(yǎng)老托育方面，提升公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)能力，發(fā)展普惠性托育服務(wù)。二是要不斷推進縣城更新改造行動，不斷優(yōu)化人居環(huán)境，樹牢綠色低碳發(fā)展理念，增強防災(zāi)減災(zāi)能力。三是要形成人口聚集效應(yīng)，人才是第一資源，制定和實施人才服務(wù)政策，延長人才服務(wù)鏈條，鼓勵本縣籍大學(xué)生、進城勞動力返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，著力打造“青年友好型”縣城。除此之外，縣城的“短板弱項”還存在著諸多方面，如財力如何保障等問題，都需要統(tǒng)一籌謀，逐步完善推進，努力實現(xiàn)紓難解困。

立足新發(fā)展階段，還需要以更寬視野謀劃縣域發(fā)展。2013 年習(xí)近平總書記指出：“我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點上，必須從促進中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的高度，從戰(zhàn)略和全局上作出部署。”[30]因此，提高縣城城鎮(zhèn)化需要對新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求的兼顧，完善配套設(shè)施，搭建工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進平臺。在立足于服務(wù)實體經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“小縣優(yōu)城”的發(fā)展目標(biāo)。一方面，要適應(yīng)技術(shù)變革，完善城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施，積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)為縣城城鎮(zhèn)化創(chuàng)新提供有利支撐，學(xué)習(xí)先進“智慧城市”經(jīng)驗，不斷提高縣城高效治理的能力和水平。另一方面，縣城的存在某種意義上來說是服務(wù)于農(nóng)村的，“大國小農(nóng)”是我國的基本國情。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，永遠(yuǎn)是“小縣優(yōu)城”發(fā)展的基調(diào)，因此，需要注重在提升縣城發(fā)展的同時，增強對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射效用，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能級提升。

（四）高效配置土地，健全退出機制

土地規(guī)模的擴大和效率的提高是發(fā)展縣域經(jīng)濟和推動縣城城鎮(zhèn)化的重要因素。對于縣城建設(shè)來說，不能貪大求快，需要按部就班有序推進。堅持以城鄉(xiāng)土地同權(quán)化和土地資源配置市場化為導(dǎo)向深化土地改革，優(yōu)化土地資源空間配置，科學(xué)分配土地指標(biāo)，控制建設(shè)用地增量、盤活存量、做優(yōu)流量，在縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上遵循適度和實用原則[10]。要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念納入到縣城規(guī)劃的全過程，強化底線約束，嚴(yán)守糧食安全、生態(tài)安全、國土安全這三條底線?？h城建設(shè)不僅要注重對傳統(tǒng)文化、歷史遺跡的保護、宣傳與傳承，還應(yīng)切實提升人居環(huán)境質(zhì)量，加快污染土地修復(fù)和生態(tài)綠化改造，促進高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的空間政策落實，把綠水青山保留給人民[31]。此外，土地還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。隨著近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不斷增多，我國農(nóng)村土地退出改革也在不斷推進，相關(guān)法律部法規(guī)密集出臺，地方探索不斷創(chuàng)新并取得成功經(jīng)驗。今后，“小縣”為了加快農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，還需要不斷提升農(nóng)村土地退出機制效率，繼續(xù)健全“人地錢”相掛鉤的激勵配套制度，完善土地退出機制，構(gòu)建多元化補償方式，保障退出農(nóng)民原有土地收益不降低，同時解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、生活和生計問題，確保農(nóng)民進城落戶無后顧之憂。