新公共服務(wù)視角下地方政府治理能力評價和優(yōu)化路徑研究

邵建 王詩宗

（1.中共杭州市委黨校 浙江杭州 3100281；2.浙江大學(xué) 浙江杭州 3100582）

引言

地方政府是我國行政架構(gòu)的基礎(chǔ)部分，其職能發(fā)揮直接影響地區(qū)的政治形勢和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與國家現(xiàn)代化治理能力和治理體系的實現(xiàn)程度緊密相關(guān)。新時期的社會治理在治理方式、治理重點等方面都提出了新的要求，為地方政府的治理能力帶來了新的挑戰(zhàn)。[1]黨的十九屆五中全會明確提出，“要優(yōu)化政府治理、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，為我國地方政府治理能力提升指明了方向，即通過提升政府的服務(wù)水平增強(qiáng)現(xiàn)代化治理能力，從而更好地服務(wù)地方戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。新公共服務(wù)理論是行政學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新成果，對于從公共服務(wù)視角揭示地方政府治理的運行邏輯具有強(qiáng)大的解釋力。新時代我國地方政府治理面臨諸多新型挑戰(zhàn)，亟需從服務(wù)視角重新審視制約治理能力提升的困境，繼而提出具有實踐性和現(xiàn)實性的優(yōu)化路徑，為我國地方政府提升公共服務(wù)質(zhì)量和治理水平提供啟示。

一、新公共服務(wù)理論概述

（一）新公共服務(wù)理論來源

新公共服務(wù)理論的發(fā)展可以視為新公共管理理論的批判與發(fā)展。20 世紀(jì)80 年代的西方行政學(xué)研究領(lǐng)域，隨著政府重塑運動的開展，新公共管理理論成為研究政府行為的主要范式，其核心觀點認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)像企業(yè)一樣運作，將服務(wù)的公眾視作顧客，在履行職能中將利益回報視作動機(jī)，從而更好地提供公共服務(wù)。新公共管理理論因其獨特的“政府-市場”觀點而成為研究熱點。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變革，許多學(xué)者對新公共管理理論的“政府將公眾視作顧客”這一觀點質(zhì)疑，認(rèn)為這樣的行政方式會影響社會公平和民主，因此開始尋求新的理論解釋來更好地研究政府的行政行為，新公共服務(wù)理論正是在這樣的背景下形成的。它以公共利益為核心，認(rèn)為政府的運作過程中應(yīng)該準(zhǔn)確地把握公共利益并且服務(wù)于公共利益，同時需要增強(qiáng)政府與公眾之間的互動性，以更好地履行職能，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。[2]這與我國建設(shè)服務(wù)型政府的理念高度契合，因此可以為提高我國地方政府治理能力提供經(jīng)驗借鑒和啟示。

（二）新公共服務(wù)理論與地方政府治理能力

1.公共利益是公共服務(wù)的核心目標(biāo)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共服務(wù)最重要的目標(biāo)是滿足公共利益，但是公共利益的范疇不應(yīng)該由政府來界定，否則政府的職能只能淪為“政治工具”，因此公共利益應(yīng)該是政府與公眾雙方進(jìn)行界定、共同認(rèn)可的，公共利益必須經(jīng)由合理的協(xié)商機(jī)制達(dá)成一致的看法。公共利益具有顯著的動態(tài)性，經(jīng)由相關(guān)利益主體進(jìn)行協(xié)商，可以確保政府的社會治理是基于公共利益所實行的，可以提高公眾需求的滿意度和精確性。在我國，全心全意為人民服務(wù)是黨和各級政府的根本宗旨，隨著我國行政體制機(jī)制不斷深化改革，公共服務(wù)已經(jīng)成為我國地方政府的重要職能組成部分，本質(zhì)上是為最大化地達(dá)成公共利益而服務(wù)，確保政府的社會治理是合理的、有效的，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)型政府的良性發(fā)展。

2.雙向互動是公共服務(wù)的運行邏輯

新公共服務(wù)理論指出，由于公共利益的確定是公眾參與協(xié)商的結(jié)果，因此公共服務(wù)的職能履行也應(yīng)當(dāng)具有雙向互動性。傳統(tǒng)行政模式下，政府單向提供公共服務(wù)，雖然在特定的歷史背景下可以提高資源調(diào)控的效率，但是長此以往會削弱公眾的集體責(zé)任意識，從而影響政策執(zhí)行過程和政策效果。因此為了更好地達(dá)成政策目標(biāo)，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)重視雙向互動，政府由控制者向引導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)變，公民通過政策參與、協(xié)商等方式合理表達(dá)利益訴求，正確評價政策效果，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量。習(xí)近平總書記指出：“要發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，讓群眾依法實行自我管理、自我服務(wù)。”表明我國政府在社會治理中要重視群眾的互動性，及時掌握和回應(yīng)公眾的多元化需求，同時要發(fā)揮其他社會和市場主體的治理作用，形成多元主體共治的良好格局。

3.價值取向是公共服務(wù)的重要引領(lǐng)

新公共服務(wù)理論提倡重視公共服務(wù)理想，讓公職人員具備良好的責(zé)任意識，即把識別和滿足公眾需求作為自己的本職工作。公共服務(wù)的核心目標(biāo)是公共利益，如果僅以行政效率和經(jīng)濟(jì)效率作為工作導(dǎo)向，難以衡量公共服務(wù)的質(zhì)量，甚至?xí)崆膱?zhí)政理念，因此公職人員必須具有正確的價值取向。要合理引導(dǎo)公職人員的公共服務(wù)理想，通過參與型的管理模式形成價值觀上的激勵，將是否有效回應(yīng)和滿足公眾需求作為衡量公職人員是否負(fù)責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國，地方政府治理能力很大程度上取決于公務(wù)員這一執(zhí)行主體，只有確立以人民為中心的價值取向，才能自覺維護(hù)群眾的合法權(quán)益，有效地提升政府的治理能力。引導(dǎo)公職人員形成正確價值理念，需要從堅定理想信念、提高政治素養(yǎng)、加強(qiáng)實踐歷練、增強(qiáng)工作技能等方面共同發(fā)力。

二、地方政府治理能力存在困境

（一）治理目標(biāo)與公共利益失衡

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益需要通過建立共同的責(zé)任來使個人和集體的利益得到精準(zhǔn)的表達(dá)和實現(xiàn)。政府在社會治理的過程中，需要將治理目標(biāo)和公眾需求有效銜接起來，二者應(yīng)是相互影響、相輔相成的關(guān)系。但是當(dāng)前地方政府的治理理念和目標(biāo)更多的是從宏觀上服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然在一定程度上體現(xiàn)了治理目標(biāo)的效率性和科學(xué)性，但是在回應(yīng)公眾需求上一旦出現(xiàn)偏差，就會造成公眾對政府的信任缺失，從而導(dǎo)致政府治理能力的下降。當(dāng)前一些地方政府仍然存在決策缺乏民主性、強(qiáng)推政績工程、部門利益掣肘等不良現(xiàn)象，在目標(biāo)制定上更多的是基于自身部門或者上級的利益導(dǎo)向而非公眾利益，導(dǎo)致了治理政策難以執(zhí)行或執(zhí)行效果不佳。衡量政府治理能力的一個重要指標(biāo)是民眾的滿意度和認(rèn)可度，地方政府從決策層面沒有能使治理目標(biāo)和公共利益達(dá)成平衡的狀態(tài)，會造成主觀理念與客觀現(xiàn)實不符的尷尬境地。

（二）忽視社會治理的雙向互動性

新公共服務(wù)理論指出，公共利益具有參與性和協(xié)商性的特點，因此政府提供的公共服務(wù)理應(yīng)具有行動上的互動性。地方政府治理能力取決于能否通過有效的職能履行實現(xiàn)最大化的公共利益。但是，當(dāng)前的治理實踐表明，我國地方政府仍然扮演著“強(qiáng)政府”的角色，即依托政府的主導(dǎo)地位，致力于以高度集中的資源調(diào)控和高效的決策機(jī)制來提供單向的政策支持，忽視了社會治理的雙向互動性，從而導(dǎo)致公眾對社會治理事務(wù)的關(guān)注較少，削弱了自身在參與社會治理上的主體地位，造成公眾更多地關(guān)注個人利益而非公共利益，難以通過參與的方式謀求最大化的公共利益。政府治理代表的是共同的利益和責(zé)任，僅僅依靠政府進(jìn)行單向的政策供給難以形成良性局面，社會治理的突出特點是動態(tài)管理，即社會事務(wù)時刻發(fā)生變化，單方面的政策供給會導(dǎo)致計劃與現(xiàn)實的脫節(jié)，從而不能精準(zhǔn)地匹配民眾的實際需求。

（三）多元主體治理協(xié)同能力不足

治理的核心要義是多元主體通過平等的協(xié)商和對話機(jī)制實現(xiàn)對社會事務(wù)的共同管理，促進(jìn)社會秩序的平穩(wěn)運行，新公共服務(wù)理論也表明，應(yīng)充分發(fā)揮多元主體供給公共服務(wù)的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)績效?？梢娬卫砟芰Φ奶嵘龖?yīng)該實現(xiàn)多方共治的良好格局。當(dāng)前我國以政府為主體，多元主體共同參與的現(xiàn)代治理理念雖然初步形成，但是實踐上還面臨諸多問題，一是社會組織整體發(fā)展水平還不高，體現(xiàn)在總體上數(shù)量不多，且運行缺乏有效監(jiān)管，缺乏專業(yè)化的人才隊伍建設(shè)社會組織等；二是參與治理的領(lǐng)域不夠廣泛，目前多見于教育和志愿服務(wù)等領(lǐng)域，在治安管理、環(huán)境治理等方面還鮮有涉足，而地方政府在社會資源調(diào)控上具有絕對的優(yōu)勢。這是由于地方政府的權(quán)威性要求導(dǎo)致對社會組織治理空間的擠壓，同時缺乏信息和資源方面的交流，未能形成雙方良性溝通的機(jī)制，導(dǎo)致了地方政府和社會組織在治理上的分離。

（四）地方政府治理理念存在偏差

新公共服務(wù)理論認(rèn)為一個良好的管理系統(tǒng)包括正確的組織理念、高效的生產(chǎn)力、良好的過程控制以及個體成員的價值。地方政府的治理理念決定了治理的方向，而公職人員群體是政府進(jìn)行社會治理的執(zhí)行主體，其能力素質(zhì)和思想理念直接關(guān)系著政府治理能力的好壞。在組織系統(tǒng)中如果過于追求效率而漠視個人價值理念，會造成個人目標(biāo)與組織目標(biāo)的背離。隨著服務(wù)型政府理念的貫徹，我國在公職人員隊伍建設(shè)上取得了一定的成效，但是在當(dāng)前的地方政府尤其是基層政府的治理實踐中，部分地區(qū)傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的政績觀仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，在執(zhí)行政策的時候過于注重形式，基層政府文山會海等現(xiàn)象屢見不鮮，造成政府公職人員的治理理念出現(xiàn)偏移。由于“唯上”的思維慣性，一些公職人員在履行職責(zé)的過程中未能很好地落實“以人為本”的原則，未能將民眾需求置于優(yōu)先地位，造成了民眾在社會治理方面的獲得感缺失。地方政府和公職人員的治理理念出現(xiàn)偏差，將會導(dǎo)致政府的職能履行成為影響治理成效的阻礙。

三、地方政府治理能力提升路徑

改革開放以來，我國地方政府的治理路徑逐步由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，隨著國家治理中心的下沉，地方政府成為了社會治理的主體。新時代深化建設(shè)“服務(wù)型”政府的目標(biāo)對地方政府治理能力提出了新的要求，如何切實提升地方政府治理能力關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展，因此，本文基于新公共服務(wù)理論視角，擬提出以下優(yōu)化路徑：

（一）提高治理目標(biāo)和公共利益契合度

地方政府的治理目標(biāo)決定了社會治理成效的高低，只有當(dāng)治理目標(biāo)與公眾的公共利益達(dá)到平衡，才能提升政府履行職能的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，進(jìn)而提高治理能力水平。一是健全和完善民意調(diào)查機(jī)制。民意調(diào)查是政府通過合理的信息搜集渠道了解公眾需求的重要途徑，但傳統(tǒng)的民意調(diào)查存在形式泛于表面、內(nèi)容缺乏精準(zhǔn)等問題，因此為了精準(zhǔn)拓寬政府治理能力的界限，應(yīng)探索應(yīng)用權(quán)責(zé)一致的獨立調(diào)查，如針對某一特定政策或者特定事件，由明確的相關(guān)職能部門開展地域性民意調(diào)查，獲取公眾最具針對性和現(xiàn)實性的感知信息，將公眾利益和治理目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、合理銜接。二是加強(qiáng)政府內(nèi)部運行機(jī)制建設(shè)，基于實際需求合理劃分各部門的權(quán)責(zé)范圍，明確職能部門的運作目標(biāo)和任務(wù)，以高質(zhì)量的公共服務(wù)供給為驅(qū)動力，建立以公共利益為導(dǎo)向的部門和人員政績考核制度，大力推動實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，分層次、分領(lǐng)域提高地方政府的社會治理能力水平。

（二）增強(qiáng)社會治理實踐雙向互動性

一是引導(dǎo)公眾參與對政府治理能力評估。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公眾參與政府績效的評估能夠使政府績效測量變得更有價值。但是當(dāng)前傳統(tǒng)的政治文化和公眾自身評估能力不足的問題影響了對政府治理能力評估的實效，因此一方面應(yīng)該破除傳統(tǒng)思維，通過行之有效的問卷調(diào)查、專家訪談等形式廣泛開展公民滿意度調(diào)查，另一方面應(yīng)積極主動公開政府工作事項和評估方法、流程等，建立完整的評估參與鏈條，以科普宣傳教育等方式提高公眾的參與意識和評估能力，有利于政府樹立公民滿意的治理導(dǎo)向。二是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)的互動功能。隨著大數(shù)據(jù)、云計算等科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)字政府和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)模式成為了政府進(jìn)行社會治理的重要工具，不僅提升了政務(wù)服務(wù)的效率和水平，也成為公眾參與治理的有效途徑。加強(qiáng)地方政府網(wǎng)站的建設(shè)，除了優(yōu)化程序化政務(wù)服務(wù)事項以外，還應(yīng)搭建暢通有效的信息溝通平臺，通過政務(wù)留言板、公眾對話平臺等方式，增強(qiáng)政府與公眾在社會治理上的互動性，以契合新公共服務(wù)理論“利用網(wǎng)絡(luò)形成一種政府與公眾之間的電子鄰里關(guān)系”的理念。

（三）構(gòu)建多元主體合作共治格局

地方政府治理能力的不足，內(nèi)在原因是當(dāng)前的治理實踐仍是一種“總體性”治理的模式，即政府在社會事務(wù)管理中“事無巨細(xì)、包攬全局”的行政思維仍占據(jù)主導(dǎo)地位[3]。研究表明，社會治理效能的提升需要多元主體的參與協(xié)作，更好地發(fā)揮政府的治理優(yōu)勢和市場的創(chuàng)新活力。一是發(fā)揮存量優(yōu)勢，即充分利用政策引導(dǎo)優(yōu)勢，積極引導(dǎo)各類社會組織和企業(yè)主體參與到社會治理中來。提升各類主體的自身發(fā)展能力，充分利用各方的資源優(yōu)勢提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平，形成一個以政府為主體，社會和市場共同發(fā)力的多元治理模式，充分利用服務(wù)外包、政府采購等政策工具發(fā)揮社會主體治理效能，激發(fā)社會和市場的創(chuàng)新活力，將政府“從事無巨細(xì)”的主導(dǎo)治理模式中抽離出來，更好地履行自身的治理職能。二是提升增量動力，即加大各類社會組織的培育力度，不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域，因地制宜挖掘地方城市的文化資源和優(yōu)勢，同時積極借鑒外部先進(jìn)城市的經(jīng)驗，建設(shè)專業(yè)化的社會治理人才隊伍，培育符合地方發(fā)展具備錯位優(yōu)勢的社會組織，為社會治理提供更加精細(xì)化和專業(yè)化的服務(wù)。

（四）明確治理能力建設(shè)價值取向

價值取向是政府治理理念的內(nèi)核，也是影響政府治理能力的重要因素，無論是政府的整體運轉(zhuǎn)還是公職人員的具體事務(wù)，在我國的特定歷史文化背景下，都應(yīng)該堅持“以人為本”的價值取向，這不僅是提升我國地方政府治理能力的必然要求，也是我國執(zhí)政為民的根本所在。首先，在地方政府治理能力建設(shè)中明確以人民為中心的核心價值取向，在理念上克服錯誤的政績觀和“官本位”的不良傾向[4]，將群眾對政府治理的滿意度和感知度作為評價治理能力水平的重要指標(biāo)；破除地方政府在治理中的“搭便車思維”和“鄰避運動”，不斷增強(qiáng)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給能力。其次，重視公職人員個人價值，應(yīng)用參與式的管理方式強(qiáng)化政府人員的正確服務(wù)動機(jī)。新公共服務(wù)理論提出要將公職人員當(dāng)作政府事業(yè)的合作伙伴追求最大化公共利益。通過思想上的更新和學(xué)習(xí)培訓(xùn)強(qiáng)化公職人員的理想信念，同時發(fā)揮物質(zhì)激勵和價值激勵的效用，提高公職人員的知識技能、業(yè)務(wù)能力和創(chuàng)新思維等，從思想上和行動上為其提供支持，切實提升公職人員在參與治理工作的獲得感和成就感。由此確保從宏觀整體和微觀個體上都確立正確的治理價值取向。

四、結(jié)語

隨著我國社會治理體系和治理能力建設(shè)邁入新階段，社會發(fā)展呈現(xiàn)出高度復(fù)雜的新局面，地方政府的治理能力建設(shè)成為了重要課題。從公共服務(wù)的視角提升地方政府的治理能力，是深化服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。地方政府應(yīng)積極面對新形勢下的挑戰(zhàn)和困境，正視自身存在的能力短板，樹立以公共服務(wù)為導(dǎo)向，以公共利益為驅(qū)動力的正確理念，積極探尋提升社會治理能力的合理路徑，更好地提升地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展質(zhì)量和治理效能。