個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕：發(fā)展邏輯、實踐困境與優(yōu)化路徑*

劉會成 彭波麗

一、引言及文獻(xiàn)綜述

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人們的預(yù)期壽命普遍延長，現(xiàn)行的以第一支柱為主的養(yǎng)老保險體系面臨繳費人數(shù)減少、養(yǎng)老供給難以維持平衡的嚴(yán)峻形勢，健全和發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系是積極應(yīng)對人口老齡化和養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措(董克用等，2022)。黨的二十大報告指出，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。目前，我國雖然已初步建立三支柱共存的養(yǎng)老金體系，但商業(yè)養(yǎng)老保險和企業(yè)年金僅占第一支柱的1/3，即三大支柱發(fā)展嚴(yán)重不平衡、不充分(陳光宇，2022)。顯然，要提高人民生活品質(zhì)，防止貧富兩極分化，實現(xiàn)全體人民共同富裕，我國需要大力發(fā)展第三支柱，即個人養(yǎng)老金。

(一)共同富裕的相關(guān)研究

既有國內(nèi)外關(guān)于共同富裕的研究涌現(xiàn)了十分豐富的研究成果，主要涉及五個方面：(1)內(nèi)涵與理論思想溯源。楊立雄(2022)基于概念界定、分配定位、價值導(dǎo)向和群體基礎(chǔ)四個維度闡述了共同富裕的內(nèi)涵。(2)測度指標(biāo)。劉培林等(2021)構(gòu)建了以總體富裕程度(含4個子指標(biāo))和發(fā)展成果共享程度(含3個子指標(biāo))兩維度為共同富裕的測度指標(biāo)體系。(3)存在的困境與實現(xiàn)路徑。李實(2021)認(rèn)為中國要實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)還存在收入差距大、公共服務(wù)不均等、發(fā)展水平不高等困境，并提出從初次、再次、三次分配角度入手縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和收入差距。(4)共同富裕與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系。王昉和徐永辰(2020)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是共同富裕理論的發(fā)展與延伸。(5)共同富裕與社會保險的關(guān)系。成志剛和文敏(2019)認(rèn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險通過縮小收入差距促進(jìn)了共同富裕；Kakwani等(2022)基于定量與實證研究，發(fā)現(xiàn)勞動力市場和社會保障政策能促進(jìn)共同富裕。

(二)第三支柱個人養(yǎng)老金的相關(guān)研究

國外養(yǎng)老金第三支柱的研究主要聚焦于養(yǎng)老金發(fā)展和養(yǎng)老金產(chǎn)品兩個方面，國內(nèi)養(yǎng)老金第三支柱研究相對滯后，但也取得豐富成果，主要分為三個方面：(1)發(fā)展現(xiàn)狀。董克用和施文凱(2020)認(rèn)為第三支柱養(yǎng)老金可以有效緩解我國養(yǎng)老困境，具有養(yǎng)老個人為主導(dǎo)、財稅支持、完全私有權(quán)等特征，表述為個人養(yǎng)老金更為恰當(dāng)，有很大發(fā)展?jié)摿Α?2)制度內(nèi)容。鄭秉文(2018)提出構(gòu)建“多層次混合型”養(yǎng)老體系制度，并引入商業(yè)保險因素。(3)發(fā)展路徑建議。王向楠(2022)提議結(jié)合中國國情，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)向低收入者傾斜，給予低收入者更多推動，刺激其參與意愿，真正實現(xiàn)個人養(yǎng)老金的普惠性和養(yǎng)老功能。

(三)個人養(yǎng)老金與共同富裕的關(guān)系研究

專門研究二者關(guān)系的文獻(xiàn)較少，既有研究主要有：孫守紀(jì)和王國軍(2022)認(rèn)為可以從需求端、供給端和制度端三個視角去推動個人養(yǎng)老金的高質(zhì)量發(fā)展，為實現(xiàn)共同富裕提供制度保障；朱海揚等(2022)剖析了個人養(yǎng)老金促進(jìn)共同富裕的發(fā)展邏輯和實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵要素；汪泓(2023)認(rèn)為個人養(yǎng)老金制度是實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略選擇，建議從多方面優(yōu)化個人養(yǎng)老金制度，促進(jìn)共同富裕的實現(xiàn)。

綜上所述，關(guān)于第三支柱個人養(yǎng)老金和共同富裕的研究是當(dāng)前國內(nèi)外研究熱點，已取得豐碩成果，但研究個人養(yǎng)老金與共同富裕關(guān)系的文獻(xiàn)相對較少，國內(nèi)尚缺基于中國國情的深入研究。本文將豐富該領(lǐng)域研究，擬闡述第三支柱個人養(yǎng)老金的概念界定與優(yōu)勢屬性，厘清其促進(jìn)共同富裕的作用邏輯，梳理我國個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程，剖析助推共同富裕實踐中存在的發(fā)展障礙因素，進(jìn)而提出實現(xiàn)共同富裕的優(yōu)化路徑，為我國個人養(yǎng)老金制度的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

二、第三支柱個人養(yǎng)老金促進(jìn)共同富裕的發(fā)展邏輯

(一)個人養(yǎng)老金制度的優(yōu)勢屬性

“個人養(yǎng)老金”的概念源起于1994年世界銀行提出的“三支柱”養(yǎng)老模式，個人養(yǎng)老金制度是一種以養(yǎng)老為目的，個人自愿參與，利用政府提供的稅收激勵和財政補(bǔ)貼，采取市場化運營形式，通過市場機(jī)制介入和資源供給為參保人員提供優(yōu)質(zhì)、豐富的養(yǎng)老保障的完全積累型養(yǎng)老金制度；它提出的目的是發(fā)揮第三支柱對第一支柱的補(bǔ)充性作用，減輕公共養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)；它具備實現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、引導(dǎo)個人養(yǎng)老責(zé)任、保護(hù)勞動者流動權(quán)益及推動傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變的功能。目前，我國已初步建立個人養(yǎng)老金制度，但在實踐中存在阻礙第三支柱發(fā)展的因素，難以真正發(fā)揮其作用。

從世界各國的個人養(yǎng)老金制度建設(shè)來看，個人養(yǎng)老金的實行方式主要分為賬戶制和產(chǎn)品制兩種形式。賬戶制是指設(shè)立與個人相綁定的養(yǎng)老金賬戶，作為養(yǎng)老金運營管理、政府扶持政策執(zhí)行的基礎(chǔ)平臺，基于此平臺展開個人養(yǎng)老金制度；產(chǎn)品制是指關(guān)于個人養(yǎng)老金的行動基本圍繞市場上所能購買到和個人所購買的養(yǎng)老產(chǎn)品展開。個人養(yǎng)老金的賬戶制和產(chǎn)品制的主要區(qū)別在于是否圍繞個人賬戶展開、參與者在產(chǎn)品配置上是否擁有充足的自主選擇權(quán)。個人養(yǎng)老金產(chǎn)品立足于個人養(yǎng)老金之上，是人們?yōu)榱吮Ｕ侠夏晟?，自愿自發(fā)參與投資儲蓄的個性化養(yǎng)老金產(chǎn)品及其組合，該類產(chǎn)品一般具備儲蓄性和收益性。較賬戶制而言，產(chǎn)品制存在許多不足之處，如稅收優(yōu)惠程序復(fù)雜、效率低、難以發(fā)揮其作用，不能有效解決三支柱間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題等。而賬戶制在個性化、靈活性、透明性上具有明顯優(yōu)勢，在轉(zhuǎn)接問題上能夠起到明顯作用，還具有可攜帶性高、激勵性強(qiáng)的特點；既可以避免重復(fù)征稅、重復(fù)稅收優(yōu)惠的情況，有利于稅收優(yōu)惠政策的實行，又可以與養(yǎng)老產(chǎn)品相結(jié)合，充當(dāng)個人養(yǎng)老資產(chǎn)配置的載體，十分契合我國現(xiàn)階段建設(shè)個人養(yǎng)老儲蓄制度的需求。2022年10月，《個人養(yǎng)老金實施辦法》正式印發(fā)，明確表示我國采取以賬戶制為基礎(chǔ)的個人養(yǎng)老金制度。

個人養(yǎng)老金制度作為第三支柱實施的制度基礎(chǔ)，滿足“無門檻、可持續(xù)、多方案、高保障”的特點，因而具有普惠性、公平性和可持續(xù)性等優(yōu)勢屬性。

1.普惠性

普惠性體現(xiàn)在覆蓋范圍和主要面向群體上。個人養(yǎng)老金制度本質(zhì)上是政府引導(dǎo)建設(shè)的補(bǔ)充性商業(yè)養(yǎng)老保險制度，是對第一支柱的補(bǔ)充。大多數(shù)養(yǎng)老金融產(chǎn)品費用高昂，中低收入群體難以負(fù)擔(dān)，個人養(yǎng)老金作為政策扶持的補(bǔ)充性養(yǎng)老制度，其主要受惠群體應(yīng)該是中低收入者，而不是高收入者。因此，個人賬戶制覆蓋面的終極目標(biāo)應(yīng)該是全體人民，且低門檻，甚者不設(shè)門檻。

2.公平性

公平性是指各參與群體的獲益公平，政府和市場的權(quán)職清晰而公平。在此前的個人養(yǎng)老金試點實踐中，高收入者的邊際稅率更高，該群體存在更高收益，制度紅利在各群體間失去了公平性，加劇了貧富兩極分化和不公平現(xiàn)象，因此個人養(yǎng)老金制度要保障各參與群體之間在權(quán)益上的公平性，縮小各階層在養(yǎng)老保障層面的差距。此外，政府與市場要厘清權(quán)職，政府要放寬市場準(zhǔn)入，發(fā)揮市場獨特作用；市場要滿足不同群體的養(yǎng)老需求，要在政府的監(jiān)督下兼顧制度的公平性。

3.可持續(xù)性

可持續(xù)性是指個人養(yǎng)老金制度的保障水平適度、基本制度穩(wěn)定和機(jī)制健全。適度的保障水平要求籌資水平適度，過低會導(dǎo)致養(yǎng)老金不足，難以滿足養(yǎng)老需求和促進(jìn)共同富裕；過高會導(dǎo)致養(yǎng)老金儲備過度，容易擠占當(dāng)前消費需求，偏離滿足人民美好生活向往的目標(biāo)。相對穩(wěn)定的基本制度是完成制度改革變遷的前提，是推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型的保障，才能使個人養(yǎng)老金制度長期、健康地發(fā)展下去。隨著時間推移，必然產(chǎn)生一些不合時宜因素或矛盾，維持基本制度穩(wěn)定是不在短期內(nèi)做結(jié)構(gòu)式的變遷，不對成形的基本制度頻繁地改革，可以據(jù)實際國情對制度進(jìn)行參數(shù)式改革和完善，即基本制度的可持續(xù)性要求在對立統(tǒng)一的穩(wěn)定性和波動性中不斷健全新制度。

(二)中國個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的重要作用

探索個人養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)共同富裕，首先需要厘清個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的重要作用。

1.社會公平正義是個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的原則

公平是個人養(yǎng)老金制度的第一價值選擇，不會因社會成員的身份而有差異對待，堅持起點、過程和結(jié)果都公平是我國社會保障理念的核心價值取向(王雪鈺等，2022)。個人養(yǎng)老金是在滿足參保人最低生存需求的前提下，保障其相對較高的經(jīng)濟(jì)方面權(quán)利，應(yīng)該平等享有參保比例；無論是基本還是非基本社會養(yǎng)老保障權(quán)利，都屬于每個公民的人權(quán)，人人都可以完全平等地享有，社會保障權(quán)利公平理論堅持了同一性和差異性的公平正義原則，促進(jìn)共同富裕時應(yīng)避免導(dǎo)致“平均主義”(賈洪波等，2023)。第三支柱個人養(yǎng)老金高質(zhì)量發(fā)展堅持社會公平正義的原則，符合中國式現(xiàn)代化的共同富裕必須合乎政治、經(jīng)濟(jì)和社會多層面的公平正義要求。

2.稅收轉(zhuǎn)移分配是個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的要素

目前，稅收優(yōu)惠政策的吸引力有限已成為我國個人養(yǎng)老金試點實行艱難的主要原因之一(朱海揚等，2022)。放眼全球，德國里斯特養(yǎng)老金計劃和美國個人退休賬戶制度通過采取財稅激勵方式有效地擴(kuò)大覆蓋人群，為解決此問題提供了經(jīng)驗，即通過稅收優(yōu)惠的激勵政策助推稅收轉(zhuǎn)移分配是我國發(fā)展個人養(yǎng)老金值得借鑒的有效方案(張棟和張琳，2022)。伴隨人口老齡化程度加劇，人口紅利在逐步消失，勞動力、技術(shù)、資本、土地等稅基結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，這為稅收改革提供了客觀條件。未來我國可考慮通過稅收優(yōu)惠激勵政策推動稅收轉(zhuǎn)移分配，吸引更多養(yǎng)老投資者(特別是中低收入人群)參與第三支柱，提高個人養(yǎng)老儲備金規(guī)模，推動共同富裕。

3.推動資本市場發(fā)展是個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的途徑

自1991年國務(wù)院首次提出逐步建立三支柱養(yǎng)老保險體系起，歷經(jīng)30多年奮斗歷程，我國已建立了世界上最龐大的社會保障體系，但尚未做到有效地積累長期資金。我國的第三支柱個人養(yǎng)老金制度，實行封閉且唯一的賬戶管理，個人的儲蓄資金一般要被封閉直到個人退休后才可領(lǐng)取，即能成為真正意義上的長期資金被投入資本市場。該資金具有周期長、目標(biāo)明確的投資特點，比理財、投機(jī)類資金更能改善資本市場的資金結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)資本市場健康、可持續(xù)發(fā)展。從美國經(jīng)驗來看，龐大的私人養(yǎng)老金助推了美國資本和養(yǎng)老金兩大市場的共同繁榮。我國的第三支柱個人養(yǎng)老金制度，在適宜的稅收優(yōu)惠政策激勵之下，使具有普惠性的個人養(yǎng)老金有可能直接觸及資本市場，增強(qiáng)對投資、信托的認(rèn)知和對資本市場的信心，同時也共享中國資本市場和經(jīng)濟(jì)長期、健康發(fā)展的紅利，走向共同富裕。

4.解決個人真實養(yǎng)老需求是個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的根本

目前，我國已基本建立三支柱養(yǎng)老保險體系。然而，雖然第一支柱養(yǎng)老金覆蓋面廣，但其管理本質(zhì)上與根據(jù)繳費匹配領(lǐng)取的流動管理方式類似，顯然無法兼顧各個年齡階段退休公民的風(fēng)險偏好和收益特征；第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面窄(截至2021年9月末，參保人數(shù)僅占總?cè)丝?%)，而且存在雇主因為代位選擇而投資風(fēng)格傾向于保守的現(xiàn)象。因此，第一、第二支柱養(yǎng)老保險都尚未實現(xiàn)積累長期資金的目標(biāo)，無法有效積累資金，難以真正解決個人的養(yǎng)老需求(朱海楊等，2022)。相比于第一、第二支柱，第三支柱個人養(yǎng)老金具有封閉性和長期性的特征，養(yǎng)老投資者可以自主選擇與自身風(fēng)險偏好、收益特征相匹配的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品，進(jìn)行長期投資和積累長期資金，解決自身的真實養(yǎng)老需求，同時減輕了國家和企業(yè)對公民(員工)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，促進(jìn)共同富裕。

三、中國個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的實踐困境

(一)中國第三支柱個人養(yǎng)老金的發(fā)展歷程

結(jié)合中國建設(shè)第三支柱個人養(yǎng)老金制度的實踐和理論發(fā)展情況，以政策文件或標(biāo)志性事件為基準(zhǔn)，我們將其發(fā)展歷程分為概念萌芽、理論探索、政策實踐和正式實行四個時期。

1.概念萌芽時期(1991年至2006年)

1991年6月發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出，要逐步建立實行國家、企業(yè)、個人三方共同承擔(dān)的社會保障體系，首次提出“補(bǔ)充養(yǎng)老保險”和“個人儲蓄性養(yǎng)老保險”等概念，標(biāo)志著我國的養(yǎng)老制度從單一向多層次轉(zhuǎn)變的開端。隨后，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《企業(yè)年金的試行辦法》等文件陸續(xù)頒布，這些文件中多次提及“多層次社會保障體系”，明確表示發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保障體系，實行三支柱養(yǎng)老模式是我國養(yǎng)老保障體系改革的重點。

本階段，多層次養(yǎng)老保障制度在我國初步確立，但尚停留在多層次養(yǎng)老保障體系的理念建構(gòu)上，重點傾向于發(fā)展的第二支柱、第三支柱雖然多次提及卻無實質(zhì)性進(jìn)展。

2.理論探索時期(2007年至2017年)

2007年，中國保監(jiān)會與天津市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快天津濱海新區(qū)保險改革試驗區(qū)發(fā)展的意見》指出要推動天津濱海新區(qū)保險改革試驗區(qū)發(fā)展，加大財政與稅收支持力度，做好補(bǔ)充養(yǎng)老保險試點工作。2008年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，提出探索商業(yè)養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠路徑，為企業(yè)職工構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，尋求第三支柱的發(fā)展渠道。隨后的幾年，國家各部門及各地區(qū)為推動個稅遞延型養(yǎng)老保險發(fā)展，加快第三支柱養(yǎng)老制度探索進(jìn)程，紛紛出臺了相關(guān)政策(見表1)。

表1 國家各部門及各地區(qū)發(fā)展個人養(yǎng)老金相關(guān)政策

本階段，我國相關(guān)政策文件對于第三支柱養(yǎng)老保險的表述逐漸清晰，政策支持、制度設(shè)計以及試點工作準(zhǔn)備均已打下良好基礎(chǔ)，個人養(yǎng)老金的理論研究在我國的試點準(zhǔn)備工作中逐漸趨于完善，發(fā)展方向日益明朗。

3.政策實踐時期(2018年至2022年4月)

2018年4月，五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，標(biāo)志著我國養(yǎng)老金第三支柱建設(shè)正式進(jìn)入政策實踐階段。在試點期間，由納稅人指定商業(yè)銀行與身份證綁定的專用賬戶作為個人養(yǎng)老金賬戶，封閉運行。個人養(yǎng)老金賬戶需在中信保平臺登記，平臺與稅務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行對接，提供賬戶管理、信息查詢、稅務(wù)稽核、外部監(jiān)管等基礎(chǔ)性服務(wù)。同年5月1日，試點工作正式開展。此后，相繼出臺了一系列相關(guān)的后續(xù)政策(見表2)。

表2 后續(xù)個人養(yǎng)老金相關(guān)政策

本階段，試點政策明確表示個人養(yǎng)老金基于個人賬戶制展開，采取EET稅收優(yōu)惠模式；從稅收優(yōu)惠制度、領(lǐng)取條件、產(chǎn)品規(guī)范等多個角度出發(fā)，為個人養(yǎng)老金的發(fā)展定下了較為完整的整體框架，雖然具體細(xì)節(jié)仍然需要改進(jìn)。

4.正式實行時期(2022年4月至今)

2022年4月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標(biāo)志著我國個人養(yǎng)老金制度正式確立。10月26日，五部門聯(lián)合發(fā)布《個人養(yǎng)老金實施辦法》，對管理模式、稅收模式、覆蓋人群、繳費限額、投資和領(lǐng)取方式、監(jiān)管制度、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品管理及信息披露等諸多方面作了詳細(xì)而明確的規(guī)定，個人養(yǎng)老金制度正式落地。11月18日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布首批開辦個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)名單，其中共有23家商業(yè)銀行和11家理財公司入選；隨后，中國證監(jiān)會發(fā)布了首批個人養(yǎng)老金投資基金產(chǎn)品和銷售機(jī)構(gòu)名錄，包含40家基金管理人的129只養(yǎng)老目標(biāo)基金以及37家基金銷售機(jī)構(gòu)。11月20日，在獲得中國銀保監(jiān)會批準(zhǔn)后，中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行四家大型銀行在合肥、廣州、成都、西安和青島5個城市開展特定養(yǎng)老儲蓄試點。11月22日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于保險公司開展個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，明確了保險公司開展個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)的基本要求和其需要承擔(dān)的主要責(zé)任。11月25日，人社部宣布，在北京、上海等36個先行城市或地區(qū)啟動實施個人養(yǎng)老金制度。

(二)中國個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的困境

我國個人養(yǎng)老金試點工作自2018年5月1日開展，試點地區(qū)包括上海市、福建省及蘇州工業(yè)園區(qū)，期限暫定一年。截至2019年6月底，試點地區(qū)共有23家保險公司開展個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)，提供保險產(chǎn)品66款，參保人數(shù)合計4.52萬人次，承保保單4.45萬件，實現(xiàn)保費收入1.55億元。2022年11月25日，個人養(yǎng)老金信息平臺正式上線，當(dāng)日開戶人數(shù)突破110萬人。截至2022年底，開戶人數(shù)累計達(dá)1954萬人，繳費人數(shù)613萬人，總繳費金額142億元。據(jù)此可知，繳費人數(shù)占參加人數(shù)的31.37%，人均繳費2316.48元，距離繳費上限1.2萬元還有較大差距。目前，我國個人養(yǎng)老金制度面臨以下問題。

1.個人賬戶分立，三支柱間缺乏對接，未建立賬戶轉(zhuǎn)移機(jī)制

目前，我國的多支柱養(yǎng)老保險制度發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)。截至2021年末，中國養(yǎng)老金總規(guī)模為13.8萬億元，其中第一、第二、第三支柱規(guī)模分別為9.4萬億元、4.4萬億元、6億元，第一支柱占比約68%。第一支柱實行統(tǒng)賬結(jié)合，由個人繳費進(jìn)行完全積累；第二支柱由企業(yè)和個人共同繳費。在此情況下，第一、第二支柱個人賬戶存在以下問題：(1)公共養(yǎng)老金資金缺口日益擴(kuò)大，且我國居民人均壽命不斷延長，導(dǎo)致資金難以長期給付，空賬問題存在，管理模式亟須改革；(2)第二支柱個人賬戶在面臨工作單位變更、繳費單位停繳以及破產(chǎn)時，可能會發(fā)生個人賬戶內(nèi)資金轉(zhuǎn)移困難；(3)我國第一支柱已實現(xiàn)基本覆蓋，2022年總參保人數(shù)達(dá)10.5億人次；第二支柱在我國覆蓋規(guī)模小、大部分職工未加入企業(yè)年金計劃，第二支柱難以承擔(dān)第一支柱個人賬戶的轉(zhuǎn)移接續(xù)?？傊?，我國三支柱模式個人賬戶分立，缺乏對接，未建立賬戶轉(zhuǎn)移機(jī)制，致使第三支柱發(fā)展緩慢。

2.領(lǐng)取制度有待優(yōu)化，提前領(lǐng)取機(jī)制不夠完善

由于個人養(yǎng)老金涉及個人稅收遞延政策，為防止國家稅收流失，需對其進(jìn)行嚴(yán)格限制，不能隨意提前支取個人賬戶內(nèi)資金。我國《個人養(yǎng)老金實施辦法》中規(guī)定可提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的特殊情況包括罹患合同約定的重疾、全殘或身故等，相較于美國IRAs制度、加拿大RRSP制度和德國里斯特計劃(見表3)，我國個人養(yǎng)老金的退出和提前支取機(jī)制不夠完善。

表3 部分國家個人養(yǎng)老金計劃提前退出懲罰機(jī)制和提前支取條件

如果參保人在生活中遭遇如購房、創(chuàng)業(yè)、繼續(xù)教育、子女出國深造等亟須使用大額存款事件時，個人賬戶資金將是最優(yōu)選擇之一。此時，不完善的領(lǐng)取制度會使資金滯存，無法提取使用，即領(lǐng)取限制不夠完善，潛在參與人會因顧及未來的變數(shù)而對個人養(yǎng)老金缺乏信心，參保意愿較低。

3.賬戶繳費額度較低，稅收優(yōu)惠政策力度有待提高

我國現(xiàn)行制度中，個人養(yǎng)老金每年的繳費限額為12000元，且領(lǐng)取階段需繳納實際稅率3%的所得稅。對于月薪低于5000元的群體而言，個人所得稅率為0，個人養(yǎng)老金不僅無法省稅，而且在領(lǐng)取時還需繳納3%的個稅；對于月薪資5000～8000元的人群來說，適用個人所得稅率為3%，與領(lǐng)取階段需繳納稅率相同，個人養(yǎng)老金僅是延遲繳稅，實現(xiàn)的主要是儲蓄作用；對于高收入群體而言，12000元的繳費限額過低，節(jié)稅效應(yīng)不明顯，無法滿足其養(yǎng)老需求，一定程度上降低高收入群體參加個人養(yǎng)老金的積極性。

4.市場主體缺乏動力，個人養(yǎng)老金產(chǎn)品供給能力有待提高

個人養(yǎng)老金制度是政策支持、市場化運營的養(yǎng)老制度，我國現(xiàn)階段過多地強(qiáng)調(diào)政策支持、政府監(jiān)督等先決條件，忽略了市場在資源配置中的決定性作用，沒有發(fā)揮好市場主體的內(nèi)生動力優(yōu)勢。目前，獲批的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品包括8款保險產(chǎn)品、133只基金產(chǎn)品和461款儲蓄產(chǎn)品。其中保險產(chǎn)品較少，期限普遍較短且同質(zhì)化嚴(yán)重；基金產(chǎn)品多是三年期以下的中短期產(chǎn)品，均為基金中基金，收益較低；三年期以上的儲蓄類產(chǎn)品占比低。中長期產(chǎn)品供給較為匱乏，個人養(yǎng)老金的“養(yǎng)老”功能名不副實。

從上文個人養(yǎng)老金制度的運行現(xiàn)狀可知，參加者投資意愿較低，大部分都處在“觀望”狀態(tài)。顯而易見，參加者的投資目的是跑贏“通脹”，同時追求資產(chǎn)增值，在產(chǎn)品匱乏、市場趨勢不明顯的情況下，難以提高參加人投資意愿。

5.居民投資養(yǎng)老意識薄弱，相關(guān)宣傳力度不足

一方面，與歐美國家自立生活的養(yǎng)老模式不同，我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念為家庭贍養(yǎng)，國民支出大部分用于住房、食品、教育、醫(yī)療等，養(yǎng)老投資占比較少；另一方面，受家庭養(yǎng)老觀念和傳統(tǒng)理財理念的影響，我國居民對于承擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧的養(yǎng)老金融市場并不熱衷。因此，我國居民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)較低，了解第三支柱養(yǎng)老的主觀能動性不強(qiáng)，投資養(yǎng)老意識薄弱。此外，國家對個人養(yǎng)老金的宣傳不足，居民對稅收優(yōu)惠政策、個人養(yǎng)老金制度的相關(guān)制度與政策，對養(yǎng)老投資的重要性與必要性認(rèn)識不足，阻礙了第三支柱的推進(jìn)和發(fā)展。

四、高質(zhì)量發(fā)展個人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的優(yōu)化路徑

(一)打通三支柱內(nèi)部制度的銜接與賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)

現(xiàn)階段，我國個人養(yǎng)老金制度圍繞個人賬戶開展，打通三支柱內(nèi)部銜接制度，一方面可以解決參保人投資的資金問題；另一方面可以更好地保護(hù)參保人的權(quán)益。首先，個人賬戶與身份證綁定，不受政府或企業(yè)的干預(yù)，這使參加人在變更工作單位時，可以自由便捷地轉(zhuǎn)移原先積累的養(yǎng)老金，節(jié)省轉(zhuǎn)移成本和政府、企業(yè)的管理成本。其次，第一支柱目前存在空賬問題，個人養(yǎng)老金賬戶僅由個人支配，三支柱內(nèi)部銜接可以有效抑制政府挪用資金填補(bǔ)公共養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)象。最后，三支柱賬戶互通有利于提高養(yǎng)老保障的穩(wěn)健性和靈活性，如將符合條件的第一支柱賬戶內(nèi)資金轉(zhuǎn)移至個人養(yǎng)老金賬戶，實現(xiàn)市場化投資運營；允許離職人員將其積累的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移至第三支柱；未受第二支柱覆蓋的個人，允許將企業(yè)年金給予其的政策優(yōu)惠疊加至個人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠額度，有利于提升國民參保意愿與三支柱養(yǎng)老模式的靈活性。

(二)健全退出機(jī)制，合理安排提前支取個人養(yǎng)老金條件

個人養(yǎng)老金制度繳費期長、積累期久，可變情況多，由于未來的不可知性，居民難以對其產(chǎn)生充分的信任。為增強(qiáng)居民信心，提高養(yǎng)老金穩(wěn)定性，具體實施建議如下：補(bǔ)充中途退出懲罰機(jī)制，參考我國個稅法案，綜合考慮收入、年齡、提取金額等因素，制定分級處罰標(biāo)準(zhǔn)，限制參加人隨意提取，保障穩(wěn)定性。借鑒加拿大RRSP計劃，合理設(shè)置提前支取賬戶資金的條件，對于首次購房、首次創(chuàng)業(yè)以及繼續(xù)教育等情況，領(lǐng)取人出示相關(guān)證明，由相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)核實，可免除罰金提前支取個人養(yǎng)老金，使個人養(yǎng)老金制度更具人性化，提高人們的參保意愿和參保人員的認(rèn)同感。

(三)優(yōu)化個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠模式，提高稅收優(yōu)惠力度

為提升全民養(yǎng)老水平，我國在制定養(yǎng)老稅收優(yōu)惠政策時應(yīng)盡可能保證公平性和普惠性?，F(xiàn)階段，我國處在制度建立初期，為提高民眾參保意愿，財稅支持政策可采用以下模式。

1.推行差異化稅收優(yōu)惠政策

目前我國稅收優(yōu)惠模式較為單一，一律采用EET稅收優(yōu)惠模式，一定程度上壓制了民眾的積極性。參考國外經(jīng)驗，我國可實行稅收優(yōu)惠政策差異化，如達(dá)到個稅免征額的個人采用EET模式，未達(dá)繳納個稅標(biāo)準(zhǔn)或未進(jìn)行固定繳稅的居民采用TEE模式，同時適當(dāng)降低TEE模式繳費期稅率，提高低收入群體參與積極性。

2.提高稅收優(yōu)惠額度

高收入人群往往具備充足的資金，其對金融和投資也有深刻了解。目前繳費限額12000元，對于高收入者來說，額度較低，節(jié)稅效果不明顯，個人養(yǎng)老金不一定是其增值資產(chǎn)的最優(yōu)解。相較于高收入者，低收入者有更大的養(yǎng)老需求，其往往自身條件不足，更需要政策扶持。針對該群體，我國可適度提高其稅收優(yōu)惠額度，一方面可以幫助其加速養(yǎng)老金積累，另一方面可以提高其參保意愿。

(四)開發(fā)多樣化養(yǎng)老產(chǎn)品，拓寬養(yǎng)老金投資渠道

市場化運營是個人養(yǎng)老金的最大特征之一，為發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，政府應(yīng)鼓勵多元參與，以激發(fā)市場的內(nèi)在活力，產(chǎn)品競爭力強(qiáng)、收益性高，客戶黏性才高?；谠圏c經(jīng)驗，個人養(yǎng)老金產(chǎn)品應(yīng)具備以下特征。

1.產(chǎn)品設(shè)計應(yīng)遵循長期性、穩(wěn)健性和收益性

市場主體要盡可能為消費者提供質(zhì)量優(yōu)、收益高的金融產(chǎn)品和長期、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，通過市場良性競爭，推動個人養(yǎng)老金健康發(fā)展。

2.產(chǎn)品設(shè)計要具備針對性，注重養(yǎng)老的“長期性”

金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計產(chǎn)品時不應(yīng)只看重短期效益的回收，要側(cè)重中長期投資，發(fā)揮好養(yǎng)老金“長期性”的巨大優(yōu)勢，用長期資金化解短期操作的風(fēng)險，實現(xiàn)資金保值增值。

3.產(chǎn)品差異化、投資渠道多元化

金融機(jī)構(gòu)要綜合考慮不同風(fēng)險偏好、不同收益等差異化需求，為不同群體供給產(chǎn)品，如向追求收益性的風(fēng)險偏好者供給基金、股票等金融產(chǎn)品，向追求保障性的風(fēng)險厭惡者供給銀行存款、保險理財?shù)犬a(chǎn)品。政府要鼓勵銀行、保險、基金、信托等多方力量參與建設(shè)個人養(yǎng)老金制度，為參加人提供多元化的投資渠道，強(qiáng)化個人的自主選擇權(quán)，由此增強(qiáng)居民的參與意愿。

(五)加強(qiáng)宣傳，提高居民的投資養(yǎng)老意識

受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，我國部分居民在退休前對自身養(yǎng)老的投資意識和養(yǎng)老儲備不充足，那么養(yǎng)老金融的教育就顯得尤為重要。首先，政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)要充分利用如廣播、公眾號、網(wǎng)絡(luò)平臺等傳播媒介進(jìn)行宣傳，采用線上結(jié)合線下的方式，加強(qiáng)對個人養(yǎng)老、個人養(yǎng)老金等相關(guān)內(nèi)容和政策的宣傳，當(dāng)民眾切實體會到稅收優(yōu)惠政策的好處時，才會有更高的積極性和參與意愿。其次，大力加強(qiáng)養(yǎng)老金融教育，包括金融基礎(chǔ)知識、養(yǎng)老資產(chǎn)配置、風(fēng)險管理、市場機(jī)制以及個人養(yǎng)老的重要性和必要性等內(nèi)容，增強(qiáng)國民的養(yǎng)老意識，有效引導(dǎo)國民進(jìn)行養(yǎng)老投資。此外，政府、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)校等應(yīng)共同承擔(dān)起養(yǎng)老金融教育的責(zé)任，廣泛動員社會各階層，在社會上營造出積極應(yīng)對人口老齡化的良好氛圍。