中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度：內(nèi)在要求、現(xiàn)實困境與改革策略*

邱國慶 侯培林

一、引言

黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。從頂層設(shè)計上看，現(xiàn)代預(yù)算制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，通過健全現(xiàn)代預(yù)算制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中實現(xiàn)新時代目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。從實踐轉(zhuǎn)向上看，現(xiàn)代預(yù)算制度能夠保障政府支出，規(guī)范政府收入和強化預(yù)算約束，成為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要保障。可見，政府預(yù)算制度是理解和闡述中國式現(xiàn)代化道路的重要視角。中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度應(yīng)嵌入到中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中，是構(gòu)建特色鮮明的中國式現(xiàn)代化完整體系的應(yīng)有之義。

近年來，政府預(yù)算制度與中國式現(xiàn)代化之間的互動持續(xù)增強，政府預(yù)算制度與中國式現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系逐漸明晰。一方面，政府預(yù)算制度以“全面規(guī)范、公開透明、績效管理”為主線，表現(xiàn)為全口徑政府預(yù)算體系和跨年度預(yù)算平衡機制逐步完善，政府預(yù)算信息公開常態(tài)化和機制化持續(xù)推進(jìn)，以及政府預(yù)算績效導(dǎo)向不斷凸顯，這為中國式現(xiàn)代化提供了制度激勵和發(fā)展動力。另一方面，中國式現(xiàn)代化反映國家治理邏輯向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，健全現(xiàn)代預(yù)算制度成為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，從而決定了政府預(yù)算制度應(yīng)在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中賦能新時代國家制度建構(gòu)和自我更新能力，這為政府預(yù)算制度進(jìn)一步深化改革提供基本方向和評價體系。目前，鮮有文獻(xiàn)將政府預(yù)算制度置于中國式現(xiàn)代化框架下進(jìn)行深入研究，更多聚焦政府預(yù)算制度全面規(guī)范、公開透明的建設(shè)目標(biāo)(樊麗明，2022；高培勇，2023)，總結(jié)歷年改革進(jìn)程和經(jīng)驗積累(馬蔡琛，2014；馬蔡琛和趙笛，2022)，圍繞現(xiàn)代財政制度建設(shè)思考新時代政府預(yù)算管理制度改革(馬海濤，2022)，以及在優(yōu)化預(yù)算績效管理、化解地方債務(wù)風(fēng)險、強化預(yù)算全口徑管理等方面作出原創(chuàng)性貢獻(xiàn)(馬蔡琛，2018；安體富，2021；高培勇，2023；趙早早和何達(dá)基，2023)。

與既有研究相比，本文可能的邊際貢獻(xiàn)：一是研究視角?；谥袊浆F(xiàn)代化的視角，厘清中國式現(xiàn)代化對政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求，揭示中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的內(nèi)在激勵和重要動力，并將政府預(yù)算制度作為中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和支撐性要素。二是研究內(nèi)容。立足新時代新征程的目標(biāo)任務(wù)，從中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征、領(lǐng)導(dǎo)力量、戰(zhàn)略布局等層面明確中國式現(xiàn)代化對政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求，指出中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度的現(xiàn)實困境，并提出新時代我國政府預(yù)算制度的改革方略。

二、中國式現(xiàn)代化對政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求

中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，與西方資本主義“私有制+自由市場+分權(quán)型現(xiàn)代化國家機構(gòu)”的現(xiàn)代化發(fā)展模式存在本質(zhì)差別，既具有現(xiàn)代化的共同特征，又更加突出中國特色(韓保江和李志斌，2022)。中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征賦予政府預(yù)算制度改革的內(nèi)在要求，既要符合全球現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，也要體現(xiàn)中國特色，同時與中國特色社會主義制度相適應(yīng)，從而有利于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)預(yù)算改革方向的正確性：堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化。堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，同時是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則。黨的十八大以來，黨全面領(lǐng)導(dǎo)建立健全現(xiàn)代政府預(yù)算制度，推動預(yù)算法治保障不斷強化、預(yù)算治理體系逐漸完備、預(yù)算治理效能持續(xù)提升，凸顯出政府預(yù)算制度在構(gòu)建公共財政框架和重塑公共治理結(jié)構(gòu)中的支撐性功能，證明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在政府預(yù)算制度改革全過程中的決定性作用。中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度改革應(yīng)將黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和最高政治原則，自覺維護中國式現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體和道路性質(zhì)。要求把黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于政府預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各方面、全過程，要深入踐行黨的戰(zhàn)略意圖和發(fā)展理念，使政府預(yù)算制度與中國式現(xiàn)代化保持內(nèi)在聯(lián)系和高度一致，嵌入國家治理“五位一體”的總體布局，主動融入團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)中。

現(xiàn)代預(yù)算制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，為中國式現(xiàn)代化穩(wěn)步前行提供重要保障。通過完善國家治理體系，增強國家治理能力，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供支撐。黨的二十大報告提出，“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，要求政府預(yù)算制度改革應(yīng)遵循社會主義市場經(jīng)濟改革的方向，充分發(fā)揮政府預(yù)算制度促進(jìn)有效市場與有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵作用，通過宏觀層面的預(yù)算約束、中觀層面的資源配置和微觀層面的預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)宏觀經(jīng)濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化，賦能高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，以進(jìn)一步全面匹配中國特色社會主義制度。

(二)政府預(yù)算制度的普惠性：推動效益惠及全體人民

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，決定政府預(yù)算制度改革要貫徹和落實以人民為中心的發(fā)展思想，注重體現(xiàn)人民主體地位，使改革和實踐的重心與人民對美好生活向往相結(jié)合。黨的十八大以來，政府預(yù)算制度充分體現(xiàn)了“人民至上”的價值追求，成為提高和充實人民幸福感、獲得感、安全感的重要制度安排。一是預(yù)決算公開平臺不斷完善、預(yù)算績效報告公開透明、重點資金預(yù)算編制和績效情況聽證會等都能彰顯人民在預(yù)算過程中的主體地位。二是政府預(yù)算制度在保障和改善民生水平方面的地位和功能不斷增強，“三?！敝С鲎鳛檎A(yù)算安排的重要性不斷加強，重點民生項目持續(xù)推進(jìn)。三是人大預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)條件、技術(shù)支持、法律保障和組織建設(shè)逐漸完善，加快預(yù)算國家轉(zhuǎn)型的步伐，是夯實現(xiàn)代預(yù)算制度中人民主體地位的基礎(chǔ)。

中國式現(xiàn)代化的人口規(guī)模巨大的特征要求政府預(yù)算制度改革要高度重視普惠性，推動政府預(yù)算制度改革效益惠及全體人民，確立“為人民謀幸?！钡膽?zhàn)略目標(biāo)，重點加強普惠性預(yù)算項目安排，使民生項目更好地惠及全體人民，充分發(fā)揮預(yù)算制度著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。同時，拓展全體人民依法參與預(yù)算的途徑，強化預(yù)算社會監(jiān)督，從實質(zhì)上賦予人大代表修正預(yù)算的權(quán)利，加強人大部門對行政部門的財政問責(zé)，從而提高預(yù)算監(jiān)督效力和質(zhì)量(苗慶紅，2020)，進(jìn)一步落實人民主體地位，充分體現(xiàn)政府預(yù)算制度的民主優(yōu)勢。

(三)政府預(yù)算制度的公平性：實現(xiàn)全體人民共同富裕

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。分配制度是實現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵制度安排。完善的分配制度能夠正確處理效率與公平的關(guān)系，充分激勵全國人民共同奮斗，同時使全體人民共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)全體人民共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)，更是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程的必然要求。基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求?；竟卜?wù)均等化能夠滿足人民日益增長的美好生活需要，縮小城鄉(xiāng)收入差距，以推動全體人民共同富裕，這也是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。政府預(yù)算制度能夠利用稅收、社會保障支出、轉(zhuǎn)移支付等再分配政策，著力規(guī)范財富積累機制，保障全體人民起點公平、過程公平和結(jié)果公平。同時，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、厘清政府間事權(quán)和支出責(zé)任，依靠財政保障能力的提升，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供財力保障，促進(jìn)財富積累機會公平，解決基本公共服務(wù)供給與人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。在中國式現(xiàn)代化背景下，政府預(yù)算制度的頂層設(shè)計應(yīng)引入全體人民共同富裕這一戰(zhàn)略目標(biāo)，要求建立健全有利于完善分配制度和實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政府預(yù)算制度。同時，政府預(yù)算資金安排應(yīng)重視健全基本公共服務(wù)體系，增強公共服務(wù)均衡性和可及性，兜住困難群眾基本生活底線和均衡區(qū)域間基本財力配置，助力全體人民共同富裕。

(四)政府預(yù)算制度的安全性：提升財政可持續(xù)性

中國式現(xiàn)代化的人口規(guī)模巨大的特征對政府預(yù)算制度改革提出更高要求，要求政府預(yù)算制度改革要兼顧“促發(fā)展”和“防風(fēng)險”的雙重目標(biāo)。當(dāng)前老齡人口規(guī)模持續(xù)攀升加劇財政支出壓力，尤其是社會保障支出占比持續(xù)上升，這對中長期政府預(yù)算的穩(wěn)定性、連續(xù)性產(chǎn)生一定影響。另外，人口老齡化逐漸成為政府債務(wù)風(fēng)險加速集聚的重要因素。在支出端，養(yǎng)老領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)一步加劇債務(wù)負(fù)擔(dān)；在收入端，人口老齡化影響宏觀稅率、勞動力供給等降低預(yù)期財政收入(竹志奇等，2022)。因此，政府預(yù)算制度應(yīng)將“防風(fēng)險”作為下一步改革的著力點，完善舉債、問責(zé)閉環(huán)管理和集中公開、財政承受能力評估、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等風(fēng)險防范機制，重視財政運行中的債務(wù)問題。通過優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和決策機制，增強財政資源統(tǒng)籌能力，加強跨年度預(yù)算的平衡性，提高預(yù)算支撐和保障國家重大戰(zhàn)略可持續(xù)性。另外，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，這要求政府預(yù)算制度必須適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，通過加強預(yù)算管理為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增添動力，滿足人民日益增長的美好生活需要。要持續(xù)推進(jìn)全方位、多層次、全過程的政府預(yù)算績效管理，不斷擴展績效評價結(jié)果及應(yīng)用的方法和范圍，著力形成閉環(huán)約束和治理機制，不斷賦能資金管理和使用效益提升。

(五)推動預(yù)算制度走向世界：講好政府預(yù)算制度改革的中國故事

創(chuàng)造人類文明新形態(tài)是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。中國式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分和實現(xiàn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要保障，也應(yīng)肩負(fù)相應(yīng)的使命。黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)下的財政體制改革的理論和實踐不斷深化，建立現(xiàn)代預(yù)算制度取得了顯著成效，如《中華人民共和國預(yù)算法》不斷完善、預(yù)算管理一體化改革持續(xù)推進(jìn)、全面績效預(yù)算管理有效落實等，顯著推進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，體現(xiàn)出中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，為完善全球治理提供了中國方案和中國智慧。

中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征要求政府預(yù)算制度在改革創(chuàng)新中積極探索全球治理典型模式，為全球現(xiàn)代化貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗和智慧。講好政府預(yù)算制度改革的中國故事，有利于增進(jìn)世界對中國特色社會主義制度成功之路的認(rèn)識和認(rèn)同，有利于擴大中國特色社會主義制度的影響力和感召力，使中國以更加積極的姿態(tài)參與各國家(地區(qū))現(xiàn)代預(yù)算制度的對話與合作，發(fā)揮中國式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度在應(yīng)對通貨膨脹、貿(mào)易保護主義、科技發(fā)展等全球性問題的關(guān)鍵作用。

三、中國式現(xiàn)代化視域下政府預(yù)算制度存在的問題

(一)政府預(yù)算制度保障人民主體地位的實踐仍需充分落實

政府預(yù)算關(guān)系到全體人民切身利益，確立人民主體地位不僅是對預(yù)算處于公共財政框架下的必然要求(苗慶紅，2020；高培勇，2023)，更是中國式現(xiàn)代化背景下健全現(xiàn)代預(yù)算制度的應(yīng)有之義，從而推動政府預(yù)算改革效益惠及全體人民。目前，我國政府預(yù)算在保障人民主體地位方面的機制尚未健全。一是人大對政府預(yù)算全口徑管理有待加強。人大尚未對各級政府所有收支行為實現(xiàn)立法控制，預(yù)算審批權(quán)的行使僅限于一般公共預(yù)算且程序模糊，部分市縣級經(jīng)濟運行情況匯報和預(yù)算信息公開只涵蓋一般公共預(yù)算。二是預(yù)算審查監(jiān)督的實質(zhì)性有待增強。尤其是人大代表預(yù)算意見反饋、修改預(yù)算等方面更偏重于程序，如人大代表所提出預(yù)算草案修改意見是否能夠充分體現(xiàn)在審查結(jié)果報告中，以及是否按照審查結(jié)果報告中提出的建議進(jìn)行修改等問題尚不明確。三是基層人大職權(quán)行使未得到充分保障。由于程序和成本的限制，基層人大監(jiān)督效力和質(zhì)量往往受到程序和成本的限制，導(dǎo)致基層人大預(yù)算監(jiān)督職權(quán)弱化(吳園林，2019)。另外，人大預(yù)算監(jiān)督的社會參與度有待提高，如預(yù)算草案編制和審查過程尚未完全對普通民眾開放，群眾參與的有效渠道較為欠缺，尚未引入基層民主參與。

(二)政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問題的能力有待加強

1.政府預(yù)算制度與公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分適應(yīng)性有待提升

自1994年分稅制改革以來，財力逐漸實現(xiàn)向中央和省級集中，已經(jīng)基本確立中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架，但仍存在部分事權(quán)和機構(gòu)人員支出責(zé)任尚未統(tǒng)一、中央與地方共同財政事權(quán)支出標(biāo)準(zhǔn)不明晰、脫貧地區(qū)的財權(quán)與事權(quán)不匹配等問題，加劇了地區(qū)間財力差距，難以有效實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一是部分事權(quán)和機構(gòu)人員支出責(zé)任尚未統(tǒng)一。近年來，中央政府將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域中的部分事權(quán)上劃至中央和省級，相應(yīng)的職能和機構(gòu)卻并未隨之上劃，導(dǎo)致中央與地方職責(zé)關(guān)系不清晰，阻礙地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的統(tǒng)籌優(yōu)化。二是中央與地方共同財政事權(quán)支出標(biāo)準(zhǔn)不明晰。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，劃定義務(wù)教育、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險等八項為中央與地方共同財政事權(quán)。針對地方政府實際支出主體項目缺乏統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，致使建立差異化分擔(dān)機制可能存在一定問題。三是脫貧地區(qū)財權(quán)與事權(quán)不匹配。脫貧地區(qū)相對財政收入能力薄弱，財力供給過度依賴上級財政或中央轉(zhuǎn)移支付，社會經(jīng)濟發(fā)展需要大量財政支出投入，上級新增硬性事權(quán)和支出責(zé)任不斷增加，進(jìn)一步加劇財力分配困境，制約脫貧地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.社會保險基金預(yù)算收支存在較大區(qū)域差異

社會保險基金預(yù)算以地方政府為執(zhí)行主體，從共同富裕的角度看，社會保險基金收支的區(qū)域差異往往反映出區(qū)域發(fā)展不平衡，地方居民收入差距較大的現(xiàn)實情況。據(jù)《中國財政年鑒(2023)》數(shù)據(jù)計算可知，2022年，全國地方社會保險基金，東部地區(qū)社會保險基金預(yù)算收入約為中部和西部支出水平的1.8倍和2.9倍，社會保險基金預(yù)算支出約為中部和西部支出水平的1.75倍和2.97倍，均呈現(xiàn)出東部多、中部和西部較少的特征。一是不符合政府預(yù)算收支安排的公平性原則。社會保險基金預(yù)算是社會保障制度的重要支撐，應(yīng)充分發(fā)揮彌補市場運行缺陷、促進(jìn)社會公平、縮小區(qū)域差距等重要功能。二是地區(qū)間社保基金預(yù)算收支差異較大，基金實現(xiàn)余缺調(diào)劑較為困難，從而降低預(yù)算安排整體效率。此外，還有可能導(dǎo)致地區(qū)間企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡，基金支付壓力較大的地區(qū)，其企業(yè)負(fù)擔(dān)往往較重，不利于市場公平競爭。

3.實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的政府間轉(zhuǎn)移支付體制仍需優(yōu)化

近年來，由于政府間轉(zhuǎn)移支付體制的不斷完善，中央政府對省級政府垂直轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，尤其在結(jié)構(gòu)上更偏向均衡性轉(zhuǎn)移支付。2022年，中央一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為82138.92億元，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為21179億元，同比增長11.3%，占一般性轉(zhuǎn)移支付比重達(dá)到26%。(1)中華人民共和國財政部預(yù)算司。在資金支出方向上受地方官員主觀偏好和信息不充分的影響，地方政府往往將資金更多地安排于城市改造、GDP增長等顯示性公共產(chǎn)品，造成能夠有效改善居民福利的公共產(chǎn)品安排較少，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源未能如期向薄弱環(huán)節(jié)和重點群體傾斜。此外，一些轉(zhuǎn)移支付資金難以在當(dāng)年或按照規(guī)定時間下達(dá)撥付，未能及時緩解市縣級地方財政面臨的減收增支雙重壓力，加劇了經(jīng)濟發(fā)展水平落后地區(qū)較低的財政自我供給能力與快速增長的重點和剛性支出之間的矛盾，在整體上削弱了一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均衡效果，凸顯出實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的政府間轉(zhuǎn)移支付體制改革的迫切性。

(三)政府預(yù)算制度的風(fēng)險管控和治理效能仍需深化

1.政府預(yù)算制度對政府債務(wù)約束仍需加強

近年來，從中央到地方政府都在積極努力防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，地方政府債務(wù)化解工作取得積極成效，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但預(yù)算制度對地方政府債務(wù)約束仍需進(jìn)一步加強。一方面，預(yù)算制度只針對政府舉債權(quán)進(jìn)行界定，提出省級地方政府作為一般債券和專項債券的舉債主體，對市、縣級地方政府債券的實際使用缺乏有效控制和全面約束，特別是債務(wù)負(fù)擔(dān)分布不均衡使省以下地區(qū)面臨更大的集中償付壓力，導(dǎo)致短期內(nèi)無法徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。另一方面，政府預(yù)算制度尚未全面構(gòu)建地方政府債務(wù)治理機制，更多的是聚焦大綱性、框架性的規(guī)定，在一定程度上使地方政府表內(nèi)舉債行為得到較強約束，抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序增長，但可以通過表外渠道擴張隱性債務(wù)，多以融資平臺為債務(wù)風(fēng)險載體。雖然財政部門同相關(guān)部門提出一攬子政策措施，著力防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模逐步下降，風(fēng)險得到緩釋，但仍存在一些違規(guī)或變相融資舉債等亂象，弱化預(yù)算制度對地方政府債務(wù)的約束力。

2.政府預(yù)算制度難以支撐政府治理效能的提升

現(xiàn)代預(yù)算制度通過賦能財政政策執(zhí)行力和財政資源統(tǒng)籌能力，促進(jìn)政府治理效能持續(xù)提升。一方面，著眼于預(yù)算管理一體化建設(shè)強化財政政策執(zhí)行力，部分地方官員對預(yù)算管理一體化的主觀認(rèn)識停留在簡單業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合層面，對其約束財政部門、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的功能定位缺乏深入理解和全方位落實。尤其是縣鄉(xiāng)級財政部門和預(yù)算部門，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)習(xí)慣之間還存在一定程度上的鴻溝，預(yù)算管理信息系統(tǒng)的規(guī)范性、全面性、協(xié)調(diào)性和公共性建設(shè)有待加強。另一方面，制約我國政府預(yù)算統(tǒng)籌能力的因素較為復(fù)雜。首先，近年來，我國經(jīng)濟下行壓力使財政收入作為籌集財力的主要手段面臨較大的增長壓力，是制約預(yù)算統(tǒng)籌財政資源能力提升的根本性因素。其次，宏觀政策和行業(yè)市場的不穩(wěn)定性容易導(dǎo)致相應(yīng)的預(yù)算收支波動性較大，如2022年受社會保險費緩繳和降費率等政策影響，部分省份當(dāng)年社會保險基金收入降幅較大。此外，還存在其他影響預(yù)算統(tǒng)籌財政資金能力的重要因素，主要體現(xiàn)在“四本預(yù)算”尚未實現(xiàn)“全口徑”管理(高培勇，2023)、部分地區(qū)中期財政規(guī)劃推進(jìn)緩慢、存量資金清理與盤活不及時和不徹底、應(yīng)繳未繳和應(yīng)收未收款項較多且未納入預(yù)算管理。

四、中國式現(xiàn)代化推動政府預(yù)算制度的改革策略

新時代政府預(yù)算制度的適當(dāng)調(diào)整要與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的特定時代目標(biāo)相聯(lián)系，是充滿變革的動態(tài)過程，是基于中國式現(xiàn)代化特征和本質(zhì)要求，與中國特色社會主義制度建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機結(jié)合。在中國式現(xiàn)代化特征和本質(zhì)要求下，健全現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)支撐中國式現(xiàn)代化。為推動中國式現(xiàn)代化，現(xiàn)代預(yù)算制度既要有利于完善中國特色社會主義制度，又要成為提升國家治理效能的重要制度安排，持續(xù)落實和完善預(yù)算制度保障人民主體地位的具體實踐，推動改革效益惠及全體人民；多機制并舉提升政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問題的能力，有效促進(jìn)全體人民共同富裕的實現(xiàn)；基于風(fēng)險管控和治理效能全面深化預(yù)算制度改革，確保財政安全和可持續(xù)運行，實現(xiàn)對中國式現(xiàn)代化的有效支撐。

(一)持續(xù)落實和完善政府預(yù)算制度保障人民主體地位的實踐

立足堅持人民主體地位推動政府預(yù)算制度改革，有利于通過完善中國特色社會主義制度強化人民當(dāng)家作主的制度保障。當(dāng)前預(yù)算領(lǐng)域堅持人民主體地位關(guān)鍵在于健全公共預(yù)算中保障人民主體性的機制。

1.完善《中華人民共和國預(yù)算法》有關(guān)人大審查和監(jiān)督的法律規(guī)定

《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條規(guī)定，“全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告”“全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行”；第二十二條規(guī)定“全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會對中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見”。這從法律上明確了人大對政府預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行的審查和監(jiān)督責(zé)任。關(guān)于預(yù)算審查和監(jiān)督的具體程序、范圍內(nèi)容，財經(jīng)委提出審查意見后的修改程序、時限等重要信息，在《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例中還需要進(jìn)一步明確規(guī)定。因此，建議結(jié)合我國人大審議權(quán)的具體實踐，待條件成熟修訂《中華人民共和國預(yù)算法》時，明確有關(guān)人大對預(yù)算監(jiān)督、審查范圍的規(guī)定，增加人大代表預(yù)算修改權(quán)的法律要求，完善人大對政府預(yù)算執(zhí)行全口徑管理的法律規(guī)范。

2.提高人大預(yù)算監(jiān)督的人民參與度

一方面，應(yīng)增強人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的能力。人大代表依托人民利益訴求參與預(yù)算監(jiān)督工作，是實現(xiàn)人民主體地位的重要方式。建議充實財經(jīng)專業(yè)代表隊伍，同時增強其獲取預(yù)算信息的及時性和便捷性，使其能提高參與預(yù)算審查監(jiān)督工作的科學(xué)性。另一方面，拓寬普通民眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道，適時引入聽證會、懇談會等民主參與形式，在公開征集監(jiān)督議題、擴大人民群眾有序參與、及時公開監(jiān)督情況等方面完善、細(xì)化相關(guān)規(guī)定，主動接受人民群眾監(jiān)督，推動人大預(yù)算監(jiān)督的民主化進(jìn)程。

(二)多機制并舉提升政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問題的能力

實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的鮮明標(biāo)識，要求中國式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度應(yīng)著力促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，積極探索有利于基本公共服務(wù)均等化的保障機制，賦能轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財力差距方面地位和作用的提升，有效促進(jìn)全體人民共同富裕取得實質(zhì)性進(jìn)展。

1.繼續(xù)推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

分解、細(xì)化中央與地方共同事權(quán)范圍及其分擔(dān)比例，并納入預(yù)算編制之中，盡可能實現(xiàn)事權(quán)、機構(gòu)和職能同步變動，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確省級及以下地方政府的事權(quán)劃分。明確地方財政事權(quán)的支出標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)下授予地方適當(dāng)調(diào)整的權(quán)限(劉尚希和武靖州，2022)。合理劃分欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府事權(quán)，探索中央與地方財權(quán)與支出責(zé)任劃分的動態(tài)化、差異化調(diào)整機制，要根據(jù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和實際財力的變化不斷完善，有效化解財力不均衡及發(fā)展失衡的問題。

2.增強財政支出配置對居民收入再分配的調(diào)節(jié)作用

建議通過調(diào)整政府財政支出結(jié)構(gòu)縮小地區(qū)間居民收入差距，將就業(yè)、教育、社會保障等再分配重點調(diào)節(jié)領(lǐng)域放在財政支出結(jié)構(gòu)的首要位置，擴大社會性支出規(guī)模和民生總投入。尤其是社會保障自身作為收入再分配的重要工具，應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行中著力提高社會保障覆蓋率和最低生活保障受益范圍，針對農(nóng)村脫貧人口和弱勢群體發(fā)展社會福利?；鶎诱畱?yīng)在嚴(yán)守“三保”的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)常住人口和人口密度等重要因素進(jìn)一步增強公共服務(wù)體系均衡性和可及性。

3.健全實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付體制

首先，依托建立區(qū)域間均衡度評估機制和指標(biāo)體系，優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付分配辦法，促進(jìn)省際均衡發(fā)展。必要時建立激勵區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的政策體系，通過指標(biāo)完成情況與考核制度掛鉤促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。其次，推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革，促進(jìn)省域內(nèi)財力均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。加大一般性轉(zhuǎn)移支付資金對市縣級的轉(zhuǎn)移支付力度。最后，應(yīng)提升轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的合理性、科學(xué)性，將績效管理貫穿全過程、全口徑，適時完善和創(chuàng)新績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，將績效評價結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付安排的重要依據(jù)。

(三)基于風(fēng)險管控和治理效能全面深化政府預(yù)算制度改革

目前，基于風(fēng)險管控和治理效能的預(yù)算制度改革可以以防范化解債務(wù)風(fēng)險和加大財政資源統(tǒng)籌力度兩方面為抓手進(jìn)行。

1.健全防范化解債務(wù)風(fēng)險的重要機制

首先，健全地方政府預(yù)算約束機制，通過明確各級政府權(quán)責(zé)，強化對地方政府的債券預(yù)算管理約束，將債券資金使用效益與相關(guān)部門績效考核指標(biāo)掛鉤，重視對未按規(guī)定用途使用債券資金、大量債券資金閑置和超出償債能力的債券發(fā)行行為的管控和問責(zé)。其次，省級政府作為債券預(yù)算的執(zhí)行主體，應(yīng)完善債務(wù)風(fēng)險識別機制，在債券發(fā)行前注重償債風(fēng)險的測算和化解。隨著地方政府債券在支持經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，還需警惕債務(wù)迅速累積可能產(chǎn)生的風(fēng)險。此外，規(guī)范政府投融資機制，防范地方政府違規(guī)舉債行為；撬動更多社會資本參與重大項目建設(shè)，提升金融供給與項目融資需求的適配性，增加社會資本在重大項目資金中的權(quán)重，實現(xiàn)多渠道籌集項目建設(shè)資金。

2.全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化

預(yù)算管理一體化能夠通過提升財政大數(shù)據(jù)治理效能，以及調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)賦能財政政策落地執(zhí)行，從而提高國家治理能力和治理水平。因此，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化的關(guān)鍵在于信息系統(tǒng)的整體建設(shè)，結(jié)合數(shù)字技術(shù)與相關(guān)部門應(yīng)用需求不斷提高信息系統(tǒng)應(yīng)用的便捷化、系統(tǒng)化和自動化水平，從而達(dá)到對預(yù)算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，在政府預(yù)算管理、部門預(yù)算管理、預(yù)算項目和全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理等方面助力五個“一體化”重要目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.強化預(yù)算的財政資源統(tǒng)籌能力

2022年部分省份政府預(yù)算執(zhí)行報告顯示，地方政府非財政撥款結(jié)余資金、財政代管專戶資金、未實施項目空閑資金和未納入預(yù)算管理的經(jīng)營收入等均存在一定的閑置情況，清理、整合這類資金并納入預(yù)算管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于增強預(yù)算資金統(tǒng)籌力度，促進(jìn)全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。此外，推進(jìn)中期預(yù)算規(guī)劃能夠更好地統(tǒng)籌地方實際財力與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，有利于通過跨年度預(yù)算平衡持續(xù)提升財政政策和政府治理效能。建議完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，適當(dāng)增加資金調(diào)入比例，增強其彌補支出赤字的穩(wěn)定性和強制性，同時在一定程度上保障項目決策的連續(xù)性。