歐盟生物多樣性保護治理體系：特點、動因及啟示

王思丹

一、引 言

2020年，歐洲環(huán)境署(European Environment Agency)發(fā)布《歐盟自然狀況報告》(State of Nature in the EU),盤點2013—2018年歐盟鳥類、棲息地和生物物種的自然狀態(tài)。截至2018年，歐盟監(jiān)測463種鳥類，其中39%的鳥類種群處于較差的生存狀態(tài)，比2012年的統(tǒng)計結果增加了7%。該報告還指出，歐盟共有233處棲息地，其中只有15%得到了較好保護，81%的棲息地保護狀態(tài)較差，較2012年增加了6%。受到監(jiān)測的物種數(shù)量達到1389種，近四分之一的物種獲得了較好的保護，較2012年提高了4%。但是，海洋物種保護情況較為復雜，部分物種評估信息和數(shù)據(jù)缺乏，僅有6%的物種生存狀態(tài)有所改善，波羅的海區(qū)域高達70%的物種處于較差的保護水平。(1)European Environment Agency(EEA),“State of nature in the EU：Results from reporting under the nature directives 2013—2018”,https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/indicators#c5=all&c13=20&c10=&c7=all&b_start=0.

2021年，歐洲環(huán)境署發(fā)布《信號2021：歐洲自然》(Signals 2021: Europe’s Nature)，該報告指出，歐洲自然生態(tài)系統(tǒng)的最大壓力來自農業(yè)部門，危害自然體系的其他要素還有水、空氣和土壤污染,棲息地退化和碎片化,不可持續(xù)的森林利用、捕獵及過度捕魚,外來物種入侵和氣候變化等生態(tài)挑戰(zhàn)。歐盟近40%的土地用于糧食等農產品種植，21%的生態(tài)系統(tǒng)壓力來自農業(yè)部門。森林活動嚴重影響棲息地和相關物種，帶來的生態(tài)壓力占11%。城市化進程導致的生態(tài)壓力占13%，其中包括48%的海洋生態(tài)壓力。

歐盟生物多樣性治理兼具歐洲生態(tài)系統(tǒng)保護的政策經驗和國際環(huán)境治理的制度要求。《歐洲綠色新政》是為歐洲生態(tài)治理設立的宏觀制度框架，包括指引生態(tài)系統(tǒng)保護的《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》(EU Biodiversity Strategy 2030)。理解歐盟生物多樣性保護需要從相關部門、行業(yè)、行為體和治理層次進行分析，探析治理模式和路徑。

歐盟生物多樣性治理的研究價值主要來源于歐盟自身的全球環(huán)境領導力、歐盟對生物多樣性治理的重視以及中歐生物多樣性治理的合作前景。長期以來，歐盟在全球氣候等領域扮演重要角色，積極推動全球環(huán)境治理進程，構建主導國際環(huán)境制度的話語權。生物多樣性治理既是歐盟發(fā)揮全球環(huán)境領導力的重要平臺，也是歐盟需要補齊短板的重要議題，其多層次治理模式已經暴露出相關保護措施的不足。發(fā)達國家自20世紀60年代以來興起了廣泛的生態(tài)環(huán)境運動，從早期關注空氣污染到近期開展氣候緊急行動，環(huán)境運動對歐洲政治發(fā)展具有重要的推動作用，催生了綠黨、綠色生態(tài)政治思想和環(huán)境政治學研究?！而B類指令》和《棲息地指令》是早期歐洲生物多樣性保護的重要法律政策基礎，《歐洲綠色新政》為歐盟開啟了生物多樣性綜合治理的制度框架。生物多樣性保護也成為深化中歐合作的重要領域，歐盟及其主要成員國明確表態(tài)支持在中國昆明舉辦的聯(lián)合國生物多樣性大會，推動雙方在生物多樣性保護方面的合作進程。

二、歐盟生物多樣性政策和治理的研究現(xiàn)狀

有關歐盟生物多樣性政策和治理的社會科學研究已經在多領域、多層次和多部門展開?，F(xiàn)有研究關注歐盟生物多樣性政治和治理路徑，還關注農業(yè)、糧食、森林、海洋、極地、安全和技術等不同部門的生物多樣性政策框架。

《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》的目標是現(xiàn)有研究關注的重點。歐盟對2020年以后全球生物多樣性治理的基本主張包括全球目標、機制建設、資金和技術支持、遺傳資源惠益分享和公平原則等，主要內容包括保護區(qū)、自然恢復、保障措施和行動規(guī)劃等。相關研究指出，歐盟對保護地和自然修復等領域較為重視，我國可以加強城鎮(zhèn)化、土地保護與治理等工作，推進中國和歐盟的生物多樣性保護合作。(2)張敏、喬宇杰：《〈歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略：自然回歸生活〉主要內容及其對COP15的主張》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》,2021年第6期。歐盟生物多樣性治理具有經濟學研究價值，界定利用自然資源的權益方和受害方，可以明晰權責界限，核算損失，建立生物多樣性的價值評估體系。(3)鄧翔、謝林蕓、黃哲：《歐盟生物多樣性政策的最新實踐及其啟示》，《中國西部》，2021年第3期。

現(xiàn)有研究不僅關注生物多樣性治理的內容，也分析治理存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略面臨的主要挑戰(zhàn)是成員國協(xié)調不力、生物多樣性保護與社會和經濟部門整合不足、資金機制不完善及多元行為體參與治理的力度不夠。各成員國在生態(tài)保護目標和具體政策實施中擁有較大的自主性，難以最終實現(xiàn)歐盟整體戰(zhàn)略目標。歐盟農業(yè)部門立足農業(yè)發(fā)展的基本要求，缺乏與生物多樣性保護目標高度協(xié)同的治理能力，保護生物多樣性的資金尚存缺口，部分瀕危物種保護未受到重視。由于多元行為體的政策優(yōu)先度差異明顯，歐盟“自上而下”的治理模式難以滿足生物多樣性治理的現(xiàn)實需求。(4)Hermoso V, Carvalho S B, Giakoumi S, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030:Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”,Environmental Science & Policy, vol.127(2022).這些治理難題需要在歐盟生態(tài)治理的宏觀層面進行觀察和分析。

保護生物多樣性是《歐洲綠色新政》行動的重要組成部分，也是歐盟其他生態(tài)政策重點關注的領域之一，例如歐盟綠色農業(yè)戰(zhàn)略關注生物多樣性問題。(5)莊貴陽、朱仙麗：《〈歐洲綠色協(xié)議〉：內涵、影響與借鑒意義》，《國際經濟評論》，2021年第1期。生物多樣性治理已經貫穿歐盟各類環(huán)境和生態(tài)治理框架，并采用“基于自然的解決方案”(Nature-based Solutions)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略立足自然生態(tài)特點，逐步調整完善，從最初關注自然本身過渡到關注人與自然的互動關系。相關行動包括法國發(fā)起的“鞏固生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務的歐洲研究區(qū)”、英國正式脫歐前發(fā)起的“世界變化下的海岸生態(tài)系統(tǒng)多樣性和服務”、德國發(fā)起的“氣候變化和未來海岸生物系統(tǒng)服務及生物多樣性”。(6)Davies Clive, Chen Wendy Y, Sanesi Giovanni, et al，“The European Union roadmap for implementing nature-based solutions: A review”,Environmental Science & Policy, vol.121, no.2(2021).歐盟生物多樣性治理已經嵌入各類治理議題和產業(yè)部門。

海洋事務是研究歐盟生物多樣性治理的一個切入點。歐盟重視公海海洋保護區(qū)的制度建設，強調海洋生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護的內在關聯(lián)，支持國家管轄范圍以外海域生物多樣性問題的全球治理。歐盟是超主權國家行為體集合，在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下主張國家管轄范圍以外海域的生物多樣性保護，積極捍衛(wèi)其在全球海洋治理中的領導地位。(7)劉衡：《介入域外海洋事務：歐盟海洋戰(zhàn)略轉型》，《世界經濟與政治》，2015年第10期。在制度建設方面，歐盟制定了一系列海洋生物多樣性保護政策，如《歐盟綜合海洋政策》《歐盟綜合海洋政策的國際拓展》《國際海洋治理：我們的海洋未來議程》《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》等。(8)付玉：《歐盟公海保護區(qū)政策論析》，《太平洋學報》，2021年第2期。現(xiàn)有研究從海洋治理角度分析歐盟生物多樣性政策和措施，為進一步從生物多樣性角度研究海洋事務奠定了知識基礎。

極地保護是歐盟全球生物多樣性治理領導力的重要體現(xiàn)。歐盟在《聯(lián)合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》框架下積極支持北極海洋保護區(qū)的制度建設，并在《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下處理北極油氣產業(yè)的環(huán)境影響，多方面、多領域參與北極生物多樣性治理。(9)李學峰、岳奇：《歐盟北極政策的發(fā)展演變與前景展望》，《海洋開發(fā)與管理》，2021年第11期。歐盟參與南極生物多樣性治理的路徑與其北極治理相似，同樣依托以聯(lián)合國為核心的國際海洋和生物多樣性治理制度框架。歐盟的前身歐洲共同體在1982年加入《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》，參加南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會的相關行動，將南大洋海洋生物多樣性保護視為重要工作內容。(10)馬金星：《歐盟參與南極海洋環(huán)境治理的路徑及趨勢》，《歐洲研究》，2019年第6期。

陸地生態(tài)保護特別注重土地利用、功能改變和管理等問題。森林是與生物多樣性密切相關的領域?！稓W盟新森林戰(zhàn)略2030》要求保護原始森林維護生態(tài)系統(tǒng)，恢復森林的生物多樣性。森林保護被視為生物多樣性行動的重要組成部分。(11)許憬秋、吳澤群：《對〈歐盟新森林戰(zhàn)略2030〉的解析與思考》，《環(huán)境保護》，2022年第7期。此外，生物多樣性問題也是歐盟農業(yè)和糧食部門的重要治理議題。“從農場到餐桌”戰(zhàn)略與《2030生物多樣性戰(zhàn)略》被視為歐盟農業(yè)政策的重要支柱。生物多樣性與農業(yè)生產水平緊密相關，是支持農業(yè)發(fā)展和糧食安全的重要基礎，因此需要加強農業(yè)生物多樣性和可持續(xù)性。(12)余福海、[比利]時彼得·韋恩斯：《后疫情時代的歐盟糧食安全戰(zhàn)略——改革趨向、體系架構與政策啟示》，《世界農業(yè)》，2020年第12期。同理，農業(yè)政策的調整和完善也有助于生物多樣性保護。歐盟共同農業(yè)政策戰(zhàn)略致力于生態(tài)重點區(qū)的保護，促進農業(yè)和農場生物多樣性治理，向保護生物多樣性的農業(yè)活動提供資金等經濟支持。(13)張鵬、梅杰：《歐盟共同農業(yè)政策：綠色生態(tài)轉型、改革趨向與發(fā)展啟示》，《世界農業(yè)》，2022年第2期。然而，現(xiàn)有研究也顯示，歐洲共同農業(yè)政策尚未有效解決生物多樣性與農業(yè)活動的矛盾。例如，相關政策機制對農業(yè)生態(tài)保護提供經濟支持的程度與農田面積有關，這進一步挫傷了小型農場主對生物多樣性保護的積極性。(14)L. Lécuyer, D. Alard, S. Calla, et al，“Conflicts between agriculture and biodiversity conservation in Europe: Looking to the future by learning from the past”,Advances in Ecological Research,vol.65(2021).

生物安全和生物多樣性治理形成相互交織的局面。(15)Wang Sidan,“Convergence and divergence of biosecurity and biodiversity in China”,China International Strategy Review, no.4(2022).發(fā)達國家把生物多樣性視為環(huán)境和生態(tài)問題，將其納入生物安全議題的范疇。生物多樣性喪失、外來物種入侵、遺傳基因資源保護、動植物疫情和野生動植物保護等問題是生物安全治理的行動目標。(16)傅聰：《生物安全議題的演變與美歐國家治理比較》，《德國研究》，2020年第4期。其中，外來物種入侵是歐盟生物安全的議題之一。歐盟制定了污染者支付政策以控制外來物種入侵。但是，在全球層面，外來物種入侵治理尚未形成單獨設置且目標統(tǒng)一的國際公約，而《生物多樣性公約》是治理外來物種入侵的關鍵國際制度。(17)Jesann Gonzalez Cruz, McKenzie F. Johnson,“Invasive species in post-2020 global environmental politics”,Global Environmental Politics,vol.22,no.2(2022).生物技術也是歐盟在生物安全方面的重要議題之一。遺傳資源管理被列為與生物多樣性相關的生物技術問題，人們對生物技術有兩種不同的認知和理解——農業(yè)轉基因技術被視為對生物多樣性的威脅，而基因驅動技術被視為保護瀕危物種的手段。(18)Jesse L. Reynolds,“Governing new biotechnologies for biodiversity conservation: Gene drives, international law, and emerging politics”,Global Environmental Politics,vol.20,no.3(2020).

中國和歐盟都主張保護生物多樣性，生物多樣性治理是中歐合作的新契機。中歐可以共同推動并完善國際農業(yè)和能源貿易的規(guī)則與標準，遏制破壞生物多樣性的生產和貿易活動。此外，雙方可以建立和強化與生物多樣性有關的資金支持機制、金融市場合作和氣候協(xié)同治理行動等合作機制。這些機制已經體現(xiàn)在雙方的合作框架中，例如，中國和荷蘭的云南生物多樣性保護項目、《中法生物多樣性保護和氣候變化北京倡議》、中國和歐盟的生物多樣性項目等。(19)傅聰：《中歐綠色合作：伙伴關系的歷史演進與面臨的機遇挑戰(zhàn)》，《太平洋學報》，2021年第11期。

盡管現(xiàn)有研究已經提到了森林、農業(yè)和海洋等部門對歐盟生物多樣性治理的重要作用和貢獻，但是缺乏對《歐洲綠色新政》框架下的生物多樣性治理的梳理。此外，學者們對各部門、領域和行業(yè)參與生物多樣性治理的分析主要是在規(guī)范類研究基礎上提出相關政策建議?！稓W洲綠色新政》已經成為歐盟生態(tài)環(huán)境保護行動的基礎性制度框架，理解和分析生物多樣性治理有必要從各類綠色政策入手，梳理生物多樣性保護與不同部門政策的聯(lián)系?，F(xiàn)有研究也提出了歐盟與各成員國之間政策制度不協(xié)調的問題，但是缺乏從多層次治理的視角分析和研究歐盟生物多樣性治理的特點。因此，有必要從橫向(《歐洲綠色新政》與生物多樣性治理的聯(lián)系)和縱向(國際、歐盟、成員國和地方層面)理解歐盟生物多樣性治理的向度。

三、歐盟生物多樣性治理制度特點

歐洲面臨物種、棲息地和生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞等生態(tài)問題，制定了相關制度和政策框架保護生物多樣性。歐洲生物多樣性治理在歷史進程中呈現(xiàn)功能疊加的特點，從鳥類和棲息地保護出發(fā)，實現(xiàn)綜合協(xié)同治理。同時，生物多樣性治理不僅是《歐洲綠色新政》的行動重點，也體現(xiàn)出多領域、多層次、多部門相互嵌入彼此關聯(lián)的治理邏輯。

(一)歐盟生物多樣性治理政策

鳥類保護是歐盟生物多樣性行動和治理的先行領域。1979年，《鳥類指令》的通過是歐洲最早的環(huán)境立法行動。1992年，《棲息地指令》獲得通過，與《鳥類指令》共同成為歐洲自然保護政策的基石，“自然2000”保護地生態(tài)網絡機制得以建立。(20)European Commission,“The habitats directive”,https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm.

歐盟生物多樣性戰(zhàn)略為保護行動奠定制度基礎。2010年，歐盟發(fā)布《生物多樣性戰(zhàn)略2020(2011—2020)》，提出到2020年實現(xiàn)六大目標：保護物種和棲息地、保持和恢復生態(tài)系統(tǒng)、實現(xiàn)更加可持續(xù)的農業(yè)和森林、實現(xiàn)更加可持續(xù)的漁業(yè)和海洋、遏制外來物種入侵、停止全球生物多樣性喪失。(21)European Commission,“EU biodiversity strategy to 2020”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/strategy_2020/index_en.htm.

在此前治理實踐的基礎上，《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》更加注重生態(tài)治理綜合化、行動國際化和政策時代化的特點。首先，治理框架在“自然2000”保護地的基礎上強化了對陸地和海洋生物多樣性的保護措施。同時，生物多樣性戰(zhàn)略成為《歐洲綠色新政》的重要組成部分，與其他生態(tài)保護措施形成協(xié)同關系?！蹲匀恍迯头ā?Nature Restoration Law)是歐盟首項覆蓋歐洲大陸并實施綜合自然修復的法律，修復領域涵蓋濕地、河流、森林、草場、海洋生態(tài)系統(tǒng)和物種資源等，致力于協(xié)同應對生物多樣性、水資源、空氣、農業(yè)、氣候變化、自然災害和糧食安全等問題。(22)European Commission,“Nature restoration law”，https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.其次，歐盟生物多樣性行動要求切實響應《生物多樣性公約》履約工作，積極推動將歐洲目標納入全球生物多樣性行動框架，例如歐盟支持30%陸地和30%海洋的生物多樣性保護目標。最后，《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》將新興危機和挑戰(zhàn)納入政策范疇。氣候變化、森林大火和糧食問題都是歐盟關注的重要的生物多樣性議題。野生動物保護和非法貿易問題被視為控制疾病傳播的重要議題，體現(xiàn)了歐盟在后疫情時代的生物多樣性治理邏輯。(23)European Commission,“EU biodiversity strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030.

歐盟生物多樣性應對措施展現(xiàn)協(xié)同治理特色。在全球治理層面，根據(jù)2010年設定的“愛知生物多樣性目標”，生態(tài)是生物多樣性的核心議題，經濟和發(fā)展是重要議題，環(huán)境、能源、糧食和氣候是主要議題，但彼此缺乏系統(tǒng)性的聯(lián)系。(24)王思丹：《生物多樣性議題安全建構的碎片化》，《國際安全研究》，2020年第3期。相較之下，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略顯然努力將各類生態(tài)議題進行有機整合，包括自然與生物多樣性、森林、“自然2000”保護地、《自然修復法》、聯(lián)合國生物多樣性談判、授粉公園等具體措施和政策行動。(25)European Commission,“Nature and biodiversity”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity_en.

(二)《歐洲綠色新政》與生物多樣性治理的聯(lián)系

《歐洲綠色新政》在環(huán)境治理方面的優(yōu)先事項主要有保護生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，減少空氣、水和土壤污染，發(fā)展循環(huán)經濟，促進廢棄物管理，推進藍色經濟和漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展等?！稓W洲綠色新政》包括氣候、能源、農業(yè)、工業(yè)、環(huán)境和海洋、交通、資金和區(qū)域發(fā)展、研究和創(chuàng)新等八個主要行動領域。(26)European Commission,“A European green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

保護環(huán)境和海洋是與生物多樣性保護關系最為密切的治理領域，包括生物多樣性戰(zhàn)略和其他各項政策行動。歐盟的環(huán)境和海洋保護行動涉及循環(huán)經濟、化學品管理、有機農業(yè)、沿海經濟與生態(tài)、污染控制、廢棄物管理、可持續(xù)電池、農業(yè)生產與糧食供應、漁業(yè)發(fā)展等行業(yè)和領域(表1)。在此框架下，有助于可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經濟和保護海洋生態(tài)環(huán)境的藍色經濟受到重視，體現(xiàn)了生物多樣性治理與經濟發(fā)展的密切聯(lián)系。

森林保護是歐盟生態(tài)環(huán)境治理和生物多樣性保護的基礎行動。《新歐盟森林戰(zhàn)略2030》是以《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》為基礎的《歐洲綠色新政》的標志性規(guī)劃戰(zhàn)略，聚焦木材資源可持續(xù)利用、森林生態(tài)經濟、適應氣候變化和保護森林生物多樣性等。(27)European Commission,“New EU forest strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/forest-strategy_en.森林的可持續(xù)管理不僅是歐盟實現(xiàn)氣候變化目標的重要手段，對減排和適應起關鍵性作用，還是保護以森林為基礎的物種資源、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎條件。因此，森林保護戰(zhàn)略在《歐洲綠色新政》和生物多樣性治理中占有重要地位。

表1 環(huán)境和海洋領域的生物多樣性保護行動(28)European Commission,“Protecting the environment and oceans with the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/protecting-environment-and-oceans-green-deal_en.

農業(yè)治理是《歐洲綠色新政》框架下生物多樣性治理的重點領域。農業(yè)政策、糧食安全、有機農業(yè)和殺蟲劑限制等措施與生物多樣性保護息息相關(表2)。歐盟共同農業(yè)政策是歐盟生物多樣性戰(zhàn)略的支柱之一，有助于提高農業(yè)生物多樣性保護水平。遺傳資源多樣性也是確保糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。農業(yè)發(fā)展和生物多樣性治理相輔相成。

表2 農業(yè)領域的生物多樣性保護行動(29)European Commission,“Agriculture and the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/agriculture-and-green-deal_en.

《歐洲綠色新政》體現(xiàn)了氣候變化和生物多樣性相互交織的自然生態(tài)特點。應對氣候變化需要提高可再生能源的生產和消費水平，生物能源則是重要的能源產業(yè)發(fā)展選項。但是，生物能源政策需要考慮對氣候、環(huán)境和生態(tài)的影響，特別是要考慮降低樹林、糧食和莊稼的生物能源轉化率，盡量利用生物資源廢棄物、剩余物和生物能源專屬莊稼等。此外，氣候變化導致的山林火災和病蟲害嚴重威脅土地利用能力，對生物多樣性保護形成重大挑戰(zhàn)。保護森林等措施可以增強自然固碳能力，有助于應對氣候變化，還能提高生物多樣性保護水平。(30)European Commission,“Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0562.因此，《歐洲綠色新政》框架下的氣候行動注重對氣候、森林、農業(yè)、土地和可再生能源等的綜合治理能力，協(xié)同保護生物多樣性。

能源部門與生物多樣性的聯(lián)系呈現(xiàn)兩個維度。其一，生物能源等可再生能源的發(fā)展需要考慮土地、糧食、農業(yè)和森林等多元非傳統(tǒng)安全問題。其二，利用風能和水能等可再生能源需要考慮物種的生存和保護問題。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略提出，要確保鳥類活動和風電設施的兼容，確?？稍偕茉窗l(fā)展和生物多樣性保護的協(xié)同治理。(31)Süleyman Orhun Altparmak, Sidan Wang,“The competing roles of renewable energy in biodiversity governance: A comparative case of China, the European Union and the United States”, Atatürk üniversitesi iktisadi ve idari Bilimler Dergisi, Doi:10.16951/atauniiibd.884946.但是，相較于環(huán)境、海洋、森林和農業(yè)等部門的關鍵作用，能源產業(yè)與生物多樣性治理的聯(lián)系相對較弱，需要從長期發(fā)展的角度出發(fā)，采用協(xié)同治理模式，推進生態(tài)綜合治理體系建設。

《歐洲綠色新政》在橫向層面規(guī)劃了包括生物多樣性保護在內的生態(tài)環(huán)境治理路徑。在縱向層面(政策轉化和行動落實)，生物多樣性保護面臨多層次治理的復雜局面。

四、歐盟生物多樣性多層次治理及其動因

多層次治理(Multi-Level Governance)框架是研究歐洲政治的重要理論，也是觀察國際、歐盟和成員國內部多層次政策互動的路徑。(32)Simona Piattoni, “Multi-Level governance: Underplayed features, overblown expectation and missing linkages”, Doi:10.1108/S2045-794420150000004013.生物多樣性保護是全球生態(tài)治理的關鍵議題，盡管超越了國家內部政策的局限性，仍受制于國際和區(qū)域制度建設進程。歐盟生物多樣性治理可以從歐盟參與國際制度建設、歐盟與成員國的決策差異、成員國內部政治、地方的應對和執(zhí)行等四個層次進行分析。

(一)歐盟參與國際生物多樣性制度建設

第一，參與并推動聯(lián)合國生物多樣性談判。歐盟提出的主要目標包括：2050年全球生物多樣性目標涵蓋生態(tài)系統(tǒng)的修復、韌性和適當保護；2030年全球目標包括保護全球至少30%的土地和30%的海洋，可持續(xù)使用和管理剩余70%的土地和海洋；增強執(zhí)行、監(jiān)督和評估機制；整合資金、能力、研究、創(chuàng)新和科技的跨領域支持機制；實現(xiàn)生物多樣性遺傳資源使用的公正和公平惠益分享；包容各利益攸關方和原住民群體的公平原則。(33)European Commission,“Protecting biodiversity worldwide-towards an international agreement at COP 15”,https://environment.ec.europa.eu/international/protecting-biodiversity-worldwide-towards-international-agreement-cop-15_en.

第二，推進聯(lián)合國框架下生物多樣性治理進程。2020年9月，聯(lián)合國生物多樣性峰會召開，歐盟與其他64個國家(截至2022年8月已經增至93個國家)領導人共同簽署并發(fā)布了《領導人自然承諾》(Leaders’ Pledge for Nature)，推動逆轉生物多樣性喪失趨勢的全球行動，加速可持續(xù)經濟轉型、支持可持續(xù)供應鏈、改進土地使用和農業(yè)政策、可持續(xù)使用海洋及其資源、降低外來物種入侵的負面影響、控制包括塑料和化學品導致的污染。各方領導人也承諾持續(xù)推進生物多樣性治理的主流化進程，支持七國集團、二十國集團、世界貿易組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農組織、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等制度平臺的生物多樣性保護行動，促進世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的世界保護大會、第五次聯(lián)合國環(huán)境大會和聯(lián)合國海洋大會等全球環(huán)境治理平臺關注生物多樣性議題。(34)The Leaders’ Pledge for Nature，“Leaders’ pledge for nature: United to reverse biodiversity loss by 2030 for sustainable development”,https://www.leaderspledgefornature.org/.

第三，參與全球生物多樣性多邊治理機制。歐盟委員會及成員國與世界自然保護聯(lián)盟合作完成《世界自然保護聯(lián)盟歐洲工作規(guī)劃(2021—2024)》(IUCN Europe Work Plan 2021—2024)，規(guī)劃歐洲地區(qū)的生物多樣性治理行動，提高歐洲的全球生物多樣性治理影響力。(35)The International Union for Conservation of Nature，“IUCN Europe work plan 2021—2024”,https://www.iucn.org/resources/brochure/iucn-europe-work-plan-2021-2024.2020年3月，歐盟委員會發(fā)起“全球聯(lián)合促進生物多樣性聯(lián)盟”，整合國家公園、水族館、植物園、動物園、自然博物館等機構的話語力量，全球51個國家和地區(qū)的280家機構加入聯(lián)盟。(36)European Commission,“Global coalition united for biodiversity”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/coalition/index_en.htm.

第四，努力增強全球生物多樣性治理領導力。2021年1月，歐盟加入“自然與人類高雄心聯(lián)盟”，呼吁保護全球至少30%的土地和30%的海洋。該聯(lián)盟由哥斯達黎加、法國和英國于2019年發(fā)起，主要成員包括歐洲和北美洲國家，澳大利亞、日本和韓國以及部分非洲國家和少數(shù)拉丁美洲國家。在亞洲發(fā)展中國家中，僅有印度、泰國、蒙古、斯里蘭卡等國加入。(37)High Ambition Coalition for Nature and People,“More than 100 countries now formally support the global target to protect at least 30% of the planet’s land and ocean by 2030”,https://www.hacfornatureandpeople.org/home.

(二)歐盟層面的生物多樣性戰(zhàn)略

歐盟支持建立整體自然保護機制，加強生物多樣性治理。歐盟“自然2000”(Natura 2000)是一個擁有27個成員國的網絡機制，要求各方聯(lián)合起來保護珍稀和瀕危物種及其棲息地，保護范圍超過歐盟18%的陸地和8%的海洋。(38)European Commission, “Natura 2000”, https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/index_en.htm.歐盟《自然恢復法》(Nature Restoration Law)的主要目標是恢復歐盟陸地和海洋的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和物種，促進生物多樣性的可持續(xù)恢復，支持歐盟的減排和適應氣候變化行動，履行相關國際協(xié)議和承諾。具體包括授粉昆蟲、森林、城市、農業(yè)、海洋和河流等生態(tài)系統(tǒng)要素。(39)European Commission,“Nature restoration law”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.截至2021年，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略計劃的行動超過100項，其中25項已經完成，72項仍在進行，7項延期。延期項目主要涉及可持續(xù)建筑環(huán)境、森林生物能源標準、城市綠化、環(huán)境目標分類規(guī)則、打擊野生動物走私等。(40)European Commission,“EU biodiversity strategy actions tracker”,https://dopa.jrc.ec.europa.eu/kcbd/actions-tracker/.

盡管歐盟生物多樣性行動持續(xù)推進，但歐盟各成員國的生物多樣性戰(zhàn)略目標完成進度不一致。歐盟層面的整體生物多樣性戰(zhàn)略目標是不少于30%的陸地保護區(qū)、不少于30%的海洋保護區(qū)和不少于25%的農業(yè)土地有機種植管理。歐盟陸地保護區(qū)已經達到26%的水平，接近預定目標，但是各成員國的完成情況差異明顯。陸地保護區(qū)目標完成較好的有德國、波蘭、斯洛文尼亞、保加利亞和斯洛伐克等，后加入歐盟的國家表現(xiàn)較好。北歐及波羅的海國家覆蓋水平較低，芬蘭和瑞典均不到15%。歐盟海洋保護區(qū)僅達到12%，與預設目標差距明顯。海洋保護區(qū)建設較好的國家主要是德國、法國和比利時等。地中海沿岸國家的海洋保護區(qū)覆蓋率很低，西班牙不到8%，意大利甚至低于2%。農業(yè)土地的有機種植管理覆蓋率普遍較低，有機種植區(qū)完成比例僅為8%，除奧地利超過25%的目標之外，其他歐盟成員國均未達到目標。中南歐國家的完成情況明顯較差，例如波蘭、羅馬尼亞和保加利亞等國家的覆蓋率均未超過4%。從整體來看，歐盟“領軍者”德國和法國的陸地和海洋保護區(qū)完成情況明顯較好，有機種植區(qū)目標基本接近歐盟實際平均水平。因此，歐盟成員國的實際進度與歐盟總體目標之間存在鴻溝。

(三)歐盟成員國內部的環(huán)境政治博弈

歐盟成員國內部的生物多樣性政策受到國內政治和歐盟決策的雙重影響。以中東歐國家為例，國家層面的生物多樣性治理主要受到歐盟的壓力、內部社會力量的要求和歐洲其他國家的平行推動力的影響。例如在匈牙利、波蘭和羅馬尼亞，環(huán)境非政府組織形成了廣泛的社會聯(lián)盟，反對破壞生態(tài)環(huán)境的政策議題，推動政府和社會開展生物多樣性治理。(41)Aron Buzogány, Tanja B?rzel,“Environmental organizations and the Europeanisation of public policy in Central and Eastern Europe: The case of biodiversity governance”, Environmental Politics,vol.19,no.5(2010).參與全球治理的國家意愿也是影響歐盟成員國生物多樣性決策的一項重要因素。研究顯示，一個國家參加政府間合作的積極程度與該國國內批準《生物多樣性公約》的進程具有正相關性。(42)Jae-Mahn Shim, Eunjung Shin,“Drivers of ratification rates in global biodiversity governance: Local environmentalism, orientation toward global governance, and peer pressure”,Environmental Politics,vol.29,no.5(2019).歐盟成員國分為新老歐洲兩部分，西歐的老牌發(fā)達國家在冷戰(zhàn)后的國際環(huán)境制度建設中扮演領導者角色，而東歐的新成員國積極融入前者主導的全球治理體系。從這個角度來看，歐盟的案例說明參與全球治理與生物多樣性保護之間存在正向關系。美國則是一個“反面典型”，在應對氣候變化承諾方面屢次反復，對全球生態(tài)治理態(tài)度消極，甚至始終未加入《生物多樣性公約》。

總之，歐盟成員國層面的生物多樣性行動應在多層次治理框架中進行分析。成員國國家層面的決策受到歐盟、地方和多元行為體特別是環(huán)境保護團體的綜合制約和影響，加入國際和歐盟層面的制度框架并不意味著全面履約和無條件支持。歐盟成員國的生物多樣性治理具有內外有別的特點，國內和國際的政策優(yōu)先度并不一致。此外，各成員國的歷史與國情、經濟發(fā)展階段、工業(yè)化水平和生態(tài)保護意識等主客觀條件明顯不同，勢必影響歐盟生物多樣性治理的步伐。

(四)歐盟地方層面的務實關注

在歐盟地方層面，農業(yè)和土地相關的行為體占據(jù)生物多樣性治理的關鍵位置。最重要的群體是農民，其次是與農業(yè)和森林相關的政府機構；影響力最大的行為體是行政機構，與農業(yè)和環(huán)境有關的政府部門占重要地位，其他部門如自然保護機構也擁有顯著影響力。此外，農民聯(lián)合會和土地管理聯(lián)合會等組織在生物多樣性事務中也發(fā)揮著一定的影響力。(43)Jennifer Hauck, Jenny Schmidt, Anja Werner,“Using social network analysis to identify key stakeholders in agricultural biodiversity governance and related land-use decisions at regional and local level”,Ecology and Society,vol.21,no.2(2016).與農業(yè)和土地相關的行為體是重要角色，這充分反映了生物多樣性治理的特點和性質。從生態(tài)影響角度看，外來物種入侵和生態(tài)災害問題對農業(yè)生產具有顯著影響，是農業(yè)相關行為體重點關注的問題。從生態(tài)治理角度講，維護生態(tài)多樣性需要加強對森林等生態(tài)系統(tǒng)的保護，嚴格管理土地用途，禁止為提高農業(yè)生產水平而毀林等行為。

歐盟地方層面也會遇到政策困境和執(zhí)行阻力，不同行業(yè)對保護區(qū)的態(tài)度不同，削弱了生物多樣性保護制度的執(zhí)行力。(44)V. Hermoso, S.B. Carvalho, S. Giakoumi, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030: Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”，Environmental Science & Policy,vol.127(2022).例如，漁業(yè)部門對海洋保護區(qū)的態(tài)度較為復雜，對相關保護政策導致的捕魚航線延長、漁民身份變化、資源獲取不平等和政策不確定等問題有疑慮。(45)C.E. Hattam, S.C. Mangi, S.C. Gall, et al,“Social impacts of a temperate fisheries closure: Understanding stakeholders’ views”,Marine Policy,vol.45(2014).漁民需要經歷從商業(yè)捕魚向生態(tài)保護的身份轉型和思維轉變，可能會產生抵觸情緒。此外，公平也是導致地方層面執(zhí)行困難的重要因素。例如，生態(tài)保護區(qū)建設對漁業(yè)部門產生明顯的經濟壓力，但是對依托生態(tài)自然景觀的旅游業(yè)來說則有顯著的積極影響。(46)Jones Nikoleta, Graziano Mariagrazia, Dimitrakopoulos Panayiotis G,“Social impacts of European protected areas and policy recommendations”,Environmental Science & Policy,vol.112(2020).因此，生物多樣性治理政策的落實需要考慮對基層部門和多元行為體在社會、文化、經濟和環(huán)境等多方面的影響。

(五)多元行為體參與

多元行為體參與是全球生物多樣性治理的重要特點，是國際社會廣泛參與全球生態(tài)保護的重要體現(xiàn)，呈現(xiàn)多元利益訴求和競爭性政策話語。(47)王思丹：《全球生物多樣性治理升級：困境、動能和前景》，《閱江學刊》，2021年第5期。多元行為體連接歐盟多層次治理結構，在生物多樣性治理中發(fā)揮重要作用。

2020年9月，非政府環(huán)境保護組織聯(lián)合發(fā)布了《2030歐盟生物多樣性戰(zhàn)略自然保護承諾》(The Nature Protection Commitments in the 2030 EU Biodiversity Strategy)，展現(xiàn)了多元行為體參與歐洲生物多樣性治理的基本結構，包括國際鳥盟、蝴蝶保護組織、地球之友、世界自然基金會、濕地國際、大自然保護協(xié)會、歐洲環(huán)境聯(lián)盟等機構。(48)European Habitat Forum,“The nature protection commitments in the 2030 EU biodiversity strategy”,https://race-europe.org/the-nature-protection-commitments-in-the-2030-eu-biodiversity-strategy/.多元行為體從自身的組織功能和目標任務出發(fā)參與歐盟生物多樣性治理。例如，國際鳥盟是主張保護鳥類及其棲息地的國際非政府組織，積極推動歐盟生物多樣性保護行動。國際鳥盟指出，歐盟生物多樣性治理政策存在戰(zhàn)略設計不佳、保護目標模糊、國家核算機制欠缺及承諾不足等問題，政策執(zhí)行存在跨部門政策不統(tǒng)一、消費端問題突出、補貼對生物多樣性有害的產業(yè)等問題。國際鳥盟還提出，歐盟生物多樣性保護目標不能僅包括30%的陸地和30%的海洋，要求到2030年對歐盟《棲息地指令》保護的至少50%的物種和棲息地提供較好保護，《鳥類指令》保護的至少75%的物種處于安全生存狀態(tài)，遏制生物多樣性惡化的趨勢。

多元行為體是歐盟參與全球和區(qū)域生物多樣性治理的合作伙伴。世界自然基金會積極參與歐盟及其成員國打擊涉及野生動物的犯罪活動，支持歐盟規(guī)劃《環(huán)境犯罪指令》(Environmental Crime Directive)和《歐盟打擊野生動物走私行動計劃》(The EU Action Plan Against Wildlife Trafficking)，加強與歐盟在《瀕危野生動植物種國際貿易公約》框架下的野生動物保護合作。(49)World Wide Fund for Nature,“Wildlife trade & crime”,https://www.wwf.eu/what_we_do/biodiversity/wildlife_crime/.

商業(yè)團體提升對生物多樣性行動的重視。歐盟設立商業(yè)生物多樣性平臺，支持生物多樣性價值和商業(yè)服務的結合，推動生物多樣性自然資本的商業(yè)和金融機制建設。(50)Business@Biodiversity,“Mission Statement”,https://ec.europa.eu/environment/biodiversity/business/about-us/mission-statement/index_en.htm.世界經濟論壇推動“2030生物多樣性城市”理念，從經濟、社會和生態(tài)角度推進生物多樣性保護與城市建設的整合。(51)World Economic Forum,“Biodiver cities by 2030: Transforming cities’ relationship with nature”,https://www.weforum.org/communities/biodivercities-by-2030.

盡管歐洲擁有各類生物多樣性的研究機構、組織和機制，但是分布碎片化，缺乏協(xié)調一致和目標統(tǒng)一的知識匯總架構。此外，推進歐洲生物多樣性的科學研究需要提高各方聯(lián)合工作的水平、提升知識分享的透明度、改進研究方法、強化研究成果對治理模式的積極作用等。(52)Nesshver C, Vandewalle M, Wittmer H, et al,“The network of knowledge approach: Improving the science and society dialogue on biodiversity and ecosystem services in Europe”,Biodiversity & Conservation,vol.25,no.7(2016).為了應對生物多樣性研究的碎片化狀況，“歐洲生物多樣性研究戰(zhàn)略平臺”(European Platform for Biodiversity Research Strategy)應運而生，致力于促進政府、社會和企業(yè)獲取生物多樣性知識，創(chuàng)新技術交流機制。

(六)歐盟生物多樣性治理的動因

歐盟生物多樣性治理的動因可以從多層次治理框架開展分析和討論。在國際和歐盟層面，綠色領導力是生物多樣性治理的重要政治動因。在成員國和各行業(yè)部門層面，生物多樣性保護是可持續(xù)利用生物資源的客觀要求。在地方執(zhí)行層面，多元行為體和社會力量是增進生物多樣性公眾意識的重要行為主體。

1.歐盟綠色領導力

生物多樣性戰(zhàn)略行動不僅是《歐洲綠色新政》的重要組成部分，還是提升歐盟綠色領導力的重要支撐?！稓W洲綠色新政》的主要行動包括氣候、能源、農業(yè)、工業(yè)、環(huán)境和海洋、交通、資金和區(qū)域發(fā)展、研究和創(chuàng)新等八個領域，協(xié)同提高歐盟的整體領導力。生物多樣性治理并非單一部門的任務，而是貫穿于各領域和各行業(yè)部門。在國際合作層面，生物多樣性已成為全球治理的議題之一，例如2020年聯(lián)合國生物多樣性峰會的成功召開提高了國際社會對生物多樣性話題的關注度。此外，部分發(fā)展中國家擁有豐富且較為集中的生物多樣性資源，具有重要的生態(tài)價值。歐盟強化與發(fā)展中國家的對話機制，可以支持各國公平、公正和可持續(xù)地使用生物多樣性資源，攜手促進國際生物多樣性保護制度建設。

增強生物多樣性治理有助于提升歐盟在全球層面的氣候領導力。歐盟的氣候領導力受全球氣候政治格局嬗變的影響，主要發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家、小島嶼國家和脆弱群體等的政治力量和話語權不斷提高。歐盟的氣候領導力不能簡單依靠氣候政策和行動宣示，還要加強與氣候相關的森林、海洋、土地、物種、生態(tài)資源等生物多樣性方面的保護力度。生物多樣性和氣候變化的協(xié)同治理可以增強歐盟在這兩個領域的全球領導力。

生物多樣性治理需要整合多層次治理，推動歐盟生態(tài)合作走向歐洲一體化進程。歐盟內部領導力塑造是歐洲一體化的重要基礎。生物多樣性戰(zhàn)略行動可以推動歐盟整合自然、生態(tài)、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等領域的政策指標和措施，強化歐盟對各成員國的領導力。隨著歐洲邁向后工業(yè)化階段，生物多樣性治理等生態(tài)保護行動可以成為推動歐洲一體化進程的新動力，提高歐盟的制度建設領導力。

2.可持續(xù)利用生物多樣性資源

歐盟生物多樣性治理可以提高物種、遺傳和生態(tài)系統(tǒng)資源的可持續(xù)利用水平。生物多樣性治理要求保護生態(tài)系統(tǒng)多樣性，保護物種生存環(huán)境和棲息地。歐盟生物多樣性治理可以支持和推動《歐盟新森林戰(zhàn)略2030》的實施。海洋生物多樣性保護可以加強歐盟在全球海洋事務中的話語權，改善歐洲漁業(yè)發(fā)展結構，推動海洋塑料污染防治，強化歐盟在公海海洋保護區(qū)和國家管轄范圍以外海域的生物多樣性保護中的地位。農業(yè)生物多樣性可以提高歐盟土地可持續(xù)利用水平，推動“從農場到餐桌”戰(zhàn)略，提高糧食安全。生物多樣性治理可以讓歐盟在極地生態(tài)研究中扮演重要角色，促進歐盟參與極地氣候變化、生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源、航運通道和區(qū)域安全等治理議題。生物多樣性治理可以提高生態(tài)經濟發(fā)展水平，挖掘生態(tài)系統(tǒng)價值，加強對生物資源的可持續(xù)利用?？傊瑲W盟生物多樣性治理與多個行業(yè)部門存在密切聯(lián)系，具有協(xié)同治理的驅動力。

3.生態(tài)保護的自然和社會壓力

環(huán)境污染、氣候變化和生物多樣性喪失對可持續(xù)發(fā)展造成巨大生態(tài)壓力。工業(yè)排放和現(xiàn)代消費模式導致的污染給生物多樣性帶來嚴峻挑戰(zhàn)。每年歐盟地表水系統(tǒng)面臨高達176000噸微塑料的無意識排放，對生態(tài)系統(tǒng)和食物鏈形成嚴重污染。(53)European Chemicals Agency,“Microplastics”,https://echa.europa.eu/hot-topics/microplastics.氣候變化引發(fā)的極端天氣和自然災害連年侵襲歐洲各地，2021年德國和奧地利遭遇罕見洪水，2022年夏季歐洲各地持續(xù)高溫打破紀錄……這些災害對歐洲生物多樣性形成重大威脅。

歐盟公眾關于生態(tài)環(huán)境保護的認識逐步深化。氣候變化已經成為歐盟公眾高度關注的環(huán)境政治議題，民眾特別是青年群體積極參與區(qū)域氣候治理、社會活動，喚起歐洲社會對生物多樣性保護的重視。但是，強化社會公眾的生物多樣性意識主要依靠大眾媒介。歐洲生物多樣性政策的傳播路徑和效果具有雙重性。一方面，文字表述反映人類活動對生物多樣性的威脅和負面影響；另一方面，圖像表達主要反映生物多樣性的自然特征，例如生態(tài)系統(tǒng)的客觀狀態(tài)和視覺美景。生物多樣性相關內容的傳播效果與氣候治理明顯不同，主要體現(xiàn)生態(tài)危機的巨大挑戰(zhàn)和人為活動是根本因素。(54)Ylva Uggla,“Framing and visualising biodiversity in EU policy”，Journal of Integrative Environmental Sciences,vol.15,no.1(2018).由此可見，生物多樣性的大眾傳播僅在文字上宣傳生態(tài)危機的緊迫性，在視覺層面缺少對危機的具體展示。從環(huán)境傳播的角度講，生物多樣性的議題塑造能力有待提升。

五、對我國生物多樣性治理的啟示

歐盟生物多樣性治理在政策實踐方面具有重要參考價值。《歐洲綠色新政》將生物多樣性保護與其他生態(tài)治理領域結合起來，實現(xiàn)各項生態(tài)保護行動的協(xié)同治理。當前，歐盟生物多樣性治理已經與環(huán)境和海洋保護、森林保護、農業(yè)治理、氣候變化和能源治理等議題相結合，通過《新歐盟森林戰(zhàn)略2030》《共同農業(yè)政策戰(zhàn)略計劃》等制度框架提高綜合治理水平。中國生物多樣性治理需要加強各部門的協(xié)調能力和綜合治理能力，強化生態(tài)文明建設的系統(tǒng)觀念，與“雙碳”目標進行戰(zhàn)略對接，支持污染防治攻堅戰(zhàn)的政策實施。例如，外來物種入侵問題需要加強跨部門綜合治理能力，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)測研究作用、農業(yè)農村部的風險評估和防治能力、海關的檢查和堵截功能等。在國際合作層面，歐盟已經將生物多樣性保護納入雙邊、多邊和全球治理的外交話語，積極支持全球生物多樣性治理。中國不僅是聯(lián)合國生物多樣性大會機制的重要支持力量，還是生物多樣性保護的積極貢獻者，例如云南野生亞洲象的保護工作受到國際社會的高度贊譽。中國應努力提高生物多樣性保護在外交話語和全球治理方案中的地位，傳遞政策實踐經驗，積極為全球生物多樣性治理貢獻力量，提高發(fā)展中國家在全球可持續(xù)發(fā)展行動中的話語權。

歐盟生物多樣性保護的多層次治理鴻溝問題為中國的政策制定和實施提供了經驗參考。中國與歐洲陸地面積大致相當，都擁有豐富的物種、遺傳和生態(tài)資源，內部生態(tài)環(huán)境差異明顯，地方層面的生物多樣性保護措施各有不同。中國在政策制定過程中，需要強化頂層設計和基層執(zhí)行之間的協(xié)調，確保落實國家層面整體、系統(tǒng)、量化的生物多樣性保護目標，并考慮基層治理的具體需求，如各地經濟發(fā)展條件、風俗和民族習慣等，堅持因地制宜原則。例如，湖北省五峰土家族自治縣積極推進蜜蜂養(yǎng)殖和相關植物種植工作，實現(xiàn)了社會發(fā)展、脫貧致富、少數(shù)民族文化傳承與生物多樣性保護的協(xié)同。(55)參見中華人民共和國國務院新聞辦公室于2021年10月發(fā)布的《中國的生物多樣性保護》白皮書。陸地和海洋保護需要統(tǒng)籌考慮地方、國家和全球目標，滿足地方生態(tài)保護和社會發(fā)展的需求，支持國家生物多樣性保護目標，在尊重國情和發(fā)展階段的基礎上推動全球生物多樣性目標的落實。

生物多樣性治理為中歐合作提供了重要的發(fā)展空間，既符合雙方在全球治理中的政策方向，也滿足了各自的生物多樣性保護需求。歐盟國家的工業(yè)化程度普遍較高，對工業(yè)發(fā)展造成的污染和生態(tài)威脅有較深入的了解，在長期生態(tài)治理過程中積累了較為豐富的經驗。歐盟可以分享生態(tài)修復等治理模式，幫助中國等發(fā)展中國家提高生態(tài)保護和修復能力，增強全球可持續(xù)發(fā)展合作動力。中國是全球最大的發(fā)展中國家，必須平衡經濟增長和生態(tài)壓力，歐盟的政策制定者、科研人員和企業(yè)家等各界人士可以加強與中方的產學研合作力度。例如，中德生物多樣性與氣候變化對話論壇關注生態(tài)系統(tǒng)保護和應對氣候變化的協(xié)同治理，已經成為兩國政府部門、商業(yè)團體和學術單位之間的重要交流平臺。但是，中歐雙方的合作也要注意發(fā)展階段、國情等方面的顯著差異。中國是發(fā)展中國家，應當承擔與國情和發(fā)展階段相匹配的國際責任，本著實事求是的原則推進生物多樣性保護行動。歐盟應表現(xiàn)出率先行動的姿態(tài)，幫助廣大發(fā)展中國家提升能力，推動建設公平合理的國際生物多樣性治理制度，加大在遺傳資源、生態(tài)和生物技術方面的分享力度。

六、結 語

歐盟生物多樣性保護已經形成多領域和多部門的協(xié)同治理，從海洋到森林、從塑料污染到糧食安全、從氣候變化到極地保護……治理范圍廣、程度深。隨著《歐洲綠色新政》的全面推進，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略成為其生態(tài)保護政策的重要行動保障，并推動共同農業(yè)政策和共同漁業(yè)政策的落實。在治理層次方面，生物多樣性戰(zhàn)略已形成配合國際制度建設、推進歐盟目標和政策、適應成員國的各自國情、應對地方執(zhí)行困難的治理生態(tài)。

不可否認，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略和行動面臨巨大的時代挑戰(zhàn)。民粹主義、保護主義和本地優(yōu)先等思潮嚴重阻礙全球環(huán)境治理合作。生態(tài)保護正在成為政治惡斗的“新戰(zhàn)場”，也成為劃分歐洲民眾政治陣營的分界線。歐盟各成員國內部面臨去歐洲一體化的話語壓力，而且各國國情、目標、標準、實施路徑和落實情況存在顯著差異。此外，氣候議題長期占據(jù)環(huán)境政治的主導地位，生物多樣性治理的重要性得以凸顯仍需時日。

中國與歐盟的生物多樣性戰(zhàn)略合作既存在拓展空間，又符合時代需求。在“百年未有之大變局”中，中歐雙方的合作面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。生物多樣性保護不僅是中歐存在合作意愿的領域，還是雙方參與全球環(huán)境治理的重要機遇和平臺。中歐生物多樣性合作應邁向制度化發(fā)展階段，從而支持和推進其他領域的交流合作。