政府生態(tài)環(huán)境績效審計評價

□文/ 王艷春 劉慧瑩 盧海濱

（河北大學(xué) 河北·保定）

［提要］ 本文依據(jù)PSR模型，綜合考慮政府受托責(zé)任履行情況和生態(tài)環(huán)境特點的基礎(chǔ)上，使用白化權(quán)函數(shù)構(gòu)建灰色評價方法，并引入調(diào)節(jié)系數(shù)對評價結(jié)果進行修正，用以評價政府生態(tài)環(huán)境績效綜合水平。將定性與定量分析相結(jié)合，避免審計人員主觀因素的影響；將錯綜復(fù)雜、相對離散的數(shù)據(jù)進行綜合分析，為審計評價提供新的思路，以促進政府生態(tài)環(huán)保力度、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

近年來，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，霧霾、浮塵、地下水環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題日益突出。2019 年，全國生態(tài)環(huán)境狀態(tài)指數(shù)值為51.3，生態(tài)質(zhì)量一般；337 個地級及以上城市中，僅157 個城市空氣質(zhì)量達標(biāo)；地表水監(jiān)測的1，931 個水質(zhì)斷面中，I～III 類水質(zhì)斷面占74.9%；在321 個地級及以上城市晝間區(qū)域聲環(huán)境監(jiān)測中，僅8 個城市晝間區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量為一級，占2.5%。因此，審計作為黨和國家監(jiān)督的重要組成部分，應(yīng)積極開展資源環(huán)保審計，全面加快推進生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

審計人員面對眾多離散的指標(biāo)數(shù)據(jù)，如何綜合評判當(dāng)?shù)卣h(huán)境受托履行情況，成為審計過程中的關(guān)鍵。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”入手，引入“一票否決權(quán)”指標(biāo)體系，創(chuàng)建基于白化權(quán)函數(shù)的灰色評價模型，對政府生態(tài)環(huán)境績效進行綜合評價。旨在通過生態(tài)環(huán)境績效審計，提高環(huán)保資金使用效率、促進環(huán)保政策的落實、完善問責(zé)機制、提高政府環(huán)境治理能力。

一、現(xiàn)有研究成果

世界審計組織在1992 年正式開展了生態(tài)環(huán)境審計工作，隨后生態(tài)環(huán)境績效審計在國外迅速發(fā)展，并形成較為成熟的研究成果。1994年，《環(huán)境績效報告》中提出定性與定量相結(jié)合，對環(huán)境績效指標(biāo)綜合評價。Daniel Tyteea 創(chuàng)建了績效審計指標(biāo)體系，并運用數(shù)據(jù)包分析方法進行了優(yōu)化，可以進行縱向評價。Li D F 基于PSR 模型建立指標(biāo)體系，運用環(huán)境優(yōu)值模型來綜合評價環(huán)境改善程度。

我國生態(tài)環(huán)境績效審計起步較晚，自2006 年審計署發(fā)布第一份環(huán)境績效審計結(jié)果公告以來，我國政府環(huán)境績效審計迅速發(fā)展。為進一步推動生態(tài)文明建設(shè)，審計署在《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出對重點國家資源、重大污染防治和生態(tài)保護項目實行審計全覆蓋。滕劍侖針對評價指標(biāo)模糊性、多指標(biāo)、異質(zhì)性等特點，提出考慮決策者行為的水環(huán)境審計績效異質(zhì)信息多指標(biāo)評價方法。韓士?；赑SR 模型建立政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)，運用主成分和聚類分析方法，對江西省11 個地市進行實例分析衡量其環(huán)保效益成果。胡耘通針對評價指標(biāo)不系統(tǒng)、不完善的現(xiàn)狀，從壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)及相應(yīng)指標(biāo)三個方面構(gòu)建了指標(biāo)體系，并使用層次分析法計算指標(biāo)權(quán)重。王琳針對環(huán)境績效審計對象的信息化和多樣化特點，提出因子分析模型研究方法，有效解決環(huán)境績效審計過程困境。

通過現(xiàn)有研究成果可以看出，我國生態(tài)環(huán)境績效審計在評價指標(biāo)與評價模型方面已進行了較為全面的研究，在理論上奠定了基礎(chǔ)。但是，生態(tài)環(huán)境績效審計作為有效的監(jiān)督方式，在我國起步較晚，并且審計人員在審計過程中往往只是定性分析，主觀性較強，難以進行有效的績效審計工作。因此，在相關(guān)指標(biāo)體系建立、審計結(jié)果運用、問責(zé)機制的建立等方面仍有很多薄弱環(huán)節(jié)。本課題旨在為生態(tài)環(huán)境績效審計工作提供新的思路和方法，從而進一步促進環(huán)境績效審計效率的提升，為環(huán)境保護工作做出一定的貢獻。

二、政府生態(tài)環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系

David Rappotr 與Tony Friend 最早提出PSR 模型，即“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型，該模型從三個維度反映了人類活動與環(huán)境之間相互影響、相互作用，從而被廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境研究中，取得了突出的成績。其中，壓力指標(biāo)反映人類為了進行生產(chǎn)生活與社會發(fā)展向自然索取資源，對資源環(huán)境產(chǎn)生了積極或者消極影響；狀態(tài)指標(biāo)反映資源環(huán)境對于這些壓力行為呈現(xiàn)的狀態(tài)；響應(yīng)指標(biāo)反映針對資源環(huán)境所產(chǎn)生的狀態(tài)，人類采取了一系列措施，改善環(huán)境，舒緩壓力，從而再次影響資源環(huán)境狀態(tài)。可見，PSR 模型反映了人類活動與自然資源之間相互作用，密不可分的循環(huán)關(guān)系。

（一）引入“一票否決權(quán)”相關(guān)指標(biāo)。有些生態(tài)紅線和指標(biāo)是不能超越的，否則將會產(chǎn)生不可彌補的影響，嚴(yán)重影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。為了警醒當(dāng)?shù)卣J(rèn)真履行職責(zé)，引入含有“一票否決權(quán)”特征的指標(biāo)，設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)β，當(dāng)出現(xiàn)“一票否決”情況時，β=0，否則β=1。在研究國內(nèi)外文獻基礎(chǔ)上，設(shè)置“重大生態(tài)環(huán)境污染事件、數(shù)據(jù)指標(biāo)真實性”兩個指標(biāo)。即當(dāng)出現(xiàn)“一票否決”指標(biāo)時，無論其他方面表現(xiàn)如何，綜合評價分?jǐn)?shù)為0，均需對領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)。

（二）建立基于PSR模型的指標(biāo)體系。通過實地考察、問卷調(diào)查、查閱文獻等方式，將定量數(shù)據(jù)與定性數(shù)據(jù)相結(jié)合，依據(jù)PSR 模型從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個維度探索建立指標(biāo)體系。指標(biāo)的選取應(yīng)遵循可比性、可實現(xiàn)性、科學(xué)性和完備性的原則。（1）壓力指標(biāo)，即單位GDP 能耗（單位：噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元）、工業(yè)廢氣排放量（單位：萬m3）、工業(yè)廢水排放量（單位：萬噸）；（2）狀態(tài)指標(biāo)，即空氣質(zhì)量達到或優(yōu)于II 級天數(shù)（單位：天）、優(yōu)級河流水質(zhì)占比（單位：%）、區(qū)域環(huán)境噪聲等級；（3）響應(yīng)指標(biāo)，即環(huán)保投資占GDP 比例（單位：%）、年度公眾滿意度（單位：%）、建設(shè)項目環(huán)評執(zhí)行率（單位：%）。

（三）政府生態(tài)環(huán)境績效審計灰色評價。生態(tài)環(huán)境績效審計最大的特點就是將生態(tài)環(huán)境作為考量的變量，綜合考慮產(chǎn)出最大化與環(huán)境投入最小化之間的關(guān)系，以促進社會的穩(wěn)定、長遠發(fā)展。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，灰色系統(tǒng)已應(yīng)用于社會經(jīng)濟生活的多個領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境績效審計評價指標(biāo)表面上數(shù)據(jù)離散，錯綜復(fù)雜，但是作為完整的生態(tài)系統(tǒng)，其內(nèi)部存在必然的聯(lián)系。同時，影響環(huán)境的因素存在定性數(shù)據(jù)，難以量化，符合灰色特征。因此，本文選取灰色評價方法來評價被審計單位生態(tài)環(huán)境績效等級。具體方法如下：

1、審計人員通過實地考察、查閱資料、調(diào)查問卷等形式，明確被評價單位是否存在“一票否決權(quán)”事件。

2、按上述方法確定評價指標(biāo)及指標(biāo)值。

3、確定評語集。針對當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)環(huán)境保護力度、環(huán)保效果、各項政策的制定及執(zhí)行情況，設(shè)置灰色評語集為：V=｛很差、不合格、合格、良好、優(yōu)秀｝，并賦值相關(guān)評價值為｛0.2，0.4，0.6，0.8，1｝。

4、建立五級白化權(quán)函數(shù)。為了定性指標(biāo)與定量指標(biāo)具有可比性，同時避免主觀因素影響，針對各指標(biāo)值所體現(xiàn)出的生態(tài)環(huán)境績效優(yōu)劣程度，邀請k 名專家進行評分。評分為dgjk，構(gòu)成樣本矩陣Dg=（dgjk）m×k，在此基礎(chǔ)上建立五級（l=1、2、3、4、5）白化權(quán)函數(shù)：

（1）政府生態(tài)環(huán)境績效為“很差”，設(shè)置白化權(quán)函數(shù)f1：

（2）政府生態(tài)環(huán)境績效為“不合格”，設(shè)置白化權(quán)函數(shù)f2：

（3）政府生態(tài)環(huán)境績效為“合格”，設(shè)置白化權(quán)函數(shù)f3：

（4）政府生態(tài)環(huán)境績效為“良好”，設(shè)置白化權(quán)函數(shù)f4：

（5）政府生態(tài)環(huán)境績效為“優(yōu)秀”，設(shè)置白化權(quán)函數(shù)f5：

5、確定灰色評價權(quán)向量。表示評價專家K 認(rèn)為指標(biāo)屬于等級l 的強烈程度。即：

pgjl=（l=1、2、3、4、5）。從而得到灰色評價權(quán)矩陣Pg，Pg=［pg1，pg2，… pgn］T。

6、確定政府生態(tài)環(huán)境績效審計評價綜合指數(shù)。因環(huán)境效益定性數(shù)據(jù)較多，本文使用AHP 法確定指標(biāo)權(quán)重，該方法在20 世紀(jì)70 年代初期由美國運籌學(xué)專家T.L.Saaty 提出，具有簡單、靈活，且在研究資料存在遺漏或不足的情況下，仍能求得各要素的重要性的特點。一級指標(biāo)權(quán)重記為W，二級指標(biāo)權(quán)重記為wi。（1）在確定權(quán)重的基礎(chǔ)上進行模糊綜合評價，記為S=WAi＝［w1，w2，w3］·［A1，A2，A3］。其中，Ai=WiPi=［bi1，bi2，…，bik］；（2）審計評價綜合指數(shù)，記為ε＝βSVT。該指標(biāo)數(shù)據(jù)綜合評價了當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)環(huán)境績效能力，避免審計人員主觀因素影響的前提下，為審計評價提供思路。

7、審計結(jié)果的運用。通過審計結(jié)果強化問責(zé)機制，將審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題、線索移交紀(jì)檢機構(gòu)或者上級主管單位，以明確責(zé)任、強化監(jiān)督、依法追責(zé)，并將審計結(jié)果公示，引入社會監(jiān)督機制，真正實現(xiàn)審計監(jiān)督職責(zé)。

三、實例分析

近年來，各地政府都在生態(tài)環(huán)境保護方面做著不懈努力，優(yōu)化資源配置，加大投資力度，尋求可持續(xù)發(fā)展道路。本文以Y 市為例，對其2015 年、2017 年、2019 年政府生態(tài)環(huán)境績效進行綜合評價，以此作為審計人員評判政府履職情況的依據(jù)。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《XX 省統(tǒng)計年鑒》《XXX 市環(huán)境質(zhì)量公開報告》，以及XXX 市統(tǒng)計局、環(huán)保局相關(guān)網(wǎng)站查詢，具體數(shù)據(jù)見表1。（表1）

表1 Y市數(shù)據(jù)指標(biāo)值一覽表

由于篇幅所限，選取2015 年為例，經(jīng)審計人員查閱相關(guān)數(shù)據(jù)可知2015 年Y 市無重大生態(tài)環(huán)境污染事件，且相關(guān)數(shù)據(jù)真實可靠，因此β=1。使用本文所提出方法，邀請3 名專家進行打分，得到相關(guān)關(guān)鍵數(shù)據(jù)分別如下：

（1）樣本矩陣D：

（2）指標(biāo)權(quán)重：W＝（0.3822 0.3572 0.2606）

w1=（0.35 0.31 0.34） w2＝（0.44 0.39 0.17）

w3＝（0.59 0.15 0.26）

（3）經(jīng)計算得到S=（0.1863，0.1678，0.254，0.2345，0.1574）

（4）因此，2015 年審計評價綜合指數(shù)ε2015=0.6018，同理可得ε2017=0.8753，ε2019=0.9102。

由此可見，Y 地區(qū)2015 年政府生態(tài)環(huán)境績效審計評價為“良好”，2017 年與2019 年為“優(yōu)秀”，且2017 年較2015 年上浮比例達40%，生態(tài)環(huán)境方面取得了一定的成效，尤其是在工業(yè)廢水、廢氣排放上取得了凸出的成績。但從相關(guān)數(shù)據(jù)仍可以看到，在大氣污染防治、城市噪聲控制、水資源保護方面還有很多需要完善的空間，應(yīng)以此來增強公信力度、促進環(huán)保行為、完善履職能力。

綜上，生態(tài)環(huán)境績效審計以政府審計為主，對資金和環(huán)境利用的經(jīng)濟性、效果性、效率性和可持續(xù)性等方面開展監(jiān)督和評價，發(fā)揮審計“免疫功能”。通過走訪調(diào)查、發(fā)放調(diào)查問卷、查詢相關(guān)文獻和政府環(huán)保公告，確定定量指標(biāo)數(shù)值，并邀請專家對定性指標(biāo)進行打分，使用灰色評價模型進行分析，確定該地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合狀態(tài)，反映地方政府環(huán)境受托履行情況，以提出審計意見和建議，并促進審計結(jié)果的運用。

由于篇幅所限，本文僅對政府生態(tài)環(huán)境績效審計評價方法進行了詳細的介紹，對指標(biāo)體系建立方面較為簡單，仍有較大完善的空間；同時，審計結(jié)果的運用以及問責(zé)機制的建立將是今后研究的重點。