生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制完善路徑

□文/ 潘 敬

（天津大學(xué) 天津）

［提要］ 當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制存在著環(huán)境公益訴訟與損害賠償訴訟的受案范圍的交叉、生態(tài)環(huán)境損害磋商程序與環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害磋商程序的銜接如何協(xié)調(diào)問題。本文從厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的磋商與訴訟銜接規(guī)則、明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容、建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督機(jī)制等三個方面提出生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制完善路徑。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度概述

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的創(chuàng)設(shè)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度創(chuàng)設(shè)之前，環(huán)境污染造成的人身與財產(chǎn)的損害結(jié)果由環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境公益訴訟所規(guī)制，但以環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境公益訴訟為內(nèi)容的訴訟制度僅僅解決了環(huán)境侵權(quán)引起的人身損害、財產(chǎn)損害或?qū)怖娈a(chǎn)生損害的問題，依然無法解決企業(yè)實施污染行為，但最終由政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的困局。因此，便產(chǎn)生了由政府作為賠償權(quán)利人與污染企業(yè)作為賠償義務(wù)人，以生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任承擔(dān)為內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是指政府由為生態(tài)環(huán)境損害買單的角色轉(zhuǎn)而成為督促賠償義務(wù)人承擔(dān)賠償責(zé)任的監(jiān)督者?？偟貋碚f，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也屬于廣義上公益訴訟的一種，存在磋商與訴訟的二元結(jié)構(gòu)，且兩種程序之間還存在著順位關(guān)系。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運(yùn)行程序

1、磋商程序。與傳統(tǒng)司法程序中的調(diào)解、和解不同，磋商具有主體限定為政府和污染企業(yè)、被明確定義為訴訟的先行形式且不同于調(diào)解、和解協(xié)議的自帶法律效力的特征。磋商順利進(jìn)行達(dá)成磋商協(xié)議后須進(jìn)行司法確認(rèn)才可獲得申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中對磋商內(nèi)容、磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度、司法審查原則等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但其規(guī)定不夠明確、具體；此外，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》僅僅對人民法院如何審查協(xié)議內(nèi)容作出了原則性禁止規(guī)定，即協(xié)議的內(nèi)容不應(yīng)違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定且不得損害國家利益、社會公共利益。根據(jù)該條文內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前磋商協(xié)議在人民法院審查程序上欠缺具體性的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查內(nèi)容、審查的期限以及不予確認(rèn)后的處理方式。《若干規(guī)定（試行）》第二十一條并未明確申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限以及執(zhí)行措施等內(nèi)容。

2、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。當(dāng)前我國在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟領(lǐng)域存在著三種訴訟模式，分別是：一是生態(tài)環(huán)境損害賠償程序未順利進(jìn)行，沒有達(dá)成磋商協(xié)議，或者經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議未經(jīng)人民法院確認(rèn)導(dǎo)致磋商失敗進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情形；二是由社會組織直接向人民法院提起的損害生態(tài)環(huán)境的公益訴訟；三是由檢察機(jī)關(guān)直接向人民法院提起的損害生態(tài)環(huán)境的公益訴訟?，F(xiàn)有的司法體系并未明確區(qū)分三種不同訴訟類型的受案范圍，存在著交叉的情形。若在司法實踐中出現(xiàn)環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、政府組織同時對一起生態(tài)環(huán)境損害事件提起訴訟，人民法院如何處理，《改革方案》等相關(guān)法律并未作出規(guī)定。缺乏規(guī)范性法律規(guī)定，就會在司法實踐中解決這一問題產(chǎn)生不同的處理，影響司法裁判的公正性。

此外，《改革方案》并未對由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織向人民法院提起的損害生態(tài)環(huán)境的公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序之間如何銜接做出規(guī)定。因此，如何協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)、環(huán)保組織與檢擦機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的關(guān)系是當(dāng)前必須要解決的一個問題。

3、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)。《若干規(guī)定（試行）》第十一條明確列舉了生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人的責(zé)任承擔(dān)方式。根據(jù)該條規(guī)定的內(nèi)容可以看出賠償義務(wù)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式首當(dāng)其沖的是生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是一個長期且復(fù)雜的過程，法院可以依照環(huán)境損害的鑒定報告認(rèn)定賠償義務(wù)人需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但關(guān)于修復(fù)的執(zhí)行、效果評價即生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的執(zhí)行情況，僅僅是在《改革方案》中明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果由政府負(fù)責(zé)及《若干規(guī)定（試行）》第二十一條規(guī)定需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，由政府組織實施?，F(xiàn)有的法律規(guī)定將生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行情況監(jiān)督主體限定為政府，在實踐中不太合理。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是一個復(fù)雜且具有技術(shù)專業(yè)性的過程，首先關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由具備專業(yè)化資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定；此外，關(guān)于法院判決的修復(fù)責(zé)任執(zhí)行情況或者磋商協(xié)議中雙方認(rèn)定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)內(nèi)容的履行情況應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的機(jī)構(gòu)予以持續(xù)性的關(guān)注與評估，不應(yīng)當(dāng)僅僅將生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督責(zé)任簡單地規(guī)定為由政府承擔(dān)，可以考慮將專業(yè)機(jī)構(gòu)或者公眾納入到生態(tài)環(huán)境損害磋商協(xié)議或者法院判決中作為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的監(jiān)督主體。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制完善路徑

（一）厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決機(jī)制內(nèi)部銜接規(guī)則。為實現(xiàn)充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，同一環(huán)境污染案件在環(huán)境民事公益訴訟的裁判過程中，賠償權(quán)利人可以就生態(tài)環(huán)境修復(fù)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，磋商程序相較于訴訟程序存在便捷、高效、成本低、自覺執(zhí)行概率加大的優(yōu)點，因此環(huán)境民事公益訴訟程序不應(yīng)當(dāng)阻卻生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的進(jìn)行。若未達(dá)成磋商協(xié)議的，賠償權(quán)利人可以依法對造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，向人民法院提起訴訟，要求賠償。

若因同一環(huán)境污染或者生態(tài)損害行為，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟均在審理過程中的環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)中止，并根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟的審判結(jié)果做出判決或者裁定。如果對一個具有環(huán)境污染和破壞生態(tài)效應(yīng)的現(xiàn)有民事環(huán)境公共利益的判決，賠償權(quán)利人認(rèn)為該判決難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)權(quán)利人與賠償義務(wù)人可以協(xié)商存在的問題，協(xié)商不成的，可以向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償法院在審理案件時，應(yīng)當(dāng)將已判決的公益訴訟判決結(jié)果和執(zhí)行情況納入考慮范圍。

關(guān)于磋商與環(huán)境公益訴訟的順位銜接問題，若某一主體實施污染環(huán)境的行為，其作為賠償義務(wù)人與賠償權(quán)利人關(guān)于賠償事宜處于磋商階段，此時某一環(huán)保組織或者檢察機(jī)關(guān)就該起環(huán)境損害案件向人民法院依法提起環(huán)境民事公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院受理案件后，可以中止該案件的審理程序，告知提起公益訴訟的主體可參與到生態(tài)環(huán)境損害的磋商程序中。若磋商程序順利進(jìn)行，雙方達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)議，則相關(guān)主體可以就達(dá)成的賠償協(xié)議向人民法院申請司法確認(rèn)，環(huán)保組織提起的原環(huán)境民事公益訴訟可以撤訴或者裁定駁回起訴。若磋商程序未能達(dá)成協(xié)議，原環(huán)境民事公益訴訟可以恢復(fù)審理，由人民法院依法作出裁判。

（二）明確“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議”人民法院司法確認(rèn)的審查內(nèi)容。當(dāng)前，《若干規(guī)定（試行）》第二十條僅對人民法院對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的審查做出了原則性的規(guī)定，即“協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國家利益、社會公共利益”。人民法院在對磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)前應(yīng)當(dāng)設(shè)置具體的形式上的與實質(zhì)上的受理審查標(biāo)準(zhǔn)：一是申請司法確認(rèn)應(yīng)當(dāng)由賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人共同提出，并且在磋商協(xié)議中應(yīng)當(dāng)包含上述內(nèi)容；二是當(dāng)事人提交的磋商協(xié)議司法確認(rèn)申請的，不能僅提交協(xié)議文本，還應(yīng)當(dāng)提交包括環(huán)境損害鑒定報告、損害調(diào)查、評估報告以及損害事實的相關(guān)證據(jù)材料；三是實質(zhì)審查，人民法院應(yīng)當(dāng)重點考察磋商協(xié)議中涉及損害事實認(rèn)定和生態(tài)修復(fù)方案的內(nèi)容，必要時人民法院可聘請相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)專家就生態(tài)修復(fù)方案的實施效果進(jìn)行評估與確認(rèn)，考察治理修復(fù)方案的有效性與可執(zhí)行性，確保生態(tài)修復(fù)方案的順利實施并取得應(yīng)有的實施效果。人民法院可以從以上幾個方面考慮使得生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)更具專業(yè)性與規(guī)范性。

（三）建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督機(jī)制

1、確保作為賠償權(quán)利人的政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督。2020 年公布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》規(guī)定賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)組織對受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果進(jìn)行評估。筆者認(rèn)為，為確保政府監(jiān)督的效果，政府應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)環(huán)境評估機(jī)構(gòu)對生態(tài)修復(fù)的情況進(jìn)行評估，制作評估報告，得出評估結(jié)論。根據(jù)環(huán)境評估報告的結(jié)果，進(jìn)一步履行對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督責(zé)任。

2、深入落實社會公眾對生態(tài)修復(fù)最終效果的監(jiān)督。與作為賠償權(quán)利人的政府部門不同，社會公眾是對生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果最直接的接觸者，最終受益者，也是擁有最強(qiáng)感知力的群體，在磋商協(xié)議的談判過程與生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中都應(yīng)當(dāng)保證社會公眾的參與程度。通過社會公眾對磋商談判全過程以及磋商協(xié)議中生態(tài)修復(fù)內(nèi)容的執(zhí)行實踐進(jìn)行監(jiān)督，可確保磋商結(jié)果及其執(zhí)行的最終效果符合環(huán)境公益目標(biāo)，可實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的最終目的。

3、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的檢察監(jiān)督。2018 年7 月，在中央第三次深化改革會議上，最高人民檢察院批準(zhǔn)設(shè)立環(huán)境公益訴訟機(jī)構(gòu)，受理環(huán)境公益訴訟等公益訴訟案件。檢察部門作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督部門，與其他類型的監(jiān)督主體相比，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有較強(qiáng)的專業(yè)性。具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的檢察監(jiān)督應(yīng)分為兩個不同層次的監(jiān)督：一是對行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償談判和訴訟的不同階段的行為進(jìn)行不同方式的監(jiān)督：在達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商程序的談判過程和協(xié)議后，發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人濫用職權(quán)、玩忽職守等損害環(huán)境和公益的違法行為的，檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議、檢察起訴等方式履行檢察監(jiān)督職能，督促其依法及時履行職務(wù)。二是在達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)未妥善履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督職能的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要，依法提起環(huán)境公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)妥善履行法定職責(zé)，有效維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。

三、總結(jié)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境公益訴訟不同，它的價值與意義主要在于修復(fù)對生態(tài)環(huán)境造成的損害。當(dāng)前在生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域內(nèi)存在磋商和訴訟兩種解決機(jī)制，兩種解決機(jī)制的銜接主要體現(xiàn)在“磋商協(xié)議”的確認(rèn)上。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟受案范圍的交叉需要厘清。