周口市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐探究

□劉海玲

（周口市水產(chǎn)技術(shù)推廣站，河南 周口 466000）

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是明晰產(chǎn)權(quán)和保護(hù)權(quán)能，進(jìn)一步發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、幫助農(nóng)民致富增收的前提和基礎(chǔ)，能增強鄉(xiāng)村治理、民主、政治等方面效能，對于鞏固脫貧攻堅成果、帶動農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大現(xiàn)實意義。

1 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體做法

農(nóng)村集體土地資源、資金、資產(chǎn)歸集體所有，是廣大農(nóng)民辛勤勞動積累的財富，農(nóng)村集體成員擁有資格權(quán)和使用權(quán)。農(nóng)村集體資產(chǎn)不清、權(quán)屬不清、流失嚴(yán)重、歷史遺留問題較多、農(nóng)民思想觀念守舊等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的制度基礎(chǔ)，只有深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，才能從根本上解決這些問題。習(xí)近平總書記多次主持召開會議研究，作出重要指示：要通過產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運營的新機(jī)制。

周口市2018 年5 月在全市13 個縣、市、區(qū)全面推進(jìn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

1.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

市委、市政府多次召開全市產(chǎn)權(quán)制度改革工作、清產(chǎn)核資工作動員會、部署會和推進(jìn)會，先后制定并出臺了市級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見和實施方案等一系列指導(dǎo)性文件。

1.2 政策宣傳發(fā)動群眾

市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門挑選業(yè)務(wù)骨干深入基層，加強對產(chǎn)權(quán)制度改革政策的解讀和對基層干部的培訓(xùn)，積極組織各地人員參加部、省產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)班，并到濟(jì)源市、焦作市、駐馬店市等地考察學(xué)習(xí)。多批次派出培訓(xùn)小組深入鄉(xiāng)、村，針對清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化以及成立村集體經(jīng)濟(jì)合作社等環(huán)節(jié)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助完善相關(guān)資料

按照產(chǎn)權(quán)制度改革程序進(jìn)行，在清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、資產(chǎn)量化、股份設(shè)置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村在業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上協(xié)助完善相關(guān)資料，召開村民代表會議，公布清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定結(jié)果，并張榜公示，確保產(chǎn)權(quán)制度改革工作公開、公正。經(jīng)過幾年的改革實踐與探索，各縣、市、區(qū)成員確認(rèn)、資產(chǎn)量化、設(shè)置股份、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作基本完成。共清查核實集體資產(chǎn)145 億元；集體土地面積103.77 萬hm2，其中建設(shè)用地17.4 萬hm2；完成4 971 個行政村成員身份確認(rèn)、成立村集體經(jīng)濟(jì)合作社及其登記賦碼發(fā)證工作；確認(rèn)集體成員286.8 萬戶、1 165.9 萬人。

2 產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效及典型經(jīng)驗

通過改革突破束縛集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，完善“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，順應(yīng)農(nóng)民群眾的新期待，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的歸屬，賦予農(nóng)村對集體資產(chǎn)更多的權(quán)能，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，調(diào)動個人積極性，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)保值增值，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“二次飛躍”提供了發(fā)展平臺[1]。

周口市207 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 971 個村成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社，由于農(nóng)業(yè)大市村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，大部分行政村基礎(chǔ)設(shè)施落后，有些地方不斷創(chuàng)新做法、積累經(jīng)驗、破解難題，探索出多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，取得一定成效。一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織已開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，有的村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社實現(xiàn)分紅，涌現(xiàn)出一批先進(jìn)典型，為同類型的村集體提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。

2.1 創(chuàng)新紅利分配方式，保障群眾合法權(quán)益

為了讓廣大群眾享受產(chǎn)權(quán)制度改革的紅利，部分縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)以更多群眾享受改革成果為目標(biāo)，充分考慮不同群體利益，在法律法規(guī)明確規(guī)定的對象全額享有股權(quán)的基礎(chǔ)上，對于農(nóng)轉(zhuǎn)非、空掛戶、出嫁女、入贅男等不明確的規(guī)定從寬界定。

例如西華縣奉母鎮(zhèn)在成員界定上，經(jīng)民主討論決定，16 周歲以上離開本集體經(jīng)濟(jì)組織的群眾仍可以享受本集體經(jīng)濟(jì)組織的福利股，充分保護(hù)了出嫁女、入贅男的權(quán)益。

鄲城縣李樓鄉(xiāng)大宋村分類配置股份，對人和戶口都在村的集體成員每人配3 股，人在村戶口不在村或戶口在村人不在村的集體成員配2 股，人和戶口均不在村的集體成員配1 股。這些紅利分配方式的創(chuàng)新受到群眾歡迎。

2.2 激活閑置資源，讓不動產(chǎn)活起來

川匯區(qū)邵寨村位于周口市川匯區(qū)中心城區(qū)北部，是川匯區(qū)城北辦事處首批改革的行政村之一，邵寨村有農(nóng)用地263.33 hm2，其中耕地面積217.33 hm2，常住人口2 489 人，村里未能充分利用的廢舊坑塘、四荒地超過26.67 hm2。

2018 年6 月按照中央部署，邵寨村開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，量化集體資產(chǎn)440 萬元，制定股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配意見，逐步將“福利分紅”方式調(diào)整為“按股份分配”方式。邵寨村進(jìn)行招商引資，將閑置土地資源通過土地出租、村企聯(lián)合等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過圍繞全村產(chǎn)業(yè)布局，依托興家園林、三川豫龍肥業(yè)、四方藥業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等激活閑置資源，通過股份經(jīng)濟(jì)組織合作社示范帶動，利用廢地、荒地、廢坑塘發(fā)展食用菌、蘆薈、蘆筍、蔬菜、巨菌草種植和中華鱘養(yǎng)殖等。

西華縣奉母鎮(zhèn)七二村通過產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資，收回未承包到戶集體土地8.13 hm2，增加村集體年經(jīng)濟(jì)收入12 萬元，凈收益的30%作為村集體公益金，其余全部用于1 584 名股東分紅，取得了良好社會效果。

商水縣張莊鄉(xiāng)徐莊村清查收回閑置宅基地達(dá)到90 塊，將25 塊分給符合條件的農(nóng)口，剩余65 塊登記造冊，編號存檔，作為集體儲備。

項城市李寨鎮(zhèn)李寨村以群眾入股的方式進(jìn)行集中“土地流轉(zhuǎn)”。2019 年以來，共計流轉(zhuǎn)土地63.67 hm2，使村集體收入和農(nóng)戶收入增加。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢建商貿(mào)城并且注冊成立物業(yè)公司，通過房屋租賃進(jìn)一步增加村集體收入。

扶溝縣桐丘街道西關(guān)居委會利用城郊地勢，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地集中承包給農(nóng)場主，開發(fā)生態(tài)采摘葡萄園13.33 hm2以上、綠化林木種植10 hm2以上，村民既收到土地租金，又能在農(nóng)場中打工增收。租賃村集體閑置廠房、土地、倉庫、辦公用房等集體資產(chǎn)，年租賃費約35 萬元，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，也帶動群眾增收。

2.3 發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，打造產(chǎn)業(yè)品牌

周口市川匯區(qū)富民社區(qū)是剛成立的社區(qū)，缺少資金和土地資源，在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，富民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社以加強基層黨建為統(tǒng)領(lǐng)，以深化改革為動力，結(jié)合實際情況，不斷探索發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。通過多方考察和學(xué)習(xí)，富民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股約10 萬元，集體決定以藏紅花項目為依托，建立“黨支部+合作社+基地+農(nóng)戶”發(fā)展模式，充分發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、室內(nèi)及庭院經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，盤活社區(qū)、農(nóng)村資源資產(chǎn)，圍繞產(chǎn)業(yè)短板和市場需求，通過保底收益、按股分紅、訂單收購、村企對接等形式，使集體有收益、合作社有利潤、農(nóng)戶有增收，構(gòu)建和諧社區(qū)。在實際發(fā)展過程中，富民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作社盤活了閑置的林下資源、室內(nèi)資源及庭院資源，提高了經(jīng)濟(jì)效益，帶動越來越多農(nóng)戶加入到藏紅花的種植中，為人們提供就業(yè)機(jī)會。

目前，富民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社已搭建藏紅花種植、開發(fā)、銷售平臺，并創(chuàng)建了“國太藏紅花”品牌，開發(fā)了藏紅花花茶、藏紅花護(hù)膚品等系列產(chǎn)品，并走向品牌化發(fā)展道路，其社員經(jīng)濟(jì)收入提高了87%。富民社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社聚焦藏紅花產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力圖建設(shè)成為繼上海崇明、江蘇徐州、安徽亳州后的第四大藏紅花產(chǎn)業(yè)基地。在黨建引領(lǐng)下聚焦藏紅花產(chǎn)業(yè)鏈布局，創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步整合社區(qū)資源，最大限度激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作社經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)品牌高質(zhì)量發(fā)展[2]。

3 產(chǎn)權(quán)改革制度過程中出現(xiàn)的問題

3.1 部分基層干部認(rèn)識不到位

一些基層干部對集體產(chǎn)權(quán)制度改革認(rèn)識不到位，未能以全局的高度統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對改革工作顧慮重重；部分基層干部不敢擔(dān)當(dāng)，擔(dān)心因改革不當(dāng)造成集體資產(chǎn)流失，害怕犯錯擔(dān)責(zé)；個別村干部擔(dān)心集體產(chǎn)權(quán)改革后自己失去權(quán)力；部分基層干部對改革工作思想認(rèn)識不到位，重視度不高，沒有抓實工作，以日常工作任務(wù)重、忙為由敷衍應(yīng)付；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有履行主要責(zé)任人責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)沒有親自安排部署研究產(chǎn)權(quán)制度改革工作，對中央的產(chǎn)權(quán)制度改革政策學(xué)習(xí)不深、研究不透，對產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、目標(biāo)、內(nèi)容、時間節(jié)點等情況了解不全面；一些村黨支部書記沒有履行第一責(zé)任人責(zé)任，未能親自組織推動改革，擔(dān)心觸及矛盾，沒有深入發(fā)動群眾參與，行動遲緩，工作不深入、不具體，對改革情況講不清、說不透，村級集體資產(chǎn)清理不徹底，不能很好地開展產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣泛、矛盾多、情況復(fù)雜、操作難度較大，個別行政村考慮穩(wěn)定、上訪等方面，拖延了改革進(jìn)程。這些因素導(dǎo)致部分干部群眾消極應(yīng)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主觀上影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程和成果[3]。

3.2 部分縣鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)構(gòu)不健全

部分縣（市、區(qū)）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室未充分發(fā)揮作用，部門間聯(lián)動機(jī)制不完善，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革日常工作基本靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“單打獨斗”；因機(jī)構(gòu)改革，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門崗位、人員流動較大，部分縣（市、區(qū)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革大多由局屬事業(yè)單位農(nóng)經(jīng)站開展工作，造成市、縣上下銜接不緊密，影響工作效率和成效；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)組織力量薄弱，經(jīng)過全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有農(nóng)經(jīng)部門，農(nóng)經(jīng)管理職能人員力量單薄，專業(yè)農(nóng)經(jīng)人員嚴(yán)重不足，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)制度改革人員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時兼職人員或第三方人員，嚴(yán)重影響了產(chǎn)權(quán)制度改革工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

3.3 部分縣鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革工作中各項程序操作有待規(guī)范

產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、政策性和業(yè)務(wù)性強，個別縣鄉(xiāng)兩級指導(dǎo)不到位，規(guī)范性操作籠統(tǒng)。有的村未廣泛征求群眾意見，股權(quán)設(shè)置方案直接照搬指導(dǎo)意見或別村方案，未明確規(guī)定股份設(shè)置等；有的村在制定成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題上未召開村民會議或代表會議討論通過；有的村清產(chǎn)核實報表不規(guī)范、清查時點和登記時點混淆、資產(chǎn)清理有遺漏；有的村清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)等結(jié)果沒有及時全面公開，入戶調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有群眾簽字等。

4 解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中問題的工作思路

4.1 加強宣傳引導(dǎo)，強化組織領(lǐng)導(dǎo)

各級黨委政府應(yīng)高度重視，對產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行再安排、再部署和再要求，推動產(chǎn)權(quán)制度改革工作向縱深發(fā)展。建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，各地成立黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)、村、組三級聯(lián)動，落實工作措施，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作重新“回頭看”，規(guī)范操作，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革壯大集體經(jīng)濟(jì)納入相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)管理考核體系，有關(guān)部門各司其責(zé)，形成推進(jìn)改革工作的合力，確保產(chǎn)權(quán)制度改革工作有序推進(jìn)[4]。

4.2 做好農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)

建議按照中辦發(fā)（2014）61 號文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中“加強農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，明確相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)管工作職責(zé)，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)”，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)或把農(nóng)經(jīng)職能劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦公室，每鄉(xiāng)確定5 位專職農(nóng)經(jīng)人員，培養(yǎng)一批刻苦敬業(yè)、認(rèn)真學(xué)習(xí)、熟悉業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)干部，確保有效履行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)經(jīng)職能，確保中央各項農(nóng)村改革政策落實落地，不斷促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大[5]。

4.3 精準(zhǔn)核實數(shù)據(jù)，接受群眾監(jiān)督

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，個別村未嚴(yán)格按程序規(guī)范操作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村在制定成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、股權(quán)設(shè)置等重要問題上，未召開村民會議或代表會議討論通過；有的村清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)等結(jié)果沒有及時全面公開，入戶調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有群眾簽字，或是在制定指導(dǎo)性文件時照搬照抄等。

針對這些問題，建議抓好程序操作，加強督導(dǎo)檢查，在農(nóng)村集體組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作中嚴(yán)格按照程序操作，從產(chǎn)權(quán)制度改革的集體成員身份界定、集體資產(chǎn)清查核資到集體成員的股份量化、股權(quán)分配，都要嚴(yán)格按照程序要求，實行“三榜公示”，充分保障集體經(jīng)濟(jì)成員的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，每項重大決定都召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織群眾意見，群眾不認(rèn)可的決定不能強制推行，要發(fā)揮群眾主體權(quán)益，確保廣大農(nóng)民群眾的切身利益。

在清產(chǎn)核資、村集體成員確認(rèn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助完善相關(guān)資料，鄉(xiāng)、村兩級負(fù)責(zé)人和村民代表逐村逐戶核實簽字，確保政策貫徹更透徹、調(diào)查資料填寫更規(guī)范、信息統(tǒng)計核實更精準(zhǔn)，遇到問題上報縣級、市級解決。同時，以村為單位，召開村民代表會議，公布清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定結(jié)果，并張榜公示，接受群眾監(jiān)督，消除群眾顧慮，確保產(chǎn)權(quán)制度改革工作公開、公正、公平。認(rèn)真開展“回頭看”工作，甄別和解決產(chǎn)權(quán)制度改革工作中遇到的矛盾和問題[6]。

4.4 創(chuàng)新集體經(jīng)營模式，壯大集體經(jīng)濟(jì)

建立基層農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，依法開展村集體資產(chǎn)出租、土地承包經(jīng)營權(quán)、無形資產(chǎn)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息發(fā)布、鑒證服務(wù)、抵押貸款服務(wù)、農(nóng)業(yè)投融資服務(wù)、農(nóng)村資產(chǎn)評估、政策法規(guī)咨詢等流轉(zhuǎn)交易，各類房產(chǎn)設(shè)施、荒置土地等放在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心租賃。與服務(wù)型農(nóng)民合作社合作，構(gòu)架合作社與農(nóng)戶的橋梁，村集體統(tǒng)一把農(nóng)戶土地外包給服務(wù)型合作社托管，用農(nóng)業(yè)訂單貫穿服務(wù)，發(fā)展服務(wù)規(guī)模經(jīng)營。

“合作社+村集體+農(nóng)戶”模式破解了小農(nóng)戶碎片化生產(chǎn)的局面，村集體還可收到總利潤30%左右的管理費。村集體可通過盤活當(dāng)?shù)刭Y源，多模式產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，打好全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的堅實基礎(chǔ)[7]。