深刻把握十年來黨代會(huì)報(bào)告中法治建設(shè)的“常”與“變”

王 群 汪鑫宇

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面依法治國提升到關(guān)系黨執(zhí)政興國、人民幸福安康和黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，推動(dòng)法治中國建設(shè)不斷邁上新臺(tái)階。從黨的十八大報(bào)告提出“民主法制建設(shè)邁出新步伐”，到黨的十九大報(bào)告提出“民主法治建設(shè)邁出重大步伐”；再到黨的二十大報(bào)告提出我國“全面依法治國總格局基本形成”。十年來黨代會(huì)報(bào)告中關(guān)于法治建設(shè)成就表述用語的細(xì)微變化的背后，既是全面依法治國不斷取得新進(jìn)展的偉大實(shí)踐歷程的話語提煉，更是未來法治中國建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的規(guī)律昭示。我們要深刻把握十年來黨代會(huì)報(bào)告中法治建設(shè)的“常”與“變”，從中理解過去法治中國建設(shè)為什么成功，從而更好明晰未來法治中國建設(shè)怎樣更好地成功，在“變”與“不變”中把握十年來黨代會(huì)報(bào)告中關(guān)于法治建設(shè)所闡釋內(nèi)容的內(nèi)在邏輯，在“變”與“不變”中把握法治建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展，為在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

一、法律法規(guī)體系在完善，但始終堅(jiān)持以憲法為核心

在全面推進(jìn)深化改革，推進(jìn)現(xiàn)代化國家建設(shè)過程中，為確保重大改革于法有據(jù)，國家立法經(jīng)常發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。十年來三屆黨代會(huì)報(bào)告對(duì)立法工作部署既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)。黨的十九大報(bào)告在十八大報(bào)告要求“科學(xué)立法”的基礎(chǔ)上提出了“依法立法、民主立法”的新要求；黨的二十大報(bào)告在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“要加強(qiáng)重點(diǎn)、新興、涉外領(lǐng)域的立法工作、統(tǒng)籌立改廢釋纂、完善決策制度”等新要求，并強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全憲法實(shí)施體系”來更好地發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。十年來，中國特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善，在立法的理念上完成了從有法可依到良法善治的轉(zhuǎn)變，在立法成就上實(shí)現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義法律體系到中國特色社會(huì)主義法治體系的跨越。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自黨的十八大以來，截止到2022年9月，全國人大及其常委會(huì)先后制定法律70件，修改法律238件次，現(xiàn)行有效法律合計(jì)達(dá)到293部。這十年，我國第一部以法典命名的《中華人民共和國民法典》得以問世，成為全面推進(jìn)依法治國的重要標(biāo)志性成果；這十年，為更好應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的平臺(tái)壟斷和資本無序擴(kuò)張問題，我國修改完善了《中華人民共和國反壟斷法》等法律法規(guī)，推動(dòng)數(shù)智時(shí)代平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)；這十年，為建構(gòu)更為嚴(yán)密的國家安全法律體系，我國通過了《中華人民共和國國家安全法》等法律法規(guī)……十年來一系列法律的制定、修改緊緊圍繞完善中國特色社會(huì)主義法律體系這一要求，不斷完善法律制度體系，對(duì)在法治中國建設(shè)過程中互聯(lián)網(wǎng)金融、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、云計(jì)算等新興重點(diǎn)領(lǐng)域立法存在諸多不足等問題予以了有效、有力的回應(yīng)。十年來，我國法律體系雖不斷優(yōu)化完善，但是有一點(diǎn)未曾改變，那就是始終堅(jiān)持建設(shè)以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系的基礎(chǔ)理念沒有變。憲法是治國安邦的總章程，是我國的根本大法，規(guī)定了國家一系列的制度、原則。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”[1]。憲法所確立的一系列制度、原則在我國法律體系建設(shè)具有總的指導(dǎo)作用。無論是在涉外領(lǐng)域還是新興重點(diǎn)領(lǐng)域，社會(huì)主義一切法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的制定都需要以憲法為基礎(chǔ)，都需要遵循憲法的基本原則，符合憲法的各項(xiàng)準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記在2014年12月3日國家首個(gè)憲法日來臨之際指出：“我國憲法是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、始終沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的根本法制保證”[2]。這就要求在建設(shè)更高水平的法治中國的進(jìn)程中，尤其是在法律體系的完善過程中，要時(shí)刻堅(jiān)持以憲法為核心，做到系統(tǒng)立法、整體立法、協(xié)同立法，完善和加強(qiáng)憲法備案審查的作用，推動(dòng)憲法在立法工作中全面實(shí)施。

二、對(duì)公正司法的認(rèn)識(shí)在深入，但始終以公平正義為中心

當(dāng)人民群眾的權(quán)利受到侵犯，窮盡一切手段都不能維護(hù)自身的合法權(quán)利之時(shí)，便是司法的適用之時(shí)，公正司法被譽(yù)為是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。在推進(jìn)全面依法治國的偉大征程中，嚴(yán)格公正司法是至關(guān)重要的一環(huán)。

黨的十八大報(bào)告提出“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義司法制度”，并對(duì)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)作出了要求：“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”；黨的十九大報(bào)告則對(duì)深化司法體制改革作出新部署，要求深化司法體制“綜合”配套改革，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)司法責(zé)任制”；黨的二十大報(bào)告對(duì)推進(jìn)公正司法的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，在全面落實(shí)司法責(zé)任制基礎(chǔ)上增加了“準(zhǔn)確”二字，對(duì)落實(shí)司法責(zé)任制的要求實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變；同時(shí)對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行提出新規(guī)范和要求；“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制”；要求“完善公益訴訟制度”，這既是對(duì)以往公益訴訟檢察實(shí)踐的充分肯定，更彰顯黨中央對(duì)公益訴訟檢察工作有更高期許和要求。

可以說，十年來黨和國家對(duì)如何推進(jìn)公正司法的認(rèn)識(shí)的不斷深入，2017年8月18日杭州互聯(lián)網(wǎng)法院正式掛牌，成為了中國乃至世界上第一家互聯(lián)網(wǎng)法院，當(dāng)事人憑借一部手機(jī)就可以完成整個(gè)訴訟流程，為世界貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。立案登記制改革使人民群眾深受其益。目前全國法院受理的案件數(shù)已經(jīng)由“2012年的1300萬余件增長到2021年3300萬余件”[3]。司法公開穩(wěn)步推進(jìn)。截止到2022年4月，中國裁判文書網(wǎng)文書總量超過1.3億份，訪問總量超過840億次，中國庭審公開網(wǎng)總直播案件超過1850萬件，觀看量超過475億人次，人民群眾對(duì)公正司法的認(rèn)同感隨之逐步提升。[4]

公益訴訟制度改革成效顯著?！?021年7月至2021年底，檢察機(jī)關(guān)緊盯民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，共立案辦理了公益訴訟案件超過56萬件，2021年辦理食藥領(lǐng)域的公益訴訟案件3萬件，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟案件8.8萬件，督促修復(fù)被損毀的耕地、林地、草原43萬畝，督促修復(fù)被污染的土壤47.8萬畝?！盵5]監(jiān)察反腐效能取得進(jìn)展。黨的十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級(jí)干部2.5萬多人、縣處級(jí)干部18.2萬多人，不敢腐、不能腐和不想腐一體推進(jìn)全面鞏固。十年來，黨代會(huì)報(bào)告雖然對(duì)公正司法的認(rèn)識(shí)不斷深入，司法體制改革也在不斷深化，但維護(hù)社會(huì)公平正義價(jià)值理念沒有改變。習(xí)近平總書記曾多次指出“一個(gè)錯(cuò)案的負(fù)面影響足以摧毀九十九個(gè)公正裁判積累起來的良好形象”。公平正義是司法的靈魂，也是司法的終極使命追求，更是貫穿法治中國建設(shè)始終的核心價(jià)值觀念。踐行公平正義理念的司法建設(shè)須要以滿足人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受公平正義為價(jià)值原點(diǎn)，以司法實(shí)踐中的真問題為導(dǎo)向，不斷提升司法的力度和溫度。例如，在體制機(jī)制上要全面準(zhǔn)確落實(shí)好司法責(zé)任制，司法責(zé)任的認(rèn)定要堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一原則，實(shí)行“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)放權(quán)與監(jiān)督的有效統(tǒng)一；再如，進(jìn)一步完善好公、檢、法、司、四部門各司其職、相互配合、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)司法體制綜合性改革程度更加深入，更加精準(zhǔn)，確實(shí)讓維護(hù)公正司法有更可靠、更全面的制度保障；推動(dòng)公益訴訟制度的不斷完善，對(duì)食品、生態(tài)、英烈保護(hù)等領(lǐng)域存在的損害社會(huì)利益的行為要通過公益訴訟制度精準(zhǔn)破解，杜絕訴訟“搭便車”，維護(hù)社會(huì)公義。一言以蔽之，十年來黨對(duì)公正司法認(rèn)識(shí)不斷深入，各項(xiàng)改革措施針對(duì)性不斷增強(qiáng)，我國朝著建設(shè)更加公正、更加權(quán)威的中國特色社會(huì)主義司法制度邁出新的步伐。

二、法治政府建設(shè)側(cè)重點(diǎn)在變，但法治為民的情懷不變

行政權(quán)作為國家權(quán)力的一種，擁有體量龐雜、內(nèi)容豐富且與人民群眾影響最為直接、容易被濫用等諸多特點(diǎn)，現(xiàn)代行政權(quán)的運(yùn)用必須在法律規(guī)定框架內(nèi)進(jìn)行，在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的大背景下，十年來，我們黨針對(duì)不同歷史時(shí)期的不同法治建設(shè)需求，對(duì)依法行政提出不同的要求。

從黨的十八大報(bào)告中指出推進(jìn)依法行政要切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，到黨的十九大報(bào)告提出了“建設(shè)法治政府”的新要求；再到黨的二十大報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，提出要“扎實(shí)推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。十年來，法治政府建設(shè)發(fā)展迅速，成效顯著，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅精簡整合，國務(wù)院減少了8個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)、7個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)。[6]

“放管服”改革成效顯著。政府服務(wù)進(jìn)一步優(yōu)化，行政審批項(xiàng)目大幅度下放，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全面推開，實(shí)體服務(wù)大廳與網(wǎng)上辦事大廳融合加快，修改《中華人民共和國行政處罰法》，進(jìn)一步完善了基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制等等。在制度建設(shè)層面，2015年4月,中央編制辦專門出臺(tái)了關(guān)于綜合行政執(zhí)法體制改革的意見,《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》提出將全國138個(gè)城市設(shè)為開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)；2021年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將基層執(zhí)法綜合體制改革作為重點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步完善基層執(zhí)法綜合體制機(jī)制改革；強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，2018年監(jiān)察委員會(huì)制度正式建成，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

十年來，黨代會(huì)報(bào)告雖然圍繞法治政府建設(shè)側(cè)重點(diǎn)在變，推進(jìn)法治政府建設(shè)的措施有不同，但法治為民的情懷沒有改變。在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025)》中明確指出，“堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，著力實(shí)現(xiàn)行政決策、執(zhí)行、組織、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙，使黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。”行政權(quán)來自于人民的授予，是將公共權(quán)力的讓渡。因此，是否遵循以人民為中心的價(jià)值理念是能否成功樹立良好政府形象的關(guān)鍵。黨的十八大以來，緊緊圍繞滿足人民群眾的切身利益與具體需求，我國在扎實(shí)推進(jìn)依法行政過程中根據(jù)客觀形勢注重調(diào)整，突出改革重點(diǎn)，在法治政府建設(shè)過程中始終以讓人民群眾增加“獲得感”“幸福感”“參與感”為理念。十年來，黨和國家不斷完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制，建設(shè)一站式服務(wù)大廳，充分提高辦事效率；不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，人民群眾更加深入了解執(zhí)法全過程，大幅度增強(qiáng)政府公信力；落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)，提高行政執(zhí)法水平，確保人民群眾對(duì)政府依法行政的需求落到實(shí)處。

四、法治社會(huì)建設(shè)內(nèi)容有變化，但始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。通過分析黨的十八大、黨的十九大、黨的二十大報(bào)告，我們發(fā)現(xiàn)三屆黨代會(huì)報(bào)告對(duì)法治社會(huì)建設(shè)論述不斷與時(shí)俱進(jìn)，深刻反映出自黨的十八大以來黨中央對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)能力不斷提高。黨的十八大報(bào)告提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力；深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)”。

黨的十九大報(bào)告則將黨組織和黨員作為守法的重點(diǎn)建設(shè)主體，提出“各級(jí)黨組織和全體黨員帶頭尊法學(xué)法守法用法”。同時(shí)提出“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”的法治社會(huì)建設(shè)新理念。黨的二十大報(bào)告則對(duì)加快法治社會(huì)建設(shè)作出了進(jìn)一步部署，在黨的十九大報(bào)告中提出的“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”基礎(chǔ)上，提出“傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化”的新要求；并將全體人民作為守法的重點(diǎn)建設(shè)主體，提出“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化公共法律服務(wù)體系，”從而“引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”。黨的十八大以來的三屆黨代會(huì)報(bào)告以及各類文件中對(duì)法治社會(huì)建設(shè)不斷有新內(nèi)涵，法治社會(huì)建設(shè)也在實(shí)踐中不斷發(fā)展。

在理論層面，在黨的十八屆三中全會(huì)上黨中央將法治社會(huì)建設(shè)的歷史高度進(jìn)行提升，提出要“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”；黨的十九大把法治社會(huì)基本建成確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一；2020年中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》被譽(yù)為是新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”；在實(shí)踐成績層面，十年來我國建設(shè)了覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，截止到2021年12月，我國各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)合計(jì)達(dá)到76.5萬個(gè)，專業(yè)法律服務(wù)人員388.5萬人。在“十三五”期間，全國累計(jì)辦理法律援助事項(xiàng)640萬件，人民調(diào)解案件4482萬件；2021年6月中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃(2021—2025年)》，對(duì)法治宣傳工作作出了第八個(gè)五年規(guī)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)；2021年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》，指出要“傳承中華法系的優(yōu)秀思想和理念、推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”，將傳承傳統(tǒng)法律文化融入到了法治社會(huì)的建設(shè)中。十年來，黨代會(huì)報(bào)告雖然圍繞法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的措施也有不同，但堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則始終如一。

法治社會(huì)建設(shè)必須依靠中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》中指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本的保證”。習(xí)近平總書記不止一次在重要場合中提到，黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全面依法治國這一國家治理的深刻革命具有重要意義。充分發(fā)揮黨基層組織在法治社會(huì)建設(shè)過程中的戰(zhàn)斗堡壘作用，保證各級(jí)政府在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下將法治社會(huì)建設(shè)作為重要工作加以推進(jìn)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用。推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)事業(yè)的進(jìn)行必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一理念已經(jīng)深入人心，也只有將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的全過程，才能更好、更快地完成法治社會(huì)建設(shè)這一偉大的歷史性事業(yè)。

黨的二十大報(bào)告在結(jié)構(gòu)上將“全面依法治國”脫胎于“政治體制”，將其列為單獨(dú)一部分并進(jìn)行闡述，將法治中國建設(shè)抬到一個(gè)新的高度。事實(shí)上，全面依法治國就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，建設(shè)中國特色社會(huì)主義體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在歷史的高度上，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化，法治領(lǐng)域以前所未有的深度、廣度和力度取得了舉世矚目的重大成就。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全黨全國各族人民邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時(shí)刻，要深刻把握十年來黨代會(huì)報(bào)告中法治建設(shè)事業(yè)中的“變”與“不變”，領(lǐng)會(huì)貫穿其中的黨的理論創(chuàng)新，進(jìn)而在法治建設(shè)實(shí)踐中不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，以史為鑒，開創(chuàng)未來，在法治的軌道上推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，貢獻(xiàn)法治智慧、法治力量。