深化推動成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革

張永恒

探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議及《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出的一項(xiàng)全新改革任務(wù)，是中央賦予成渝兩地新時代的使命任務(wù)，具有重要的政治意義、理論意義和實(shí)踐意義。為貫徹落實(shí)中央決策部署，成渝兩地大力實(shí)施《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，以10個川渝毗鄰地區(qū)合作示范區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，在一體規(guī)劃、設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、利益共享等領(lǐng)域先行先試，取得明顯成效。黨的二十大報(bào)告提出，“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”。這要求我們必須深化推動成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。

一、成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的重要意義

(一)貫徹落實(shí)中央決策部署的重要舉措

2020年1月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議研究部署了推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，提出要探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》在 “聯(lián)手打造內(nèi)陸改革開放高地”部分對探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革進(jìn)行具體部署。2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的戰(zhàn)略部署。深化推動成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，是貫徹落實(shí)好中央決策部署的重要舉措。

(二)推動經(jīng)濟(jì)共享發(fā)展的重要抓手

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離會帶動資源要素向更加適宜的區(qū)域集聚，提升整個區(qū)域的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益。我國在構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面取得了重大進(jìn)展，但仍然沒有根本解決要素市場分割的問題，局限于行政區(qū)內(nèi)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”始終難以發(fā)展成為“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”，究其原因在于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與地方利益、經(jīng)濟(jì)體系、行政框架等存在連鎖關(guān)系。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，就要構(gòu)建科學(xué)高效政府，更好地發(fā)揮政府作用。推動經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在促進(jìn)資金、人才、土地等要素在區(qū)域內(nèi)自由流動、高效配置的同時，打破行政區(qū)劃壁壘，為跨區(qū)域要素資源配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、政策協(xié)同、利益聯(lián)結(jié)等掃清體制機(jī)制障礙，為深化產(chǎn)業(yè)分工降低制度性交易成本，推動資源要素在更大范圍高效配置，實(shí)現(xiàn)共建共享共贏。

(三)唱好川渝“雙城記”的重要劇目

經(jīng)濟(jì)區(qū)主要依托中心城市展開，這是因?yàn)橹行某鞘芯哂懈鼜?qiáng)的要素集聚能力，集中了大量行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)和龍頭企業(yè)，對于拓展市場空間，推動產(chǎn)業(yè)分工深化具有更強(qiáng)的動力和更為迫切的需求，并具備與周邊區(qū)域深化協(xié)作的可能性。從成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈看，成都全域和重慶中心城區(qū)常住人口占川渝兩地比重約達(dá)到四分之一，GDP占川渝兩地比重約達(dá)到40%。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，發(fā)揮重慶、成都兩個中心城市的輻射帶動作用，首先須要聚力推動重慶都市圈和成都都市圈建設(shè)，率先在這兩個都市圈及毗鄰地區(qū)合作共建功能平臺探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，對推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的高質(zhì)量制度供給，將加快提升兩個中心城市的輻射帶動能力，開創(chuàng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的新局面。

二、成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的現(xiàn)有成效

(一)重點(diǎn)規(guī)劃編制有力推進(jìn)

積極探索建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合報(bào)批、共同實(shí)施的規(guī)劃管理體制，協(xié)同推進(jìn)重點(diǎn)規(guī)劃編制，為成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革提供了有力的規(guī)劃支撐。目前兩地配合國家部委編制的7個規(guī)劃(方案)中，綜合交通、多層次軌道交通體系規(guī)劃已印發(fā)實(shí)施；兩省市共同編制的13個規(guī)劃(方案)中，體制機(jī)制改革創(chuàng)新、高效特色農(nóng)業(yè)帶等規(guī)劃(方案)已印發(fā)實(shí)施。

(二)產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制不斷完善

聯(lián)合成立工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、汽車摩托車、電子信息等工作專班，積極推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同協(xié)作。全面啟動產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建，首批20個產(chǎn)業(yè)合作示范園區(qū)已完成認(rèn)定授牌。推進(jìn)市場監(jiān)管互認(rèn)，建立市場準(zhǔn)入“異地同標(biāo)”服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建跨省域跨區(qū)域“同一標(biāo)準(zhǔn)辦一件事”的市場服務(wù)系統(tǒng)，共同打造“川渝共同產(chǎn)權(quán)市場互聯(lián)網(wǎng)平臺”，實(shí)現(xiàn)川渝涉稅業(yè)務(wù)實(shí)名信息互認(rèn)、跨省電子繳稅、市場主體跨省市“一鍵遷移”，推進(jìn)“失信被執(zhí)行人”信用黑名單信息共享。推進(jìn)招商引資政策集成共享，川渝高竹新區(qū)出臺“黃金政策30條”，落戶企業(yè)既可享受四川較低的要素成本，又可享受重慶更好的扶持政策。

(三)資源整合運(yùn)營蓄勢發(fā)力

以市場化為原則、資本為紐帶、平臺為載體，大力推動跨區(qū)域資源整合和高效運(yùn)營，中歐班列(成渝)號在全國首次實(shí)現(xiàn)跨省市班列合作，聯(lián)合“13+1”省區(qū)市共建國際貿(mào)易“單一窗口”西部陸海新通道平臺，組建長江上游港口聯(lián)盟，推動重慶機(jī)場集團(tuán)、四川機(jī)場集團(tuán)雙方交叉持股，強(qiáng)化機(jī)場協(xié)作運(yùn)營。推動能源、電信、醫(yī)療等行業(yè)有序提供跨行政區(qū)服務(wù)，共同推進(jìn)20個重大能源項(xiàng)目，在川渝全境內(nèi)推出8項(xiàng)跨區(qū)通信服務(wù)，推動兩地公立醫(yī)院檢驗(yàn)檢查結(jié)果互認(rèn)。高竹新區(qū)共同組建合資公司，實(shí)現(xiàn)水電氣“同城同價”。

(四)利益共享機(jī)制加快破題

變過去“各吃各的飯”為現(xiàn)在的“同桌吃飯”，建立財(cái)稅利益分享政策框架，引導(dǎo)川渝毗鄰地區(qū)按照“一事一議”原則，以共建園區(qū)和合作項(xiàng)目為載體，開展跨區(qū)域合作和財(cái)稅利益分享。高竹新區(qū)按照“存量受益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，設(shè)立全國首個稅費(fèi)征管服務(wù)中心，打造全國首創(chuàng)跨省集成稅費(fèi)征管服務(wù)等區(qū)域協(xié)作樣板機(jī)制6個，實(shí)現(xiàn)新區(qū)范圍內(nèi)稅費(fèi)政策、征管、納服一體化。遂潼一體化發(fā)展先行示范區(qū)建立稅收征管一體化機(jī)制，共同制定政策協(xié)同、服務(wù)同質(zhì)等23項(xiàng)合作內(nèi)容，圍繞重大工程項(xiàng)目推行聯(lián)合審批，建立遂潼一體化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系。

三、成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革面臨的主要挑戰(zhàn)

(一)規(guī)劃體系還不完善

川渝兩地“7+13”規(guī)劃(方案)中部分尚未出臺，影響了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有關(guān)事項(xiàng)的推進(jìn)。比如，川渝高竹新區(qū)的高灘園區(qū)自啟動建設(shè)以來，用地主要由鄰水縣在新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)中予以保障，但廣安市、鄰水縣土地留量已所剩無幾，無新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，無法保障新區(qū)建設(shè)用地需求。遂潼一體化先行示范區(qū)的遂潼涪江創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)占穩(wěn)定耕地45.1平方公里，其中重慶潼南占用25.4平方公里，四川遂寧占用19.7平方公里，但由于總體規(guī)劃還未審批印發(fā)，已納入兩省市國土空間總體規(guī)劃相關(guān)用地指標(biāo)也在短時間內(nèi)難以下達(dá)，導(dǎo)致遂潼涪江創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無法及時開工。

(二)政策支撐有待優(yōu)化

在土地、人才、財(cái)稅等方面急需爭取國家政策支持。土地跨區(qū)域統(tǒng)一收儲是毗鄰地區(qū)合作的重要內(nèi)容，操作上應(yīng)實(shí)現(xiàn)由一個土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施不同行政區(qū)域的收儲工作。但按現(xiàn)有國家政策，每個縣級以上(含縣級)法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理，轄區(qū)內(nèi)新增收儲工作也只能由該土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時，自然資源部明確，除國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立的國家級新區(qū)可設(shè)置儲備機(jī)構(gòu)外，其他經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立的儲備機(jī)構(gòu)不允許納入儲備機(jī)構(gòu)名錄庫，不能開展儲備工作。受這些政策制約，川渝毗鄰地區(qū)土地跨區(qū)域統(tǒng)一收儲工作難以開展。兩地政策協(xié)同聯(lián)動機(jī)制不夠健全，市場監(jiān)管政策不夠統(tǒng)一，毗鄰地區(qū)市場經(jīng)營許可、資質(zhì)互認(rèn)、行政處罰裁量基準(zhǔn)等方面政策還有差異。一些毗鄰地區(qū)合作園區(qū)反映，因涉企優(yōu)惠政策、稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在差異，園區(qū)內(nèi)企業(yè)因注冊地不同而在企業(yè)獎補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)扶持方面享受不同的優(yōu)惠政策，企業(yè)投產(chǎn)后項(xiàng)目扶持資金等申報(bào)歸口問題較為突出。

(三)政務(wù)服務(wù)差異較大

川渝毗鄰地區(qū)行政管理體制存在差異，制約了“放管服”改革的聯(lián)動推進(jìn)。在土地出讓方面，土地出讓管理審批主體和審批流程不同，高竹新區(qū)重慶區(qū)域位于重慶市渝北區(qū)，審批主體為重慶市人民政府，四川區(qū)域位于廣安市鄰水縣，審批主體為鄰水縣人民政府，往往產(chǎn)生土地審批時序不一致而造成項(xiàng)目建設(shè)難以按進(jìn)度推進(jìn)等問題。在檢驗(yàn)檢測方面，特種設(shè)備檢測行政區(qū)域限制現(xiàn)象較為突出，目前高竹新區(qū)現(xiàn)有企業(yè)特種設(shè)備檢測由四川廣安特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，重慶特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)不能到新區(qū)開展相關(guān)業(yè)務(wù)。在社保繳納方面，川渝兩地的社保申報(bào)途徑、繳納基數(shù)、繳納年限，異地醫(yī)保報(bào)銷比例，失業(yè)保險(xiǎn)金額等存在差異。

(四)要素市場不夠統(tǒng)一

毗鄰地區(qū)合作共建中，重慶渝西地區(qū)水電氣生產(chǎn)要素成本較高，與之毗鄰的川南地區(qū)油氣資源豐富，水電氣價格低廉，導(dǎo)致兩地水電氣等生產(chǎn)要素成本不平衡。毗鄰地區(qū)土地價格差別相對較大。比如，重慶市渝北區(qū)緊鄰廣安鄰水縣，兩地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不同，鄰水縣土地等別為14等，工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)為5.6萬元/畝，渝北區(qū)土地等別為6等，工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)為22.4萬元/畝，非常不利于開展聯(lián)合招商引資。

(五)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制亟待健全

成渝兩地尚未建立起成規(guī)模、影響大的財(cái)稅金融一體化機(jī)制，調(diào)研了解到，川渝高竹新區(qū)、遂潼一體化發(fā)展先行示范區(qū)等稅收征管機(jī)構(gòu)、稅收分成比例、部分稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還未建立，跨區(qū)域合作項(xiàng)目多由合作方采取“一事一議”方式商定。統(tǒng)計(jì)分算體系尚未建立，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的分配機(jī)制和歸口報(bào)送問題需進(jìn)一步明確。跨省級行政區(qū)域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入新區(qū)的聯(lián)合行政審批及服務(wù)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、對外貿(mào)易外匯結(jié)算服務(wù)等均需進(jìn)一步完善。審計(jì)監(jiān)督機(jī)制有待建立健全?？缧姓^(qū)財(cái)政協(xié)同投入模式相對單一，目前主要采取設(shè)立平臺開發(fā)運(yùn)營公司模式進(jìn)行。

四、成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的戰(zhàn)略舉措

(一)體系化推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃管理

積極爭取國家有關(guān)部委支持，密切與四川相關(guān)部門的溝通對接，抓緊編制出臺成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國土空間規(guī)劃、成渝共建西部金融中心規(guī)劃、市場化法治化國際化營商環(huán)境方案等，抓緊制定“7+13”規(guī)劃方案，形成以《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》為統(tǒng)領(lǐng)，各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃為支撐的“1+N”規(guī)劃體系。強(qiáng)化兩地各類規(guī)劃與《規(guī)劃綱要》《國土空間規(guī)劃》的銜接，確保在規(guī)劃目標(biāo)、重大政策、項(xiàng)目布局等方面協(xié)調(diào)一致。加強(qiáng)合作共建平臺規(guī)劃協(xié)同，構(gòu)建統(tǒng)一的“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”三級國土空間規(guī)劃體系，推動多規(guī)合一，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋。

(二)協(xié)同化完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，統(tǒng)一跨省域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，實(shí)行產(chǎn)業(yè)一個準(zhǔn)入清單管理，從產(chǎn)業(yè)融合度、環(huán)境承載力、市場潛力值等方面嚴(yán)格控制項(xiàng)目招引質(zhì)量。建立招商引資協(xié)同機(jī)制和產(chǎn)業(yè)互動模式，健全產(chǎn)業(yè)分區(qū)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)籌、首談利益保障等產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，創(chuàng)新引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局的激勵政策，構(gòu)建獨(dú)具特色、優(yōu)勢互補(bǔ)、安全韌性的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。強(qiáng)化兩地龍頭企業(yè)帶動，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，積極培育富有競爭力的、跨區(qū)域的特色產(chǎn)業(yè)集群和新興產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新聯(lián)合體，加快構(gòu)建具有競爭力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

(三)一體化推進(jìn)資源和要素市場建設(shè)

以毗鄰地區(qū)合作示范區(qū)為重點(diǎn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，建立完善排污權(quán)、用能權(quán)、產(chǎn)權(quán)等資源交易新機(jī)制，促進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素高效流動。積極打造成渝地區(qū)一體化技術(shù)交易市場，加強(qiáng)西部數(shù)據(jù)交易中心、數(shù)字資產(chǎn)交易中心功能協(xié)作，推動重慶、成都區(qū)域股權(quán)交易市場依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)合作。推動市場監(jiān)管協(xié)作和聯(lián)合執(zhí)法，構(gòu)建跨區(qū)域市場監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作平臺，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。

(四)共享化健全毗鄰地區(qū)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

設(shè)立毗鄰地區(qū)合作示范區(qū)一體化發(fā)展投資開發(fā)基金，引進(jìn)省(市)級重點(diǎn)國有投資平臺公司、專業(yè)化運(yùn)營公司等參與示范區(qū)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理。完善產(chǎn)業(yè)協(xié)作利益分享新模式，推動形成“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”新型產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系，探索項(xiàng)目異地流轉(zhuǎn)和企業(yè)遷移利益分享機(jī)制，建立健全投資、稅收等利益爭端處理機(jī)制。

(五)集成化完善改革推進(jìn)保障措施

健全成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)川渝合作決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級運(yùn)作機(jī)制，建立交通、產(chǎn)業(yè)、市場、資源環(huán)境、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新等專項(xiàng)合作機(jī)制。制定出臺川渝毗鄰地區(qū)合作共建示范區(qū)試點(diǎn)清單，明確在推動產(chǎn)業(yè)協(xié)作、要素市場化配置、利益分享、公共服務(wù)共建共享等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù)，研究建立科學(xué)、規(guī)范、可量化的一體化綜合評價指標(biāo)體系，將跨區(qū)域合作能力考核納入對兩地市州、區(qū)縣政府的考核。創(chuàng)新毗鄰地區(qū)合作示范區(qū)用編用人制度，實(shí)行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，開展聘任制公務(wù)員試點(diǎn)和事業(yè)單位員額制管理改革試點(diǎn)，完善績效激勵機(jī)制，優(yōu)化薪酬制度。