民事支持起訴和解機(jī)制探析

● 王立德 張兆玉/文

支持起訴作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障特殊群體的特有制度，對(duì)于扶弱救困、化解矛盾起著重要作用。自1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》對(duì)支持起訴作出規(guī)定后，檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)保障特殊群體方面不斷探索。對(duì)于支持起訴和解工作，最高檢《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》第14條、第17條作出了規(guī)定，但對(duì)于具體的和解方式、流程內(nèi)容不明確，尤其對(duì)當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議缺乏司法效力保障。本文擬在分析民事支持起訴和解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與困境的基礎(chǔ)上，探析完善民事支持起訴和解工作方式。

一、民事支持起訴和解的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）有利于及時(shí)定紛止?fàn)?，化解矛盾糾紛

檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作，突破了事后監(jiān)督的理念，將工作提至當(dāng)事人向人民法院提起訴訟前，解決支持起訴的對(duì)象因經(jīng)濟(jì)能力、行為能力、知識(shí)儲(chǔ)備等方面欠缺導(dǎo)致的訴訟行為能力不足問(wèn)題，進(jìn)一步滲透了民事實(shí)體內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)事人的矛盾糾紛處于初級(jí)階段的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)在查清案件基本事實(shí)的情況下，積極運(yùn)用調(diào)解方式，對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)責(zé)分配主動(dòng)介入、積極引導(dǎo)，促成當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議、自覺(jué)履行義務(wù)，在源頭上實(shí)質(zhì)性化解糾紛，避免當(dāng)事人訴累，節(jié)約司法資源，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在檢察環(huán)節(jié)的有力體現(xiàn)。

（二）有利于拓展檢察監(jiān)督渠道，促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化

“四大檢察”融合發(fā)展和檢察一體發(fā)展，積極促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，是檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)使命。通過(guò)支持起訴和解工作，不僅解決個(gè)案當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，更能發(fā)現(xiàn)個(gè)案背后存在的其他問(wèn)題，如行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位、個(gè)案折射出的社會(huì)公益受到損害等。對(duì)于這些問(wèn)題線索，民事檢察部門(mén)可及時(shí)與行政檢察部門(mén)、公益訴訟檢察部門(mén)對(duì)接，移送相關(guān)案件線索，有力拓展檢察監(jiān)督的案件來(lái)源和范圍，提升檢察機(jī)關(guān)多元化解矛盾糾紛和參與社會(huì)治理的能力，也是檢察機(jī)關(guān)從訴訟領(lǐng)域監(jiān)督向社會(huì)治理現(xiàn)代化延伸的有效舉措。

（三）有利于完善民事法律制度體系，實(shí)現(xiàn)司法資源的對(duì)接整合

新中國(guó)成立后，民事檢察工作經(jīng)歷1988年至2000年的探索起步、2001年至2010年的發(fā)展完善，以及2010年至今的穩(wěn)步發(fā)展，但在支持起訴和解以至民事檢察和解領(lǐng)域，沒(méi)有形成完整的體系。探索民事支持起訴和解機(jī)制，尤其是檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力，推動(dòng)檢察和解與強(qiáng)制執(zhí)行的有序銜接，有利于進(jìn)一步推動(dòng)民事法律制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檢察力量、審判力量以及社會(huì)組織力量在調(diào)處矛盾糾紛中的資源對(duì)接和整合。

二、民事支持起訴和解的現(xiàn)實(shí)困境

（一）立法制度不完善

民事訴訟法及其司法解釋未對(duì)民事支持起訴和解制度作出具體規(guī)定，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕1號(hào)）第51條規(guī)定系對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件進(jìn)行和解的規(guī)定，但未規(guī)定和解的案件范圍、啟動(dòng)程序、救濟(jì)措施。對(duì)于支持起訴環(huán)節(jié)的檢察和解更沒(méi)有規(guī)定。最高檢出臺(tái)的《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》第6條規(guī)定“人民檢察院辦理支持起訴案件，應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用多元化解糾紛機(jī)制，做好當(dāng)事人的矛盾糾紛化解工作?！痹撘?guī)定也較為籠統(tǒng)，缺乏具體操作規(guī)程。制度的不完善，容易導(dǎo)致支持起訴和解工作的不規(guī)范和隨意性，各地實(shí)際工作中也會(huì)產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不一、程序不同的現(xiàn)象。

（二）和解協(xié)議司法效力缺乏

公證法第37條、仲裁法第62條、民事訴訟法第100條，分別明確了經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強(qiáng)制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力、經(jīng)仲裁的裁決具有強(qiáng)制執(zhí)行效力、法院的調(diào)解書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，但檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議則沒(méi)有法定強(qiáng)制執(zhí)行效力。檢察機(jī)關(guān)支持起訴環(huán)節(jié)的檢察調(diào)解與法院調(diào)解、公證確認(rèn)、仲裁裁決并無(wú)不同。如沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行效力，則和解協(xié)議失去保障措施，當(dāng)事人可以隨性反悔，造成案件“和而不解”，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛。

（三）對(duì)支持起訴和解工作存在認(rèn)識(shí)偏差

部分人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)系法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)遵循事后監(jiān)督的工作理念，不宜對(duì)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛提前介入。但民事支持起訴和解是對(duì)私權(quán)利的初步處分，且以當(dāng)事人自愿為前提，如當(dāng)事人不愿和解或達(dá)不成和解協(xié)議，可以向法院提起訴訟，不損害當(dāng)事人訴訟程序選擇權(quán)，也不損害法院審判的獨(dú)立性和權(quán)威性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確提出“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,有效化解矛盾糾紛”,民事支持起訴和解工作是推動(dòng)多元矛盾糾紛化解機(jī)制的有效途徑,檢察人員應(yīng)積極轉(zhuǎn)變理念，順應(yīng)新形勢(shì)新要求。

三、民事支持起訴和解機(jī)制構(gòu)建

黨的二十大報(bào)告明確“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?！保?］《習(xí)近平：高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng) http://www.newscn/politics/2022-10/25/ c_1129079429.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年12月4日。在新形勢(shì)新背景下，人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境提出了更多需求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索民事支持起訴和解工作的方式方法，完善工作流程，發(fā)揮化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理的作用。

（一）民事支持起訴和解工作原則

對(duì)于支持起訴工作原則，最高檢《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》中明確了自愿原則、客觀公正原則、支持人民法院獨(dú)立審判等原則。支持起訴和解工作系整個(gè)民事支持起訴工作的一部分，而且是有獨(dú)特價(jià)值的一部分，應(yīng)在支持起訴總體原則下進(jìn)一步明確其特有的原則。

1.利益損害禁止原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在支持起訴和解工作中，必然涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與私人利益的相互交織，對(duì)于當(dāng)事人之間的私益介入分配，不得侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及他人合法權(quán)益，否則不僅導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)偏離了客觀公正的立場(chǎng)，也失去了民事支持起訴和解化解矛盾、定紛止?fàn)幍哪繕?biāo)和價(jià)值。在利益損害禁止中，指向的利益損害對(duì)象主要是他人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)在和解工作中，必須全面了解案情，查清利益標(biāo)的是否為他人享有，避免侵害他人合法權(quán)益。

2.繁簡(jiǎn)分流原則。對(duì)于簡(jiǎn)單的支持起訴和解案件，參照民事訴訟法第160條、《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第1條的規(guī)定，實(shí)行快速辦理。對(duì)于快速辦理程序以外的案件，檢察機(jī)關(guān)可以全面運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證、協(xié)助調(diào)查取證等方式，全面認(rèn)定事實(shí)、分析證據(jù)、明確責(zé)任，繼而引導(dǎo)和解、主持調(diào)解，并依法作出處理。

3.全過(guò)程參與原則。全過(guò)程參與支持起訴和解工作，是指不僅在檢察環(huán)節(jié)對(duì)于支持起訴案件注重和解，也在案件審判環(huán)節(jié)積極參與調(diào)解，對(duì)符合出庭支持起訴的案件堅(jiān)持出庭，并配合審判機(jī)關(guān)，繼續(xù)做好調(diào)解工作；同時(shí)要將和解工作貫穿于支持起訴案件生效裁判結(jié)果的監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。對(duì)于經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行后生活仍處于困境的申請(qǐng)人給予多元化救助，以檢察力量發(fā)揮的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)服務(wù)保障社會(huì)發(fā)展效能的最大化。

（二）民事支持起訴和解工作方式

在已有支持起訴工作方式基礎(chǔ)上，探索實(shí)行向被申請(qǐng)人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書(shū)》，并在立法層面上賦予檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力，督促債務(wù)人自覺(jué)履行義務(wù)。

1.創(chuàng)設(shè)向被申請(qǐng)人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書(shū)》。對(duì)基本事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，在當(dāng)事人達(dá)不成和解協(xié)議的情況下，檢察機(jī)關(guān)向被申請(qǐng)人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書(shū)》。建議書(shū)內(nèi)容包括制發(fā)對(duì)象、案件來(lái)源、案由、基本事實(shí)、法律依據(jù)、檢察機(jī)關(guān)的建議、履行期限、不履行義務(wù)結(jié)果告知、制發(fā)單位等。該建議書(shū)不僅起到督促債務(wù)人履行義務(wù)的作用，也一定程度上增強(qiáng)弱勢(shì)群體維護(hù)自身合法權(quán)益的信心，如債務(wù)人不履行義務(wù)，申請(qǐng)人依法向人民法院提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)可以將《督促履行義務(wù)建議書(shū)》隨同支持起訴書(shū)，一并移送法院，作為案件審理的參考。

2.立法層面賦予檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力。首先，有利于定紛止?fàn)?，化解矛盾。?dāng)事人申請(qǐng)支持起訴后，經(jīng)全面運(yùn)用調(diào)查取證、公開(kāi)聽(tīng)證等方式，在此基礎(chǔ)上積極促成當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，在立法層面賦予和解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，能夠及時(shí)固定協(xié)議內(nèi)容，積極促進(jìn)當(dāng)事人自覺(jué)履行各自義務(wù)。其次，有利于實(shí)現(xiàn)民事檢察支持起訴與民事案件執(zhí)行的有效銜接。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議，如果沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行效力，則當(dāng)事人會(huì)進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，部分案件會(huì)經(jīng)過(guò)一審、二審甚至再審，再進(jìn)入執(zhí)行程序，久拖不決，耗費(fèi)大量司法資源。立法層面賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力后，當(dāng)事人依據(jù)和解協(xié)議直接進(jìn)入執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)支持起訴與案件執(zhí)行的直接對(duì)接。再次，賦予檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，也是多元化解矛盾糾紛的應(yīng)有之義。審判機(jī)關(guān)的訴訟調(diào)解機(jī)制、人民調(diào)解機(jī)制以及仲裁調(diào)解機(jī)制，其目的均在于通過(guò)調(diào)解、和解化解矛盾糾紛，但目前僅有審判機(jī)關(guān)的生效調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)的生效調(diào)解，以及經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強(qiáng)制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解經(jīng)申請(qǐng)司法確認(rèn)后也具有強(qiáng)制執(zhí)行力。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議，目前沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，從而使支持起訴環(huán)節(jié)達(dá)成的和解協(xié)議如何確定效力、如何執(zhí)行陷入法律適用和實(shí)務(wù)操作困境。檢察機(jī)關(guān)是推動(dòng)完善司法治理體系和建設(shè)和諧社會(huì)的重要力量，更應(yīng)該在人民群眾矛盾化解工作中擔(dān)當(dāng)起更重要的角色，如在立法層面賦予支持起訴和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力，更能展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的新?lián)?dāng)，更能推動(dòng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）民事支持起訴和解工作流程

1.案件線索來(lái)源環(huán)節(jié)。堅(jiān)持關(guān)口前移，加強(qiáng)與法律援助中心、殘疾人聯(lián)合會(huì)、婦聯(lián)、律師等單位群體的聯(lián)系，常態(tài)化到法律援助中心、殘疾人聯(lián)合會(huì)、婦聯(lián)走訪座談，全面掌握一定時(shí)期內(nèi)婦女、兒童、農(nóng)民工等特殊群體訴求情況，對(duì)符合支持起訴條件的及時(shí)受理，幫助解決矛盾糾紛。在支持起訴案件線索的來(lái)源以及受理環(huán)節(jié)，要始終堅(jiān)持自愿原則，即當(dāng)事人是否需要檢察機(jī)關(guān)支持起訴，以及是否需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，涉及當(dāng)事人程序性選擇權(quán)，均需當(dāng)事人同意。

2.檢察機(jī)關(guān)受案辦理環(huán)節(jié)。受案后，檢察機(jī)關(guān)依法全面啟動(dòng)協(xié)助調(diào)查取證、協(xié)助提供法律援助等工作。其中，對(duì)于繁瑣的案件，要切實(shí)重視公開(kāi)聽(tīng)證，保持公正立場(chǎng)，全面聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的陳述意見(jiàn)，吃透案情。經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)、公開(kāi)聽(tīng)證后，積極促進(jìn)當(dāng)事人和解。如當(dāng)事人能夠達(dá)成和解協(xié)議，通過(guò)立法層面賦予檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解下當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力，確保誠(chéng)信原則在支持起訴和解工作中得到體現(xiàn)。如當(dāng)事人之間達(dá)不成和解協(xié)議，對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，通過(guò)創(chuàng)設(shè)檢察機(jī)關(guān)向被申請(qǐng)人發(fā)送《督促履行義務(wù)建議書(shū)》的方式，督促當(dāng)事人自覺(jué)履行義務(wù)。

3.當(dāng)事人起訴后審判環(huán)節(jié)。在案件審理環(huán)節(jié)，就檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的案件范圍以及方式問(wèn)題，最高檢制定的《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》第21條，從兩個(gè)方面作出了規(guī)定，一方面，對(duì)于法院采取非調(diào)解的方式進(jìn)行審理的案件，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的案件范圍限于具有重大社會(huì)意義或者法律治理意義的案件，以及人民檢察院協(xié)助收集證據(jù)的案件，能否出庭需要檢察機(jī)關(guān)與人民法院會(huì)商。另一方面，對(duì)于法院采取調(diào)解的方式進(jìn)行審理的案件，則不受案件范圍以及是否與人民法院會(huì)商的限制，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況決定是否參與庭審活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于制發(fā)《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》的案件，要積極與法院溝通協(xié)商，進(jìn)一步拓展支持起訴和解工作的層面。

4.支持起訴裁判結(jié)果監(jiān)督環(huán)節(jié)。民事支持起訴和解工作，在裁判結(jié)果監(jiān)督方面，主要針對(duì)當(dāng)事人對(duì)生效裁判不服，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的情形。該環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，實(shí)行上下級(jí)院共同促進(jìn)當(dāng)事人和解的工作辦法，市級(jí)院可以將依法受理的案件交由基層院辦理或者由基層院協(xié)助調(diào)查取證等。工作中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面釋法說(shuō)理，綜合運(yùn)用國(guó)法、天理、人情，真正深入當(dāng)事人的工作生活實(shí)際，多方位促進(jìn)和解。即使達(dá)不成和解，也要運(yùn)用提請(qǐng)抗訴、再審檢察建議等方式，促進(jìn)息訴罷訪，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)案件辦理的法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

5.支持起訴案件執(zhí)行環(huán)節(jié)。對(duì)于法院執(zhí)行中的支持起訴案件，重在為申請(qǐng)人提供法律咨詢，為法院執(zhí)行案件和解工作提供協(xié)助，在權(quán)力的運(yùn)用上不易過(guò)度，保持有限介入原則，否則構(gòu)成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的過(guò)度干涉，違背中立性原則。對(duì)于當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行監(jiān)督的支持起訴案件，在依法行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以全面調(diào)查取證，掌握被申請(qǐng)人財(cái)產(chǎn)狀況，為執(zhí)行案件的順利執(zhí)行提供線索，對(duì)于當(dāng)事人在申請(qǐng)執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)達(dá)成的和解協(xié)議，及時(shí)向人民法院執(zhí)行部門(mén)通報(bào)，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與執(zhí)行環(huán)節(jié)的順利對(duì)接。

6.當(dāng)事人后續(xù)保障環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)能動(dòng)履職，對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)生活及時(shí)跟蹤回訪，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)多元途徑提供幫助。一是通過(guò)司法救助給予幫助，支持起訴案件最初從控申部門(mén)受理，民事檢察部門(mén)辦結(jié)后需將辦理結(jié)果回復(fù)控申部門(mén)，對(duì)于申請(qǐng)人生活仍處于困境的，民事檢察部門(mén)可向控申部門(mén)提出司法救助意見(jiàn)，由控申部門(mén)對(duì)是否符合救助條件進(jìn)行審查決定，幫助申請(qǐng)人解決臨時(shí)性生活難題。二是通過(guò)單位之間的溝通協(xié)作，幫助申請(qǐng)人解決困難。對(duì)于贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)支付，以及殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等案件，與民政部門(mén)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等單位密切聯(lián)系，對(duì)部分特殊群體的生活狀況，檢察機(jī)關(guān)不能就案辦案，對(duì)符合低保或者殘疾人再就業(yè)的，及時(shí)向相關(guān)部門(mén)提出建議，推動(dòng)社會(huì)治理效能提升和治理體系完善。

總之，民事支持起訴工作作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的特有方式，應(yīng)全面注重和解工作的開(kāi)展，堅(jiān)持訴源治理，綜合運(yùn)用各種方式，實(shí)現(xiàn)多元化解矛盾糾紛，切實(shí)踐行“以人民為中心”、深度參與社會(huì)治理的檢察擔(dān)當(dāng)，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷提升檢察公信力和群眾滿意度，推動(dòng)中國(guó)特色法治化進(jìn)程。